CC BY
142
УДК: 342.4
ББК: 67.400.1
Ильин И.М.
КАТЕГОРИЯ «СТАБИЛЬНОСТЬ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» И ЕЁ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ В КОНСТИТУЦИОННОЙ ДОКТРИНЕ
И ПРАКТИКЕ
Ilyin I.M.
CATEGORY "STABILITY OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION" AND ITS POLITICAL AND LEGAL GUARANTEES IN CONSTITUTIONAL DOCTRINE AND PRACTICE
Ключевые слова: стабильность Конституции РФ, правовая регламентация, конъюнктурные изменения, динамизм, толкование, президент, Конституционный суд РФ, органы государственной власти, политико-правовой потенциал Конституции РФ.
Keywords: stability of the Constitution of the Russian Federation, legal regulation, market changes, dynamism, interpretation, President, constitutional court of the Russian Federation, public authorities, political and legal potential of the Constitution of the Russian Federation.
Аннотация: в данной научной статье рассмотрена категория «Стабильность Конституции РФ» и её политико-правовые гарантии в конституционной доктрине и практике. С целью раскрытия заявленной темы исследования приведены научные концепции и взгляды, раскрывающие содержание термина стабильность Конституции РФ 1993 г. На основе них автором указано на необходимость закрепления термина стабильность Конституции РФ на нормативном уровне и предложена соответствующая дефиниция. После этого по тексту статьи раскрываются факторы, оказывающие влияние на обеспечение стабильности Конституции РФ, и раскрываются юридические гарантии обеспечения её динамичной стабильности. Ключевыми факторами обеспечения стабильности Конституции РФ автором указаны конституционная и политическая культура общества, а также отношение ученых, общественности и политических деятелей к стабильности конституции и вносимым поправкам в её текст. К юридическим гарантиям обеспечения её динамичной стабильности автором отнесены: содержание текста Конституции РФ, политико-правовой потенциал, особый порядок пересмотра и внесения поправок, конституционно-правовой механизм охраны и реализации содержащихся конституционных норм и положений. Конституционно-правовой механизм охраны и реализации содержащихся конституционных норм и положений раскрывается на основе деятельности Конституционного суда РФ и Президента РФ. Одним из действенных средств в деятельности Конституционного суда РФ и Президента РФ, обеспечивающим реальные политико-правовые гарантии стабильности Конституции, автором указан конституционный контроль. Далее раскрываются формы конституционного контроля и их значение в оживлении текста основного закона страны без изменения его содержания как гарантия неразрывности фактической и юридической конституции. По итогу исследования автором сделан вывод о том, что стабильность конституции РФ не исключает внесение в текст Конституции РФ соответствующих поправок, которые должны быть точечными, немногочисленными и строго отвечать факторам, вызвавшим необходимость их внесения.
Abstract: this scientific article considers the category "Stability of the Constitution of the Russian Federation" and its political and legal guarantees in the constitutional doctrine and practice. With the aim of realizing the stated topic of the study is given scientific concepts and attitudes that reveal the meaning of the term stability of the RF Constitution, 1993 On the basis of them the author indicated the need for fixing term stability of the Constitution on the normative level, and proposed the corresponding definition. After that, the text of the article reveals the factors influenc-
ing the stability of the Constitution of the Russian Federation, and reveals the legal guarantees of ensuring its dynamic stability. The key factors of ensuring the stability of the Constitution of the Russian Federation are the constitutional and political culture of society, as well as the attitude of scientists, the public and political figures to the stability of the Constitution and amendments to its text. Legal guarantees to ensure its dynamic stability by the author include: the content of the text of the Constitution, political and legal capacities, a special procedure for revision and amendment, constitutional-legal mechanism for the protection and implementing constitutional rules and regulations. The constitutional-legal mechanism of protection and implementation of the constitutional norms and provisions is revealed on the basis of activity of the constitutional court of the Russian Federation and the President of the Russian Federation. One of the effective means in the activity of the constitutional court of the Russian Federation and the President of the Russian Federation, providing real political and legal guarantees of the stability of the Constitution, the author specified constitutional control. Further, the forms of constitutional control and their importance in reviving the text of the basic law of the country without changing its content as a guarantee of the continuity of the actual and legal Constitution are revealed. At the end of the study the author concluded that the stability of the Constitution does not preclude the inclusion in the text of the Constitution of the amendments, which must be point are few and strictly meet the factors that caused the necessity of their making.
