CC BY
75
DOI 10.24412/2227-7315-2022-3-50-61 УДК 340.11
Ю.В. Токарева
КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕЕСТРОВ ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
Введение: проблематика критериев классификации государственных реестров относится к числу малоисследованных. При анализе действующего российского законодательства, регламентирующего формирование и применение различных видов государственных реестров, возникает закономерная необходимость в разграничении большого массива функционирующих реестров. Цель: предложить авторскую классификационную систему государственных реестров на основании шести критериев, которая позволят раскрыть сущностное содержание, структуру и практическое значение рассматриваемых юридических инструментов. Методологическая основа: в основу классификации государственных реестров по определенным критериям положены в качестве доминирующих следующие методы: структурно-системный подход, диалектический синтез, формально-юридический, сравнительно-правовой, обобщение, наблюдение. Результаты: классификация данных правовых документов способствует выявлению социального назначения государственных реестров, их упорядочиванию, повышению эффективности применения данных юридических инструментов, действующих в различных сферах деятельности; определению их места и значения, как в общей системе правовых документов, так и в регулировании общественных отношений, совершенствовании правотворческой и правоприменительной деятельности. Выводы: предложенная автором классификационная модель государственных реестров позволяет раскрыть их качественное многообразие, усовершенствовать их систему.
Ключевые слова: метод классификации, критерии классификации, реестр, государственный реестр, система государственных реестров.
Yu.V. Tokareva
CLASSIFICATION OF STATE REGISTERS UNDER RUSSIAN LAW
Background: the problem of criteria for classifying state registries belongs to the category of little-studied. When analyzing the current Russian legislation regulating the formation and use of various types of state registries, there is a natural need to distinguish a large array of functioning registries. Objective: to propose an author's classification system of state registers based on six criteria, which will reveal the essential content, structure and practical significance of the legal instruments under consideration. Methodology: the classification of state registers according to certain criteria is based on the following methods as dominant: structural-system approach, dialectical synthesis, formal-legal, comparative-legal, generalization, observation. Results: classification of these legal documents contributes to the identification of the social purpose of state
© Токарева Юлия Владимировна, 2022
Адъюнкт (Нижегородская академия МВД России); e-mail: ms.j.tokareva@mail.ru © Tokareva Yulia Vladimirovna, 2022 50 Postgraduate (Nizhny Novgorod Academy of the Russian Interior Ministry)
registers, their ordering, improving the effectiveness of the use of these legal instruments operating in various fields of activity; determining their place and significance, both in the general system of legal documents and in the regulation of public relations, improving law-making and law enforcement activities. Conclusions: the classification model of state registers proposed by the author allows us to reveal their qualitative diversity and improve their system.
Key-words: classification method, classification criteria, register, state register, system of state registers.
Проблемы классификации являются ценными и важными для всех видов нормативных правовых актов [1, с. 34-45; 2, с. 5-9; 3, с. 125-130; 4, с. 26-41]. Не меньшую ценность представляют собой вопросы классификации отдельных, малоизученных видов правовых актов. К их разряду вполне можно отнести государственный реестр.
Существует множество подходов к пониманию сущности и значения классификации. Так, Л.А. Демина предлагает рассматривать классификацию как разбиение множества объектов на подмножества, согласно определенным признакам [5, с. 40].
Классификация приобретает характер фундаментального в процессе познавательной деятельности и исследования различных правовых предметов и явлений.
Метод классификации, как эффективный прием юридической техники, может позволить придать упорядоченный и стройный вид действующих реестров,
провести их унификацию, поскольку на данном этапе развития они не являются с
—
единой системой, «разбросаны» по различным отраслям действующего законо- | дательства. р
__а
Под классификацией государственных реестров предлагается понимать осо- с
бый логический прием, состоящий в разделении реестров на отдельные виды по I
существенным признакам с учетом их сходства и различия. у
Необходимость классификации государственных реестров вызвана сово- С
—I
купностью трех взаимосвязанных аспектов: теоретического, практического и н
н
дидактического. §■
5
Представляется важным классифицировать имеющиеся государственные 1 реестры как одни из носителей юридически значимой информации. С
Теоретическое значение классификации государственных реестров состоит I
а
в восполнении существующего пробела в исследовании данной проблематики. 1 Она (классификация) способствует более глубокому познанию сущности данных и технико-юридических инструментов, позволяет определить их место и роль в № общей системе юридических документов (правореализационных актов). 1
В последние годы число социальных сфер, в которых применяются и действу- | ют государственные реестры, значительно возросло. 2
С практической точки зрения существует объективная необходимость выделения критериев для классификации государственных реестров, с целью упорядочивания большого объема различных видов государственных реестров. К сожалению, ни на официальном сайте Росстата, ни в других официальных источниках нет сведений о точном количестве действующих государственных реестров в России, что является существенным дефектом организации работы 51
в этой области. По нашим подсчетам, на данный момент, в российском законодательстве действует более 200 разноплановых государственных реестров.
