CC BY
206
ям, широко применяются при определении коэффициентов значимости. Опыт российских и зарубежных исследователей подтверждает эффективность использования методов экспертных оценок при критериально-экспертном выборе данных для прогнозирования и планирования хозяйственной деятельности строительных организаций2. Процедурой экспертизы предусматривается индивидуальный опрос экспертов с помощью анкетирования. Результаты опроса сводятся в таблицу.
Таблица экспертных данных*
Ж = ■
12£
№ п/п Факторы ОТУ Номер ранга, присвоенного экспертом К фактору Суммарное значение
I К 1= п *■4. к
1 *1 *11 ¿1к т т ¿,к к=1
X,- (,1 к т т ¿,к к=1
т т х, к=1 п т ^ ,=1 1= п к
т — число экспертов; п — число оцениваемых факторов; ¿,к — оценка ,-го фактора К-м экспертом.
Правильность заполнения матрицы рангов проверяется контрольной суммой, а именно:
Надежность работы экспертов можно оценить при помощи коэффициента конкордации Ж, который выражает среднюю степень согласованности мнений всех опрашиваемых экспертов. Коэффициент конкордации отвечает условию 0 < Ж< 1. Он равен нулю, если мнения экспертов не совпадают, и единице — в противоположном случае. Коэффициент конкордации определяется по формуле
{пП -п)-т
т
к=1
где ^ — сумма квадратов отклонения итогов оценок каждого фактора.
При отсутствии связанных рангов он вычисляется по формуле Ж = 12£Ут2(п3 - п).
Для выбора значимых организационно-технологических факторов формируется группа экспертов. Необходимое число экспертов определяется на основании следующей гипотезы: коэффициент конкордации должен быть равен 0,5 или быть больше этого числа (т.е. Ж> 0,5).
В исследованиях принимали участие 18 экспертов. В результате проведенных исследований были сделаны следующие выводы: при Её1д < 0,4 ОТУ СП низкий и требует разработки инженерно-технических мероприятий по повышению этого уровня до требуемого значения; при 0,4 < Ёё1д < 0,7 ОТУ СП средний и необходимы проведение систематического анализа производственно-хозяйственной деятельности строительной организации и принятие мер в соответствии с состоянием этого уровня; при Ёё1д > 0,7 ОТУ СП высокий. По данным проведенных исследований, результат анализа показателей строительных организаций Иркутской области является средним. В 2004 г. значение Ёё1д для всех рассматриваемых организаций выросло по сравнению с предыдущим годом. Таким образом, большинство строительных организаций имеет средний ОТУ (Ёё1д > 0,6), и необходимо принять соответствующие меры по повышению этого уровня.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Пешков В.В. Совершенствование методики оценки деятельности предприятий инвестиционно-строительной сферы // Вестник ИрГТУ. 2004. № 3 (19). С. 137-141.
2 Евланов Л.Г., Кутузов В.А. Экспертные оценки в управлении. М., 1978; Каган М.Л. Вероятностные методы расчета и обработки информации в строительном производстве. М., 1985.
С.И. ГУСЕВ
руководитель Управления федерального казначейства по Алтайскому краю, кандидат экономических наук
КАЗНАЧЕЙСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ
ФИНАНСАМИ
Хотя система федерального казначей- весьма высоки, а эффективность выполняемых
ства — достаточно молодая финансовая операций растет с каждым годом. Одновре-
структура, тем не менее темпы ее развития менно с этим расширяется перечень функций
© (в.И. Гусев, 2005
органов федерального казначейства по учету государственных финансов.
Вместе с тем необходимо отметить, что возможности казначейской системы исполнения бюджетов используются не в полной мере. В настоящее время органы федерального казначейства должны рассматриваться прежде всего в качестве ведущего института, на базе которого могут быть сконцентрированы все направления управления бюджетными потоками государства. Так, в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма, в России к 2005 г. планировалось в основном завершить переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение. Таким образом, предполагалось, что три уровня бюджетной системы РФ будут охвачены казначейским контролем.
В этих условиях необходимо, чтобы наряду с выполнением учетно-платежных функций казначейство взяло на себя обязанность государственного финансового управления. С целью обеспечения комплексного подхода к учету государственных финансов (включая не только бюджетные средства, но и внебюджетные фонды, все внебюджетные средства государственных организаций и учреждений, таможенные платежи и средства целевых государственных бюджетных фондов) они должны быть полностью сосредоточены в одном месте — системе органов федерального казначейства.
Приоритетное положение института федерального казначейства в системе финансовых органов страны требует создания прочной нормативно-правовой основы для его эффективного функционирования. Это подразумевает принятие федерального закона о казначействе и его согласование с существующим законодательством, в частности с Бюджетным кодексом.