Для современной России Конституция является особым политико-правовым актом, выражающим волю многонационального народа и задающим вектор развития общества и государства. В связи с этим Российская Федерация обязана ставить и решать перед собой одновременно две задачи - создание условий для обеспечения стабильности Конституции и реализация её политико-правового потенциала.
В юридической литературе категория «стабильность конституции» как её юридическое свойство выделено сравнительно недавно. Причин на то несколько. Конституция РФ 1993 г. была разработана в спешном порядке в условиях конституционного становления новой государственности после распада СССР. С учетом конституционного опыта прошлых лет не предполагалось, что это будет документ длительного действия. Тем более, что в тексте Конституции РФ 1993 г. не было закреплено положение о её стабильности. Вместе с тем, по прошествии существенного периода времени, а это 26 лет с даты принятия Конституции РФ 1993 г. её текст не претерпел существенных изменений. В Конституцию РФ 1993 г. было внесено только 4 поправки, что в сравнении с аналогичным документом прошлого периода времени подтверждает её стабильность. К примеру, с даты принятия Конституции РСФСР 1978 г. и до отмены в 1993 г. Законами РСФСР и Законами РФ в неё было внесено порядка 11 попра-
вок, которые так и не смогли в полной мере отразить новую политическую конфигурацию в стране. По продолжительности действия среди всех ранее принятых основных законов страны Конституция РФ 1993 г. занимает второе место после сталинской Конституции 1937 г., что говорит о принятии устойчивого документа, обладающего огромным потенциалом и большим запасом прочности.
Понятие «стабильность конституции» в доктрине трактуется по-разному, что обусловлено многообразием взглядов, концепций и отсутствием нормативно-закрепленной терминологии.
С.Ф. Литвинова истолковала категорию «стабильность» применительно к правовым явлениям в нескольких значениях: возможность общественного правосознания усвоить основные правовые предписания, хорошая известность для населения, предсказуемость изменения права и государственной хозяйственной деятельности, определенность и отсутствие поспешных изменений, порождение чувства безопасности у субъектов. Автор пришел к выводу, что стабильность правовых явлений - положительное свойство, основанное на их однозначном толковании субъектами права и вытекает из научно-обоснованной доктрины государственной правовой политики, в основу которой положены социальные ценно-
сти общества1.
Достаточно оригинальной является высказанная точка зрения Н.А. Михалевой, которая в категории «стабильность Конституции» усмотрела сохранение высокой степени устойчивости конституционных норм и их постоянное воздействие на общественные отношения и правосознание граждан2.
Т.М. Пряхина полагает, что в основе сути стабильности лежит не способность изолировать систему от иных систем и защищать её от происходящих изменений, а умение создавать возможности для упорядоченного восприятия последних3.
В.О. Лучин связывает стабильность Конституции с длительным действием ее основных положений в течение длительного периода времени, в течение которого подразумеваются количественные изменения и
4
переход в новые качественные состояния . Во многом схожую точку зрения также высказал Н.С. Бондарь, указав на то, что стабильность Конституции выражается в её социокультурном динамизме5 и тем самым разделил точку зрения одного из знаменитых судей Верховного суда США Уильяма Джозефа Бреннана, который в своем выступлении в университете Джорджтауна отметил, что гениальность Конституции заключается не в неизменности её смысла, а в способности основных принципов приспосабливаться к текущим проблемам и нуж-
6
дам».
1 Литвинова С.Ф. Оценка Конституции Российской Федерации 1993 г. через категорию «стабильность» // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 13-15.
2 Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). - М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. - 366 с.
3 Пряхин Т.М. Конституционная доктрина российской федерации / науч. Ред.: Лучин В.О. М.: Юнити: закон и право, 2006. - 302 с.
4 Лучин, В. О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ, 2002. -687 с.
5 Бондарь Н.С. Конституция как социокультурное явление: соотношение динамизма и стабильности // Диалог культур и партнерство цивилизаций: XIV Международные Лихачевские научные чтения, 15-20 мая 2014 г. - СПб.: СПбГУП, 2014. - С. 25.
6 Речь У.Д. Бреннана в университете Джорджтауна. Цит по: Лахути Но- дар. Правила жизни Уильяма Бреннана // Право. Ru. 05.08.2013. Об истории развития идей «живой конституции» см.: Берлявский Л.Г.