Классификация государственных реестров позволит практическим сотрудникам различных организаций улучшить и оптимизировать процесс работы с функционирующими реестрами, повысить оперативность поиска того или иного реестра, функционирующих в различных социальных сферах, а также оптимально упорядочить и «встроить» новые виды данных юридических инструментов в соответствии с предлагаемой системой критериев классификации государственных реестров, выявить «нежизнеспособные» реестры.
Применение результатов классификации государственных реестров поможет повысить качество профессиональной деятельности субъектов государственного и муниципального управления по реализации возложенных на них полномочий по оказанию услуг населению.
Дидактическая задача классификации государственных реестров заключается в том, что неклассифицируемые предметы и явления не могут быть подвергнуты глубокому научному и учебному осмыслению.
Классификация государственных реестров обладает значительной ценностью как для общетеоретической науки, так и для правоприменительной практики: систематизация исследуемого явления поможет на глубинном уровне осмыслить данный феномен, упорядочить ранее накопленные (полученные в ходе междисциплинарного исследования) знания, определить место и роль этих юридических инструментов в правотворческой и правореализационной деятельности.
В современной юридической литературе предпринимались попытки классифицировать рассматриваемый вид правового акта, но они, как правило, носят фрагментарный характер исследования.
По мнению Е.Е. Антоновой, реестры (автор включает их в состав реестровой информации) могут быть разделены по двум основаниям: цель и последствия включения сведений в состав реестровой информации [6, с. 8-11]. Считаем, что данная классификация носит чрезмерно «узкий» характер и не раскрывает всего потенциала государственных реестров во всем их многообразии.
Л.Ф. Апт при классификации реестров выделяет следующие критерии: 1) предметный признак; 2) правовое значение; 3) форма (вид) записей [7, с. 148]. Полагаем, что предложенный ею вариант классификации более удачен, но и он не является полным.
В процессе классификации того или иного предмета/объекта, важным условием является правильный выбор критериев деления.
Следует отметить, что в ходе классификации, мы столкнулись с определенными трудностями, вызванными объективными причинами, поскольку в силу своего происхождения государственный реестр является полифункциональным феноменом.
По итогам доктринального анализа нормативных правовых актов различной юридической силы, правил формирования государственных реестров, обзора судебной практики, возникающей в ходе реализации различных реестров, а также следуя правилам логики, для классификации государственных реестров предлагаем использовать следующую систему критериев: по правовому статусу реестра; по сфере деятельности (по предметному регулированию); по форме носителя информации, помещаемой в реестр; по территориальному принципу;
по характеру сведений, помещаемых в реестре; по субъекту (оператору), ответственному за формирование и ведение реестра.
Охарактеризуем виды государственных реестров на основе вышеобозначен-ных критериев.
Разграничение реестров по правовому статусу является основополагающим и первоочередным критерием для всей последующей градации реестров.
В соответствии с предложенным критерием весь ныне существующий массив различных по своему функциональному значению реестров можно представить в формате двух групп: государственных (в том числе муниципальных) и негосударственных реестров (коммерческих, корпоративных).
Отметим, что некоторые исследователи [8, с. 115] предлагают все ныне существующие негосударственные реестры именовать «публичными». Считаем такую позицию не совсем корректной, поскольку понятие «публичный» имеет несколько иной оттенок значения и скорее характеризует государственные и негосударственные реестры с точки зрения «открытости» его сведений, помещаемых в том или ином реестре.
Статус «государственных» придают реестрам именно нормативные правовые акты, на основании которых они формируются и во исполнение которых действуют в соответствии с текущим отечественным законодательством.