При подготовке проекта этого закона необходимо обеспечить полную законодательную поддержку роли казначейства, а также всего набора его функций. Казначейство, таким образом, станет основным распорядителем государственных финансовых средств, что предусматривает осуществление им всех государственных операций независимо от того, в какой валюте они производятся — национальной или иностранной. Минфин в лице казначейства станет единственным заемщиком средств от имени государства и единственной инстанцией, утверждающей государственные гарантии по отношению к третьим сторонам.
Его полномочия по привлечению кредитов должны ограничиваться общим лимитом по заимствованиям и лимитом по гарантиям, которые устанавливаются законом о годовом бюджете. Казначейство также будет обязано вести весь учет в этой области. Государственный казначейский учет будет носить более комплексный характер при включении операций бюджетных единиц, находящихся в подчинении бюджетных министерств. Тогда казначейство, а не банковская система, как сейчас, будет отвечать за ведение счетов этих организаций, а также за контроль финансового состояния всех государственных учреждений.
Назовем основные функции казначейства.
Анализ и функциональное планирование:
1. Мониторинг и анализ государственных операций: осуществление анализа государственных операций и подготовка отчетов о них на основе учетной информации, полученной от казначейской системы.
2. Планирование финансовой деятельности: подготовка прогнозов о притоке наличности в казну и ее оттоке, а также определение ежемесячных общих лимитов затрат на основе консультаций с другими подразделениями, как входящими, так и не входящими в состав казначейства, осуществление в сотрудничестве с Центральным банком РФ регулирования денежных операций и проверки денежных запасов.
3. Оценка хода исполнения бюджета: мониторинг и оценка хода реализации бюджетного процесса, анализ текущей и прошлой информации о бюджете.
Управление бюджетом:
1. Подготовка бюджета и его исполнение.
2. Контроль за работой внебюджетных фондов, регулирование финансовых потоков между этими фондами и бюджетом.
Основной причиной возникновения внебюджетных фондов как формы образования и использования средств является желание обеспечить более низкий уровень рисков этих фондов по сравнению с бюджетом. Поэтому, учитывая их особую социальную значимость, в наиболее оптимальном варианте внебюджетные фонды целесообразно перевести на казначейскую систему. Это позволило бы Минфину тщательно контролировать исполнение их бюджетов. Кроме того, появится возможность использовать избыточные денежные ресурсы данных органов, помещаемые на Едином казначейском счете. Ни одна из названных особенностей системы не ущемляет автономии этих
органов при исполнении их собственных бюджетов. Внебюджетные фонды также будут в выигрыше, так как смогут воспользоваться механизмами бухгалтерского учета и отчетности, имеющимися в рамках информационной системы казначейства. Разумеется, качество услуг по перечислению платежей, которые будет предоставлять казначейство, должно быть по крайней мере не хуже качества аналогичных услуг, предоставляемых банками. Кроме того, можно было бы предусмотреть начисление сопоставимых процентных ставок на текущие остатки, депонированные в казначействе.
3. Контроль за операциями, осуществляемыми на нижестоящем уровне, т.е. за деятельностью региональных и местных органов власти.
Регулирование долговых отношений и активов:
1. Учет внутреннего долга и хода его погашения, включая операции Центрального банка, а также регулирование внутреннего долга, мониторинг потенциальных внутренних обязательств.
2. Учет внешних долгов государства и выданных им долговых гарантий, регулирование обслуживания долга, мониторинг потоков иностранной помощи.
3. Учет активов, управление финансовыми аспектами приватизации.
В настоящее время ответственность за управление государственным долгом определена нечетко и возлагается на ряд учреждений. Ответственность за все вопросы, связанные с государственным долгом и финансовыми активами, рекомендуется возложить на конкретное подразделение Минфина — казначейство. Оно должно отвечать за финансирование органов государственного управления со стороны банковской системы и из внешних источников. Казначейство также должно заниматься эмиссией государственных ценных бумаг и управлением финансовых активов, находящихся по контролем Минфина, и отвечать за регистрацию всех государственных гарантий по обязательствам перед третьими сторонами, причем оно должно не только рассматривать вопрос о предоставлении таких гарантий, но и иметь полномочия для их утверждения.
На казначейство должна быть возложена общая ответственность за поиск новых источников финансирования государственных органов и, в частности, за развитие рынка государственных ценных бумаг. Для восстановления
доверия к государственным ценным бумагам необходимо немедленно погасить существующую задолженность по предыдущим выпускам. Следует также принять нормативно-правовые положения, регламентирующие эмиссию краткосрочных ценных бумаг.
Исполнение банковских функций. Предлагаемая схема деятельности казначейства сможет взять у банковской системы основные функции исполнения бюджета, бюджетного бухгалтерского учета и отчетности и улучшить таким образом обмен информацией. Это, в свою очередь, позволит Минфину лучше управлять бюджетной сферой и вследствие этого обеспечить более эффективную организацию исполнения и финансирования бюджета.