Таким образом, по мнению большинства видных деятелей и ученых стабильность Конституции РФ связана с характером вносимых изменений и не сводится только к неизменности её текста. Указанные точки зрения достаточно обоснованы и вытекают из логики здравого смысла, поскольку какой бы ни было содержание Конституции, она не способна навечно заложить абсолютные неизменные параметры. В противном случае основной закон рискует превратиться исключительно в декларативный документ, имеющий мало общего с действительностью. По словам главы председателя Конституционного суда РФ В.Д. Зорькина, глубокий смысл текста конституции позволяет адаптировать её текст к меняющимся социально-правовым реалиям, что предполагает, внесение в него точечных изменений для восстановления системы
7
сдержек и противовесов .
В связи с вышеизложенным назрела необходимость закрепления термина стабильность конституции РФ на нормативном уровне. Предложил бы законодателю следующую дефиницию термина «стабильность конституции» - юридическое свойство основного закона страны, обеспечивающее незыблемость фундаментальных основ общества и государства, и которое с развитием общественных отношений не исключает внесения точечных поправок.
На стабильность Конституции оказывают влияние несколько факторов.
Одним из ключевых факторов является конституционная и политическая культура общества. В данном контексте необходимо руководствоваться следующей логикой: для политики конституция должна быть ценностью, а не инструментом для достижения цели, устанавливать основополагающие правовые рамки для политических деятелей и событий, а не выражать текущие политические приоритеты и интересы.
В качестве второго фактора следует выделить отношение ученых, общественно-
Концепция «живой конституции» в Соединенных Штатах Америки // Конституционное и муниципальное право. 2014. №2. С. 14-18.
7 Зорькин В.Д. Рубрика: «Буква и дух Конституции» // Российская газета-Федеральный выпуск, 10.10.2018. № 226 (7689).
сти и политических деятелей к стабильности конституции и вносимым поправкам в её текст. В настоящее время сторонников трансформации текста конституции становится все больше. Одни ученые и политические деятели предлагают умеренные поправки, другие же радикальные, предполагающие проведение конституционной реформы и в конечном счете разработку и принятие новой конституции. Так, В.А. Лебедев в качестве предпосылок для принятия новой Конституции РФ, указывает на недостатки и противоречия конституционных положений и ставит под сомнение реальность некоторых провозглашенных конституционных принципов (напр., указывает на неограниченные полномочия президента и безвластный парламент, отмечает отсутствие в тексте Конституции РФ норм об избирательной системе и т.д.)1.
По моему мнению, в настоящее время объективных предпосылок для проведения радикальной конституционной реформы не имеется, поскольку в России заложены юридические гарантии обеспечения динамичной стабильности Основного закона государства. К ним относятся: содержание текста Конституции РФ, политико-правовой потенциал, особый порядок пересмотра и внесения поправок, конституционно-правовой механизм охраны и реализации содержащихся конституционных норм и положений.
Конституция по способу принятия и содержанию отражает модель демократической правовой государственности, что позволяет рассматривать данный документ как особого рода идеал. В тексте основного закона страны нет указаний на то, что данный акт принят на определенный срок. Указанное позволяет рассматривать Конституцию как акт долговременного действия.
С юридико-технической точки зрения в сравнении с зарубежными «образцами» в своем текстуальном содержании не содержит явных дефектов, отступлений от конституционных ценностей и довольно удачно их увязывает со сформировавшимися в те-
1 Лебедев В.А. Конституция Российской Федерации: перспективы реформирования или дальнейшего раскрытия ее потенциала // Проблемы права. 2018. -№ 4. - С. 9-11.
чение нескольких веков государственно-правовыми и национально-культурными предпочтениями2. Так, в текст Конституции РФ достаточно успешно встроены следующие положения:
- принципы взаимоотношений государства, общества и индивида (напр., ч.2 ст. 3, ст.18),
- принцип суверенитета и территориальной целостности РФ (напр., ст.4),
- уважение к культуре, языку и традициям многонациональных народов, проживающих в РФ (напр., ч. 3 ст.5, части 2 и 3 ст.68, ст.69)
- процедура взаимодействия и преодоления разногласий между органами государственной власти (напр., ст.83, ч.4 ст.105),
- наличие параметров на будущий период развития общества и государства (напр., ч.1 ст.6, ч.3 ст.59, глава 9).
Все эти положения в совокупности позволили до настоящего времени обеспечить устойчивость Конституции РФ 1993 г.