Так, Единый государственный реестр автомобильных дорог1, сформирован и действует на основании Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный реестр представляет собой федеральный информационный е ресурс и содержит сведения об автомобильных дорогах. Формирование и ве- и дение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти, а осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению о государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, на основании дан- о ных учета автомобильных дорог. о
с
В реестрах, которые формируются и ведутся органами государственной вла- а сти, все записи являются неоспоримыми и часто выступают в качестве юриди- в
е
ческих фактов. о
В качестве примера не государственного (коммерческого, корпоративного) ю
Т5
реестра рассмотрим Реестр инновационных продуктов, технологий и услуг, |
рекомендуемых к использованию в Российской Федерации. Данный реестр к
создан по Поручению Правительства Российской Федерации, но ведется таки- а
ми корпоративными структурами, как ОАО «РОСНАНО» совместно с Фондом |
содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, и
который в соответствии с п. 2 разд. I Устава ФГБУ «Фонд содействия развитию ¡§
малых форм предприятий в научно-технической сфере» является некоммерче- 1
ской организацией. )
Классификация государственных реестров по сфере деятельности (по пред- 2 метному регулированию) напрямую связана с возникновением, формированием и ведением государственных реестров в различных сферах юридически значимой деятельности.
1 См.: Российская газета. 2022. 11 марта.
53
По предмету регулирования ныне действуют государственные реестры, принимаемые в таких сферах деятельности государства как: экономика и финансы, социально-культурная сфера, экологическая сфера, сфера обороны и государственной безопасности, правоохранительная сфера.
В свою очередь, сфера экономической деятельности представлена различными отраслями1: промышленность2, сельское хозяйство, лесное хозяйство3, строительство, транспорт и связь4, финансы, налоги и кредит5, агропромышленный комплекс6, жилищно-коммунальное хозяйство, экология, земельные ресурсы, природные ресурсы7, информационные технологии8 и др.
В сфере сельского хозяйства с 1 марта 2022 г. действует новый вид реестра — государственный реестр земель сельскохозяйственного назначения.
В век информационных технологий стремительными темпами идет процесс формирования новых «цифровых» взаимоотношений между обществом и государством. Так, Президентом Российской Федерации подписан Федеральный закон от 8 июня 2020 г. № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации»9.
Такая отрасль как фонд земельного ресурса имеет особое значение для сферы экономики. Грамотное управление земельным фондом — одно из важных направлений деятельности государства по обеспечению эффективной экономики. С этой целью создаются и применяются земельные кадастры субъектов Российской Федерации.
Государственные реестры призваны обеспечить нормальное функционирование экономической и иной хозяйственной деятельности государства, поскольку являются технико-юридическим инструментом в защите информационных данных.
Действенной мерой обеспечения экономической безопасности предприятий является проверка платежеспособности контрагентов, выяснение факта нахож-
Л 1 Данная характеристика приведена в соответствии с перечнем отраслей экономики, раз-
га мещенном на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики.
" 2 См.: Сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса: Постановление
§ Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2004 г. № 96 // Собр. Законодательства ¥ Рос. Федерации. 2004. № 9, ст. 781.
¡1 3 См.: Государственный лесной реестр: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря
§ 2006 г. № 200-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50, ст. 5278.
4 См.: Единый государственный реестр автомобильных дорог: Федеральный закон от 8 но° ября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской ¡^ Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
& // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 46, ст. 5553.
Ц 5 См.: Реестр банков, обладающий правом выдачи банковских гарантий: Федеральный за-
о кон от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и >1 о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр.
б законодательства Рос. Федерации. 2018. № 32, ч. I, ст. 5082.
¡5 6 См.: Федеральный реестр виноградных насаждений: Федеральный закон от 27 декабря
§ 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации» // Собр. законода-" тельства Рос. Федерации. 2019. № 52, ч. I, ст. 7786.
1 7 См.: Государственный водный реестр: Водный кодекс Российской Федерации от 3 июля
§ 2006 г. № 74-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 23, ст. 2381.
8 См.: Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в ИТС «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты ИТС «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в России запрещено: Федеральный закон от 27 февраля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448.
9 См.: Единый федеральный информационный регистр, содержащий сведения о населении Российской Федерации: Федеральный закон от 8 июня 2020 г. № 168-ФЗ «О едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации» //
54 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 24, ст. 3742.
дения его в списке реестра недобросовестных поставщиков, ведение которого регламентируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ1 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Законодатель не дает определения недобросовестным поставщикам. Системное толкование рассматриваемого закона позволяет заключить, что это перечень сведений о субъектах, признанных недобросовестными. Функционирование данного государственного реестра контролируется Федеральной антимонопольной службой России.