В связи с перманентным несовершенством взаимодействия казначейских органов и кредитных учреждений напрашивается вывод о настоятельной необходимости создания бюджетного казначейского банка, что позволит решить проблему аккумуляции всех бюджетных средств на Едином казначейском счете.
Несомненно, создание казначейского банка — процесс достаточно сложный и дорогостоящий, однако с учетом того, что казначейство уже сейчас совершает отдельные банковские операции, создание полноценной банковской структуры в его системе лишь вопрос времени.
Регулирование межбюджетных отношений. Решение вопросов, связанных с регулированием бюджетных потоков, зависит прежде всего от условий формирования доходных и расходных статей бюджетов, в числе которых соотношение закрепленных и регулирующих налогов, масштабы дотирования и субсидирования бюджетов, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, порядок расчета минимального бюджета, подходы к формированию федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Оптимальным является решение вопроса, в соответствии с которым гарантией эффективного межбюджетного регулирования станет кассовое обслуживание бюджетов через органы казначейства.
Учет государственных финансовых ресурсов. Для максимально полного учета государственных финансов необходимо перейти к новой стратегии построения бюджета, подразумевающей изменение подхода к определению ответственности государства (федераль-
ного бюджета) за объявленные и принятые от имени государства обязательства.
Бухгалтерский учет. Бухгалтерский учет должен вестись в централизованной Главной книге федерального казначейства, содержащей основные государственные счета. Данная книга должна быть автоматизирована. Это
позволит получать достоверную и своевременную информацию о состоянии государственного сектора, так необходимую при разработке адекватного налогового и бюджетного законодательства.
Эволюция функций органов федерального казначейства приведена в таблице.
Эволюция функций органов федерального казначейства
Действующие Находящиеся в стадии внедрения Перспективные
Опосредование осуществления операций с бюджетными средствами в безналичной форме Кассовое исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов Макроэкономический анализ и прогнозирование бюджетной политики, политики в области приватизации
Ведение детального учета средств федерального бюджета и подготовка отчетности о его исполнении Финансирование бюджетополучателей Министерства обороны Анализ и функциональное планирование финансовой деятельности
Контроль за целевым использованием средств федерального бюджета Учет внебюджетных средств государственных учреждений, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности Управление бюджетом (подготовка, регламентация процесса исполнения и контроль)
Контроль за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ бюджетной дисциплины Финансирование на основе внедрения концепции Единого казначейского счета Консолидация и учет всех государственных ресурсов и контроль за их эффективным использованием
Учет доходов по видам налогов, ежедневное распределение и зачисление по уровням бюджетов Учет таможенных платежей, в том числе в иностранной валюте Управление всеми государственными активами и осуществление их регистрации
Учет отдельных видов федеральных, региональных и местных налогов, неналоговых доходов Ведение Главной книги казначейства, казенного баланса по имуществу (достоянию) казны и его мониторинг
Прогнозирование поступления доходов в федеральный бюджет Управление внутренними долговыми обязательствами и кредитами и составление отчета об их использовании
Перечисление федеральных доходов на финансирование расходов и трансферта субъекту Федерации Управление внешними долговыми обязательствами, помощью, оказываемой другими странами, и составление отчета об их использовании
Учет доходов и перевод на счета государственных внебюджетных фондов средств единого социального налога Прогнозирование рисков и управление ими
Доведение бюджетных ассигнований бюджетополучателям на основе уточнения смет расходов, лимитов бюджетных обязательств Регистрация принятых бюджетных обязательств Управление денежными средствами Выполнение банковских функций
Финансирование федеральных социальных программ Регулирование межбюджетных отношений
Оформление бюджетных ссуд Учет всех налогов и платежей в иностранной валюте
Представление интересов казначейства в судебных органах Контроль за всеми расходами бюджетных учреждений
Обеспечение безопасности информации Интеграция информационной системы
В связи с намеченными Программой развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. мерами по децентрализации бюджетной системы России большая роль отведена региональным казначейским управлениям, на которые возложена обязанность во взаимодействии с другими ведомствами осуществлять контроль за всеми платежами и поступлениями во все виды бюджетов. Эволюцию региональных казначейских управлений можно представить как четыре отчетливо прослеживающихся этапа: региональные центры
обработки данных; центры автоматизированного учета; региональные казначейские управления; отраслевые казначейские управления.
Таким образом, развитие казначейской системы исполнения бюджетов будет сопровождаться двумя тесно переплетающимися процессами: увеличением количества выполняемых функций с одновременным возрастанием требований к качеству их выполнения и усилением роли региональных казначейских управлений с параллельным сокращением числа их местных отделений.