Оснований для внесения конъюнктурных изменений в текст Конституции РФ под текущие задачи и современные требования также не имеется3, учитывая, что её политико-правовой потенциал не исчерпан. В качестве потенциала Конституции РФ необходимо указать её рамочный характер, который позволяет сочетать неизменность базовых конституционных принципов с адап-
4
тивностью права и политических практик . Рамочный характер норм Конституции Российской Федерации обусловлен не только объективной возможностью установления детальной правовой регламентации тех или иных институтов, но и создает возможности для политико-правового маневрирования законодателя. Благодаря этому качеству в тексте основного закона страны заложены правовые механизмы, которые позволяют имплементировать объективно возникаю-
2 Зорькин В.Д. Правовой путь России. М., 2014. С. 47.
3 Колесников Е.В. Конституционные основы построения демократической правовой государственности в Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. -2016. - №1 (108). - С. 48.
4 Шахрай С.М. Созидательный потенциал Конституции РФ // Журнал Российского права. - 2018. -№12. - С. 36.
щие общественно-политические новшества в конституционно-правовое поле. При этом заложенные правовые механизмы не сводятся к наличию запретов на принятие Федеральных конституционных законов по вопросам, прямо не предусмотренным конституцией, но и содержат положения, которые дают законодателю некую свободу усмотрения. К примеру, в ст.76 Конституции РФ закреплено положение, в соответствии с которым Российская Федерация наделена правом принятия ФКЗ по вопросам, отнесенным к её ведению1. В связи с этим, по аналогии, решая вопрос об уточнении конституционно-правового статуса и полномочий любого органа власти необходимо активно использовать такой инструмент конституционного регулирования, как принятие федеральных конституционных законов или внесение поправок в действующие. Таким образом, оставляя неизменность текста Конституции РФ, законодатель не лишен права для политического маневра.
В недостаточной мере в России используются такие установленные основным законом страны инструменты поддержания его стабильности и жизнеспособности, как заключение внутрифедеративных и международных договоров, а также результаты судебной практики прямого применения норм Конституции.
По характеру и способу изменения Конституция РФ является достаточно «жесткой». В отличии от конституций советского периода в Конституции РФ не содержится положение о том, что право её принятия относится к компетенции какого-либо органа государственной власти. Жесткий характер обусловлен необходимостью обеспечения стабильности, придаваемого политическому устройству страны, и предотвращения произвольных изменений. В этой связи принятие и изменение Конституции Российской Федерации составляет предмет исключительной компетенции Федерации (ст. 71), а невозможность внесения
1 "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).
поправок в отдельные главы, практически сводят на нет количество желающих изменить текст основного закона страны. С целью обеспечения стабильности конституции, круг субъектов, имеющих право на инициативу о пересмотре положений и внесении в неё поправок, нормативно ограничен. Право инициировать пересмотр Конституции РФ не имеет даже Федеральное собрание. Статья 135 устанавливает, что в случае поддержки предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ тремя пятыми от общего количества депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, согласно Федеральным конституционным законам, объявляется созыв Конституционного Собрания. Конституционным Собранием принимается решение либо о неизменности текста Конституции РФ, либо о разработке нового проекта Конституции, который должен быть принят двумя третями голосов Конституционного Собрания и вынесен на всенародное голосование.
Вместе с тем жесткий характер Конституции РФ не означает неизменность отдельных её положений. Внесение поправок позволяет менять содержание текста конституции при неизменности её юридической формы. Данный юридический факт следует рассматривать как стабильность основного акта страны в сочетании с его динамизмом. Стабильность основного закона предполагает способность реагировать на развивающиеся общественные отношения и адаптироваться к условиям последних. Следовательно, стабильность и развитие конституции не
являются взаимоисключающими понятия-
2
ми .
Принятие поправок к главам 3-8 осуществляется в порядке, предусмотренном Конституцией и действующим законодательством. С целью обеспечения стабильности основного закона страны принятие поправок представляет собой сложную многоэтапную процедуру. Далее раскрою особенности процедуры внесения поправок. Первоначально проект поправок вносится на рассмотрение в Государственную Думу
2 Манасян А.А. Актуальные вопросы обеспечения стабильности и развития конституции в современных государствах // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - №11. - С. 16.