Юридически, включение в данный реестр не является препятствием для осуществления предпринимательской деятельности, но влечет негативные последствия для хозяйствующих субъектов — затрагивает его деловую репутацию, создает иной риск для успешных действий в выбранной отрасли экономики. Считаем, что ведение реестра недобросовестных поставщиков позволит влиять на хозяйствующие субъекты, и в нравственном ракурсе, и в плане повышения социальной ответственности бизнеса.
Список недобросовестных поставщиков предупреждает других участников рынка о неблагонадежности контрагента, что способно реально сократить число мошеннических и иных противоправных действий в данной сфере, избежать экономических рисков. Л.Ф. Апт пишет по этому поводу следующее: «комплекс мер правового регулирования реестров играет роль предупредительных мер, которые не дают рискам развиваться, предотвращая нежелательные последствия в экономике, государственном управлении, предупреждении правонарушений» [9, с. 89]. Речь идет о своеобразной «сигнальной» функции государственных реестров и их особой профилактической роли в системе мер обеспечения экономической безопасности России. В противовес реестру недобросовестных поставщиков существует система добровольной сертификации — «Реестр добросовестных поставщиков». Ведение реестра добросовестных поставщиков на законодательном уровне регламентируется Федеральным законом № 184-ФЗ от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»2, а также «Положением о регистрации системы добровольной сертификации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г. № 323. Реестр ведется на основании системы добровольной сертификации с целью анализа хозяйственной деятельности подрядчиков. В такой список попадают лишь добросовестные поставщики, которые выполнили все условия сделки (своевременные и качественные). Благодаря собранной в таком перечне (списке) информации, участники контрактной системы находят надежных партнеров.
Социально-культурная сфера является неотъемлемой частью государственной политики страны и включает в себя такие отрасли, как здравоохранение4, обра-
1 См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки • товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // 3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. I, ст. 3105. 1
2 См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. I, ст. 5140. 2
3 См.: Положение о регистрации системы добровольной сертификации: Постановление 8 Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г. № 32. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Федеральный реестр медицинский организаций: Постановление Правительства РФ от 5 мая 2018 г. № 555 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 20, ст. 2849; Государственный реестр лекарственных средств: Порядок ведения государственного реестра лекарственных средств для медицинского применения установлен статьями 33, 34 Закона об обращении лекарственных средств, а также Приказом Минздрава России от 9 февраля 2016 г. № 80н, Положением о Государственном реестре лекарственных средств, утвержденным Минздравом России от 1 декабря 1998 г. № 01/29-15. 55
зование и наука, труд и социальная защита, культура и искусство1, физкультура и спорт, туристская деятельность.
Большое число государственных реестров в различных сферах общественной жизни позволяет оптимизировать и повысить эффективность работы различных государственных органов и коммерческих организаций по предоставлению качественных социальных, юридических и иных услуг населению страны.
Так, в сфере туристической деятельности с 1 марта 2022 г. функционирует единый федеральный реестр туристических агентов, действующий на основании Федерального закона от 24 марта 2021 г. № 48-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»2. Указанный закон направлен на регулирование порядка формирования и ведения реестра туристических агентов, а также утверждает состав сведений, подлежащих включению в данный реестр.
Государственные реестры как важнейшие государственные информационные ресурсы помогают гражданам в поиске необходимой информации. Субъектам государственной власти государственные реестры помогают проводить эффективное управление на всех уровнях власти, способствуют качественному регулированию общественных отношений во всех сферах деятельности.
Следующим важным основанием, которое можно использовать для классификации реестров — территориальный принцип устройства.
Использование указанного критерия свидетельствует о всеобъемлющем характере государственных реестров и позволяет учесть территориальную специфику данных юридических инструментов.
По территориальному принципу можно выделить следующие виды реестров: международные реестры, федеральные реестры, межрегиональные реестры, региональные (субъектов Российской Федерации) реестры, муниципальные реестры органов местного самоуправления, локальные реестры.
Национальный регистр доноров костного мозга имени Васи Перевощикова является ярким примером межрегиональной работы субъектов по созданию регистра (реестра). Он образован на основании данных из 14 региональных и локальных регистров.
Решение о создании регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности в субъекте Российской Федерации принято на основании приказа МВД Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 5993. Согласно п. 2 ст. 7 Региональный реестр ведет территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, по месту создания народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности.