уполномоченным на то субъектом, перечень которых определен в ст.134 Конституции РФ и является исчерпывающим. До рассмотрения по существу проекта поправок, комитетом к ведению которого отнесено рассмотрение вопросов конституционного законодательства осуществляется проверка допустимости предложений о поправках. По результатам проверки выносится соответствующее предложение. После вынесения профильным комитетом предложения о принятии к рассмотрению проекта закона, Государственная Дума переходит к его обсуждению. Обсуждение законопроекта осуществляется нижней палатой парламента в трех чтениях. В третьем чтении за принятие проекта о поправке к конституции РФ проводится голосование. Проект закона о поправке считается одобренным при условии получения квалифицированного большинства голосов, а это не менее 2/3 от общего числа голосов депутатов нижней палаты парламента. Не позднее пяти дней после одобрения Государственной Думой проект направляется на рассмотрение Совета Федерации и считается принятым, если за него проголосовало не менее s от общего количества членов верхней палаты парламента. При отклонении законопроекта Совет Федерации вправе направить Государственной Думе предложение о формировании согласительной комиссии. В случае же принятия закона Советом Федерации, его председатель в течение пяти дней после процедуры обязан опубликовать уведомление с текстом закона о поправке и датами его принятия каждой из палат Федерального Собрания. В дальнейшем, в течение пяти дней, закон должен быть направлен на рассмотрение представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации. Представительный (законодательный) орган субъекта Федерации обязан рассмотреть этот закон в порядке, установленном самостоятельно этим органом, в срок не более одного года с момента его принятия. В дальнейшем, не позднее 14 дней от принятия постановления о законопроекте, оно должно быть направлено в Совет Федерации, который на очередном заседании следующего за днем завершения срока рассмотрения поправки законодательным орга-
ном субъекта Федерации, обязан подвести итоги этого рассмотрения. В течение семи дней с момента принятия Советом Федерации постановления оно может быть обжаловано Президентом РФ и законодательным органом субъекта РФ, в Верховном Суде, который рассматривает подобные споры согласно гражданско-процессуальному законодательству РФ. После вступления в силу решения Верховного Суда о пересмотре постановления Совета Федерации по установлению итогов рассмотрения законопроекта представительным органом субъекта Федерации, Совет Федерации обязан на очередном заседании повторно рассмотреть этот вопрос. После одобрения внесенных поправок законодательными органами субъектов Российской Федерации поправки вступают в силу. Но на этом процедура не заканчивается, поскольку законодательно предписано в обязательном порядке совершение конституционно-значимого технического действия, связанного с внесением поправки в текст основного закона страны, и официальное опубликование. Обязанность по опубликованию текста измененной Конституции РФ возложена на главу государства, которому отводится месячный срок со дня вступления в законную силу Закона о поправке.
Внесение изменений в ст.65 Конституции РФ также достаточно непростая процедура и может быть осуществлено только путем принятия федерального конституционного закона и в определенных случаях:
- при изменении конституционно-правового статуса одного из субъектов Федерации;
- при образовании и принятии в состав Российской Федерации нового субъекта1.
Внесение поправки в ст.65 Конституции РФ в порядке ФКЗ как видится связано с одной из самых чувствительных тем российского федерализма - обеспечение конституционно-правовых гарантий статуса субъектов Российской Федерации. Несомненно, переименование субъекта Федера-
1 Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.03.1998 г., № 10, ст. 1146.
ции не может быть обычным формальным делом, а связано с принципиальными изменениями в конституционно-правовом статусе. В связи с этим, не может считаться переименованием субъекта Федерации в смысле ч. 2 ст. 137 Конституции и, как следствие, не может быть осуществлено в данном порядке такое изменение названия, которое затрагивает основы конституционного строя, свободы и права человека, интересы других субъектов Федерации или других государств и идти речь об изменении состава РФ, как и об изменении конституционно-правового статуса какого-либо из субъектов Федерации.
Включение в ст. 65 Конституции РФ измененных наименований автономного округа и автономной области, города федерального значения, области, края, республики согласно ч. 2 ст. 137 Конституции РФ осуществляется указом Президента РФ на основании принятого в установленном порядке решения субъекта Федерации. В спорных ситуациях Президент РФ обращается к полномочиям, предусмотренным ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.
Наличие в нашем государстве Конституции в действующей редакции полностью соответствует мировым тенденциям теории и практики организации государственной и общественной жизни.
Как показывает мировой опыт конституционализма, одинаковую опасность представляет наличие двух его крайних тенденций: конституционная гибкость (крайняя нестабильность и сравнительное легкое внесение поправок), и конституционная жесткость (не позволяет подвергать текст конституции поправкам в условиях изменившейся социальной реальности с течением времени, что приводит к поиску неправовых решений для выхода из противоречий).
Другими не менее важными факторами обеспечения стабильности основного закона страны является деятельность органов государственной власти и должностных лиц. Особая роль при этом отведена Конституционному суду РФ и Президенту РФ.
Конституционный Суд РФ служит творцом конституционного мировоззрения личности и общества, а также непосредственным генератором конституционных
ценностей, которые в их единстве и взаимосвязи оказывают существенное воздействие на носителей публичной власти и субъектов гражданского общества. Осуществляя такую важную функцию, как конституционное судопроизводство, абстрактный или конкретный нормоконтроль, Конституционный суд РФ наделен правом принятия итоговых решений по делу, обозначаемые в науке конституционного права как правовые позиции конституционного суда РФ.1
В настоящее не будет преувеличением сказать, что правовые позиции Конституционного Суда РФ создают реальные политико-правовые гарантии стабильности Конституции посредством интерпретационно-преобразовательного динамизма, а также отдельных её норм и институтов. Посредством решений Конституционного суда РФ можно также обеспечить не только стабильность Конституции РФ, но и её динамизм. Динамизм Основного Закона является залогом стабильности его текста и одним из гибких способов адаптации к изменяющимся общественным потребностям. При этом с помощью конституционного контроля можно добиться гармонизации стабильности и динамизма Конституции РФ.
Гармонизация стабильности и динамизма с помощью средств конституционного контроля в обобщенном плане предполагает следующее:
во-первых, Конституционным судом РФ при вынесении решения учитываются те обстоятельства и условия, в которых принималась Конституция, в соотношении с конкретно-историческими условиями современного развития национальной государственности;
во-вторых, систематическое судебное толкование, основанное на восприятии Основного закона страны как единого, целостного документа, не имеющего пробельности и внутренней противоречивости;
в-третьих, при вынесении решения учитываются как универсальные, общепризнанные ценности современного конститу-
1 Петина М.М. Значение правовых позиций Конституционного суда РФ для осуществления конституционного контроля // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2017. - №3 (116). - С. 85.
ционализма, так и всей системы общепризнанных принципов и норм международного права,
в-четвертых, текстуальное понимание тех целей, ради достижения которых была принята Конституция и отдельные её положения.
Конституционный суд осуществляет функцию конституционного контроля путем официального толкования Конституции и проверки нормативно-правовых актов и нормативных договоров (нератифицирован-ные международные договоры, договоры между органами государственной власти РФ и её субъектами, договоры между органами государственной власти субъектов) на предмет соответствия их конституции. К нормативно-правовым актам, подлежащим проверке в порядке конституционного контроля, относятся: собственно нормативно-правовые акты и акты, содержащие разъяснения и обладающие нормативными свойствами1.
Осуществляя толкование Конституции РФ, Конституционный Суд РФ выполняет нормативно-доктринальную функцию в силу того, что принимаемые им решения становятся частью Конституции, сопоставимые с ней по юридической силе, поскольку являются общеобязательными, обжалованию не подлежат и вступают в силу немедленно, не требуя подтверждения после их вынесения другими органами и должностными ли-
2
цами .
Толкование наряду с компетенцией по рассмотрению жалоб занимает особое место в деятельности Конституционного суда РФ, поскольку позволяет обеспечить баланс между стабильностью конституционных положений и общественным запросом, пре-
вращая учредительный акт страны в реальное действующее право. Осуществляя функцию официального толкования в известных пределах, Конституционным судом РФ обеспечивается интерпретация, стабильность, охрана и реализация конституционных ценностей. Воплощение этих ценностей в жизнь обеспечивается посредством использования режима законности, который составляет основу деятельности Конституционного суда РФ. Режим законности в результате конституционного судопроизводства позволяет не устранить норму из Конституции, а преодолеть трудности в правоприменении и избежать ошибок в процессе законотворчества. В результате толкования конституционной нормы исключается её неконституционное толкование и применение в неконституционной интерпретации3. Нормы основного закона страны, которым дано Конституционным Судом РФ официальное толкование, подлежат применению в выявленном в рамках конституционного правосудия их смысле. В связи с этим, Конституционный суд обязан интерпретировать и истолковать положение основного закона страны в соответствии с истинным смыслом и содержанием, заложенных в нем конституционных норм.