В регионах Российской Федерации постоянно идет работа по созданию новых видов реестров. Так, в Республике Башкортостан предполагается создание реестра независимых объектов капитального строительства, в который должны
1 См.: Единый реестр объектов нематериального культурного наследия Владимирской области: Приказ департамента культуры от 11 мая 2016 г. № 86 «О сохранении объектов нематериального культурного наследия Владимирской области». URL: http//www.culture.avo.ru (дата обращения: 22.02.2022).
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 13, ч. I, ст. 2134.
56 3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 14, ст. 1536.
включить объекты, финансируемые за счет бюджетов республики и муниципалитетов.
Рассмотрим пример локального реестра на опыте Нижегородской академии МВД России (далее — академии). На территории академии сформированы и действуют два схожих по описанию и значению реестра: реестр действующих локальных нормативных актов и реестр отмененных (утративших силу) локальных нормативных актов.
Данные реестры созданы исключительно для удобства сотрудников академии и пользования им в практической повседневной деятельности (быстрый поиск необходимой информации). Указанные реестры рассчитаны на неоднократное применение и касаются неопределенного круга лиц.
По форме носителя информации, которая размещена в государственном реестре, реестры можно разделить на те, которые зафиксированы на бумажном носителе (например, журналы, таблицы, книги учета) и реестры, зафиксированные на электронном носителе.
В условиях цифровизации государственных услуг значительно возросла роль электронного документооборота. Многие государственные и муниципальные органы, а также корпоративные организации в процессе своей повседневной деятельности стремятся перейти к электронной форме документа.
Однако государственные реестры, представленные на бумажном носителе, не теряют своей уникальности и востребованности.
Надо признать: приоритет как для науки, так и для практической деятельности, по-прежнему в пользу правовых документов, представленных на бумажном носителе. Им отдается предпочтение в сравнении с электронными документами.
Так, отмена свидетельств о праве собственности на бумажном носителе, нередко становится причиной неправомерных деяний со стороны третьих лиц. Ведь субъект права ставится в зависимое положение от электронной записи в реестре. Свидетельства, оформленные на бумажном материальном носителе — важнейшее доказательство того факта, что субъект является собственником.
По характеру сведений, размещенных в реестре, следует различать реестры открытого типа (для всеобщего пользования) и реестры закрытого типа (ограниченного пользования).
Практически все ныне существующие реестры являются публичными (открытыми). Рассмотрим в качестве примера Федеральный реестр виноградных насаждений, предусмотренный Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 468-ФЗ «О виноградарстве и виноделии в Российской Федерации»1. В соответствии со ст. 11 данного закона, информация, содержащаяся в федеральном реестре виноградных насаждений, является общедоступной. Данный факт констатирует открытость характера сведений, размещенных в реестре.
Примером, подтверждающим обоснованность указанного критерия деления, является Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Такой реестр, несомненно, будет иметь правообразующее значение, поскольку включение тех или иных объектов культурного наследия в реестр, влекут за собой возникновение новых правоотношений, связанных с охраной данных объектов.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 52, ч. I, ст. 7786.
57
Как следствие, информация, помещаемая в реестрах может характеризоваться ограниченным режимом доступа с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.
На основании п. 10 ст. 20 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ Министерством культуры Российской федерации издан Приказ от 1 сентября 2015 г. № 2328 «Об утверждении перечня отдельных сведений об объектах археологического наследия, которые не подлежат опубликованию». В соответствии с этим приказом не публикуется ряд отдельных сведений об объектах археологического наследия:
Сведения о местонахождении объекта археологического наследия (адрес объекта или при его отсутствии описание местоположения объекта).
Фотографическое (иное графическое) изображение объекта археологического наследия.
Описание границ территории объекта археологического наследия с приложением текстового описания местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости.
Сведения о наличии или об отсутствии зон охраны объекта археологического наследия.
Сведения о расположении объекта археологического наследия, имеющего вид «памятник» или «ансамбль», в границах зон охраны иного объекта культурного наследия.
Сведения о предмете охраны объекта археологического наследия.
При характеристике государственных реестров особое значение придается основаниям их формирования и ведения. Данный критерий важен, поскольку позволяет раскрыть правовую природу реестров.