За период с 1993 г. по 2019 г. вынесено 13 постановлений об официальном толковании Конституции РФ, предметом которых явились статьи, посвященные урегулированию вопросов законодательного процесса, федеративного устройства и компетенции органов государственной власти и президента. Последнее такое постановление датировано 01.07.2015 годом4.
Кроме того, в процессе толкования Конституции РФ обеспечивается не только
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 г. № 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть".
2 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.07.1994 г., №13., ст. 1447.
3 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.2008 г. № 556-О-Р «О разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета.-28.11.2008.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 01.07.2015 N 18-П "По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации".
раскрытие истинного смысла заложенных в ней норм и положений, но и решается проблема выработки новой нормы права без внесения изменений в текст Конституции РФ, что лишний раз подтверждает актуальность данного направления конституционно-судебной деятельности. В обоснование данной точки зрения приведу несколько примеров. Вследствие толкования статьи 107 Конституции РФ Конституционным судом раскрыт «феномен» скрытых полномочий главы государства как гаранта конституции РФ. В частности, в п.5 Постановления №10-П от 22.04.1996 года указано, что, в случае принятия федерального закона с соблюдением требований Конституции РФ и предусмотренных ею условий и процедур, у него есть право вернуть нормативный акт в соответствующую палату Парламента1. В то же время согласно Конституции РФ такого основания не предусмотрено. В Постановлении Конституционного суда РФ №1-П от 23.03.1995 года2 сформулирован перечень вопросов, по которым Совету Федерации разрешено не соблюдать 14-дневный срок, отведенный на рассмотрение принятого Государственной Думой Федерального закона с отсылкой к ст.106 Конституции РФ. В данном случае объективно сформулирована новая норма права, а не конкретизирована существующая, что следует из буквального смысла содержания ч. 4 ст.105 и ст.106 Конституции РФ.
В связи с этим остается сожалеть о том, что использование такого инструмента, как толкование основного закона Конституционным судом РФ, в соответствии с ч.5 ст.125 Конституции РФ целиком и полностью зависит от желания и воли органов государственной власти и Президента РФ.
Динамичную стабильность конституции обеспечивают также решения Конституционного суда РФ, вынесенные в результате рассмотрения отдельных дел, касаю-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 3. 1996
2 Постановление Конституционного суда РФ №1 -П от 23.03.1995 года "По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.
щихся конституционности законодательных актов. Для примера, посредством вынесения Постановления Конституционного Суда РФ от 03.11.1998 г. № 25-П // СЗ РФ. 1998. №45. Ст. 5603 получило закрепление право на приватизацию.
Таким образом, Конституционный суд РФ наделен возможностью оживлять основной закон страны без изменения его текста и служит гарантом неразрывности фактической и юридической конституции на современном этапе развития Российской Федерации. О значимости Конституционного суда и выносимых им решений для обеспечения стабильности и реализации положений конституции РФ отметил и глава государства В.В. Путин на встрече с судьями конституционного суда, отметив, что выявление конституционного смысла нормы позволяет обновлять и актуализировать законодатель-ство3.
Вместе с тем функция конституционного контроля не дает Конституционному суду РФ право проверять заложенные параметры Конституции РФ на предмет их кон-ституционности4, что наряду с обеспечением гарантии стабильности текста основного закона страны порождает невозможность в полной мере обеспечить его динамизм при существующей тенденции развития общественных отношений.
Особым субъектом, обеспечивающим стабильность и претворение в жизнь конституционных норм и ценностей, является также глава государства как гарант конституции РФ (ч.2 ст.80 Конституции РФ). С целью выполнения функции гаранта конституции глава государства наделен компетенцией по осуществлению конституционного контроля и надзора. Объектом президентского контроля и надзора являются сферы деятельности законодательной и исполнительной власти, а также федеративных отношений.
Президентский контроль за законода-
3 Путин В.В. Рубрика: «Защитить права и свободы» // Российская газета - Столичный выпуск, 12.12.2017. № 282 (7448).
4 Алексеев А.Н. Деятельность Конституционного суда Российской Федерации как фактор, определяющий стабильность и изменчивость Конституции Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. - 2015. - №13 (368). - С. 10.