Государственные реестры, как правило, формируются на основании и во исполнение нормативных правовых актов различной юридической силы (они определяют содержание различных реестров, их структуру и цель ведения). Согласно данному критерию, можно выделить реестры, действующие на основании норм:
а) федерального законодательства1;
б) кодифицированного законодательства2 (Лесной Кодекс, Водный кодекс, Воздушный кодекс, Налоговый кодекс, Гражданский кодекс, Бюджетный Кодекс);
в) законов субъектов Российской Федерации (региональное законодательство)3;
5 1 См.: Реестр должностей о муниципальной службе»: Федеральный закон от 2 марта 2007 г.
¡5 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос.
§ Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.
" 2 См.: Реестр источников доходов в Российской Федерации: Бюджетный кодекс Российской
1 Федерации от 31 июля 1998 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823. S 3 См.: Региональный реестр лицензий на осуществление фармацевтической деятельности
Нижегородской области. URL: Https:// www.government-nnov.ru (дата обращения: 21.02.2022); Региональный реестр государственных и муниципальных услуг, предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти Нижегородской области и органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Городских и сельских поселений Нижегородской области»: Постановление Правительства Нижегородской области от 12 мая 2012 г. № 262. URL: https://www.government-nnov.ru (дата обращения: 21.02.2022); Реестр инновационной продукции субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы: Постановление Правительства Москвы от 7 сентября 2010 г. № 784-ПП. URL: https://www.mos.ru 58 (дата обращения: 21.02.2022).
г) актов муниципальных органов местного самоуправления (постановления, распоряжения, приказы)1;
д) локальных актов организаций/учреждений (государственных и коммерческих).
По степени структурированности (составу элементов) государственного реестра, можно подразделить реестры на: простые и сложные.
Данный критерий связан с полифункциональным характером реестра, с широким кругом вопросов, которые призваны урегулировать государственные реестры.
Образцом четкой структурированности является Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество (далее по тексту — ЕГРН). Разделы строго распределены по принципу единого объекта. Каждый раздел нумеруется кадастровым номером.
Отметим, что в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 218-ФЗ «О публично-правовой компании «Фонд развития территорий» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в России действует большое число реестров, контролирующих состояние аварийности и непригодности жилых помещений и многоквартирных домов. Изменения в закон, вступившие в законную силу с 1 марта 2022 г., предполагают включать сведения из данных реестров в состав сведений ЕГРН2. Полагаем, что такие нововведения лишь усложнят структуру ЕГРН. Целесообразнее данные аварийные реестры оставить автономными, самостоятельно действующими.
В другой ситуации на основании данных одного реестра может быть сформирован автономный новый реестр. К примеру, ныне действующий реестр ломбардов (регулятор — Центральный Банк России) ранее входил в состав Единого государственного реестра юридических лиц.
Сложными по составу могут быть реестры, в структуру которых входят еще несколько реестров, именуемых разделами.
Так, сложными по составу будут реестры, которые формируются на основании сведений, представленных из других реестров — получается своего рода «сводный» реестр.
В качестве примера, подтверждающего сложную структуру государственных реестров, можно назвать Единый федеральный реестр юридически значимых сведений о фактах деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов экономической деятельности. В состав данного реестра входит и является его неотъемлемой частью Единый федеральный реестр сведений о банкротстве.
В сложный состав государственного реестра в качестве его структурных элементов входят: дела, которые содержат те или иные документы, имеющие правовое значение; книги учета документов; регистрационные карты; перечни и списки (при всем их законодательном многообразии).
Более того, в ряде правовых ситуаций некоторые государственные органы избирают формат списка, а нужно было (и не только для авторитетности или традиции) прибегнуть к технико-юридической форме государственного реестра.
1 См.: Реестр муниципальных услуг г. Казани: Постановление Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2017 г. № 166.
2 См.: Российская газета. 2022. 8 февр.
Например, постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 2019 г. № 41 утвержден Регламент проведения судебного примирения, где статья 9 называется — «Формирование списка судебных примирителей»1. Полагаем, что в данном случае целесообразнее и уместнее было бы формировать государственный реестр, а не «рядовой» список.
В качестве подтверждения тезиса о составе структурных элементов реестра можно обратиться к Федеральному Закону от 14 марта 2009 г. № 31-Ф3 «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними».
В п. 3 ст. 9 закрепляется: «неотъемлемой частью Единого государственного реестра прав на воздушные суда являются дела, содержащие правоустанавливающие документы на воздушные суда, и книги учета документов»2.
Данное положение подтверждает еще один важный аспект — сведения (документы), помещаемые в данном реестре имеют правообразующее значение, что в очередной раз доказывает высокую ценность государственного реестра как особой формы юридического документа.
В последние годы выдвигается много различного рода предложений по созданию новых видов государственных реестров: реестры адвокатов, кладбищ, сыщиков, неплательщиков алиментов, патентный реестр лекарственных средств, аварийного жилья.
Если они будут разработаны и приняты, то должны быть помещены в классификационную систему в соответствии с предложенными критериями.
Метод классификации позволяет раскрыть качественное многообразие различных видов ныне функционирующих государственных реестров, выявить эффективность их применения в практической деятельности государства и общества.
Поскольку общественные отношения развиваются и не стоят на месте, то и сам государственный реестр в качестве динамичного технико-юридического инструмента является «подвижным». Он способен качественно и эффективно реагировать на любые изменения, происходящие в обществе и государстве: появление новых общественных отношений, которые требуют урегулирования со стороны законодательных органов государственной власти.
В этой связи предложенная классификация государственных реестров не является исчерпывающей, в ходе дальнейшего исследования может быть расширена, поскольку сами государственные реестры могут претерпевать существенные изменения, качественные дополнения или вообще прекратить свое действие.
Библиографический список
1. Абрамова А.И. Классификация правовых актов в условиях развития новых цифровых технологий // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 10. С. 35-45.
2. Болдырев С.Н. Классификация как прием юридической техники // Юристъ-Правоведъ. 2014. № 3. С. 5-9.
3. Говорухина Ю.В. Правовая стратегия: критерии классификации // Вестник СЮИ. 2018. С. 125-130.
4. Каргин К.В. Классификация юридических документов // Современные проблемы государства и права: сб. науч. тр. / под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика, А.В. Никитина. Н. Новгород, 2005. Вып. 8. С. 26-41.
1 См.: Российская газета. 2019. 12 нояб.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 11, ст. 1260.
5. Демина Л.А., Пржиленский В.И. Логика, методология, аргументация в научном исследовании: учебник для аспирантов / отв. ред. Л.А. Демина. М.: Проспект, 2020. 159 с.
6. Кузнецов П.У., Антонова Е.Е. К вопросу о классификации реестровой информации в сфере государственного управления // Бизнес, менеджмент и право. 2012. № 1(25). С. 8-11.
7. Апт Л.Ф. Аналитическая информация в правотворчестве и правоприменении: учебное пособие. М.: РГУП, 2019. 202 с.
8. Терещенко Л.К. Реестровая модель оказания государственных и муниципальных услуг // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 7. С. 110-120.
9. Апт Л.Ф. Риски в праве как элемент межотраслевого взаимодействия в деятельности государственных реестров // Юридическая техника. 2019. № 13. С. 89-96.
References
1. Abramova A.I. Classification of Legal Acts in the Context of the Development of New Digital Technologies // Journal of Russian Law. 2021. Vol. 25. No. 10. P. 35-45.
2. Boldyrev S.N. Classification as a Method of Legal Technique // Jurist-Pravoved. 2014. No. 3. P. 5-9.
3. Govorukhina Yu.V. Legal Strategy: Classification Criteria // Bulletin of the SIU. 2018. P. 125-130.
4. Kargin K.V. Classification of Legal Documents // Modern Problems of State and Law: collection of scientific works. / edited by V.M. Baranov, V.A. Tolstik, A.V. Nikitina. N. Novgorod, 2005. Issue 8. P. 26-41.
5. Demina L.A., Przhilensky V.I. Logic, Methodology, Argumentation in Scientific Research: textbook for graduate students / ed. by L.A. Demina. M.: Prospect, 2020. 159 p.
6. Kuznetsov P.U., Antonova E.E. On the Classification of Registry Information in the ш Field of Public Administration // Business, Management and Law. 2012. No. 1(25). P. 8-11. |
7. Apt L.F. Analytical Information in Law-Making and Law Enforcement: Textbook. а M.: RSUP, 2019. 202 p. |
8. Tereshchenko L.K. Registry Model of Rendering State and Municipal Services // к Journal of Russian Law. 2021. Vol. 25. No. 7. P. 110-120. о
9. Apt L.F. Risks in Law as an Element of Intersectoral Interaction in the Activities of Д State Registries // Legal technique. 2019. No. 13. P. 89-96. т
в
5
д
а
д
№
io
U
4
)
2