тельной властью предполагает несколько форм конституционного контроля: предварительный (напр., наложение отлагательного вето на законопроекты, которые противоречат основному закону страны - ч.3 ст.107 Конституции РФ), последующий: право обращения с запросом в Конституционный суд РФ о проверке конституционности федерального закона (абз.2 п. «а» ст.125 Конституции РФ), оценка ситуации, адресуемой в годовом послании Федеральному собранию и которая сопровождается предупреждением и указанием на необходимость улучшения положения (п. «е» ст.84 Конституции РФ). Следовательно, реализуя данный вид контроля, глава государства вправе инициировать процесс исправления законодательного регулирования.
Президентский контроль за исполнительной властью выражен в таких конституционных формах, как позитивная - нор-мотворческая функция, связанная с изданием указов в целях реализации конституционных норм и принципов, и негативная -пресечение конституционных нарушений и существенных отклонений от конституционных норм в результате действий должностных лиц (напр., ч.3 ст.115 Конституции РФ). Полномочие президента по пресечению конституционных нарушений, связанных с изданием правительством нормативных актов, противоречащих конституции, имеет большое превентивное значение. Вместе с тем, на практике данное полномочие президентом не используется, поскольку любой нормативно-правовой акт правительства принимается вследствие тесного взаимодействия с президентом, а также на основании и во исполнение его нормативных указов1. С 1993 г. по настоящее время лишь несколько Постановлений Правительства РФ были отменены главой государства, но при этом ни одно из них не было отменено по факту содержания норм, нарушающих Конституцию РФ. На этом предоставленные президенту полномочия по контролю за исполнительной властью не исчерпы-
1 Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г. № 51. ст. 571.
ваются. Так, при выявлении противоречащих Конституции РФ действий должностных лиц глава государства обязан отстранить их от должности или инициировать этот процесс. Данная конституционно-правовая мера применяется в том случае, если лицо систематически грубо нарушает конституцию и продолжает осуществлять свои полномочия, несмотря на требование прекратить такие действия.
Современной проблемой любого федеративного государства является обеспечение верховенства основного закона страны в субъектах федерации. В России для решения этой проблемы президент наделен конституционным контролем за соблюдением Конституции РФ органами законодательной власти при принятии нормативно-правовых актов и главами субъектов РФ. Наибольшую сложность для главы государства представляет контроль за актами законодательных органов государственной власти. Сложность заключается в том, что при обнаружении несоответствий между правовым актом субъекта и Конституцией РФ внесенное главой государства соответствующее представление в парламент субъекта не в каждом случае означает гарантированное решение возникшего противоречия. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ вправе применить согласительные процедуры или передать возникший спор на разрешение компетентного суда. При этом до разрешения спора, по существу, важной гарантией защиты Конституции РФ является установленное право главы государства на приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов (ч.2 ст.85 Конституции РФ). Также данная мера применяется президентом и в профилактических целях - указать исполнительному органу субъекта Федерации на допущенные им нарушения и предостеречь от подобных нарушений в будущем.
Выбранная президентом форма конституционного контроля зависит в большей степени от ситуации, политической проницательности и его интуиции, а не в результате установления общих правил. Следовательно, в части вопроса, какую из форм конституционного контроля можно использовать, президент наделен свободой оценки.
При этом пассивное ожидание не допускается.
По итогам исследования можно сделать несколько выводов.
Стабильность Конституции - фактор стабилизации всех сфер жизни общества и гарантия успешного развития государства в целом. В связи с этим, пересмотр фундаментальных ценностей основного закона страны равносилен пересмотру основ конституционного строя, а ревизия её норм, продиктованная интересом власти, прямой путь к кризису, ведущий к опасным государственным конфликтам. Вместе с тем,
Конституция РФ 1993 г. не может оставаться неизменной, поскольку с развитием общества и государства неизбежно возникает необходимость во внесении в её текст соответствующих поправок, которые при всем этом должны быть тщательно продуманы и строго отвечать факторам, вызвавшим необходимость их внесения, быть не многочисленными и носить частный характер. В русле этой логики будет уместным привести научное утверждение о том, что только фиктивная конституция может оставаться формально неизменной, тогда как реально действующая подвержена изменениям каждые 15-20 лет1.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
2. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018). "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 25.07.1994. - №13. - Ст. 1447.
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.12.1997. - № 51. - Ст. 5712.
4. Федеральный закон от 04.03.1998 № ЭЭ-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 09.03.1998. - № 10. - Ст. 1146.
5. Алексеев, А.Н. Деятельность Конституционного суда Российской Федерации как фактор, определяющий стабильность и изменчивость Конституции Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. - 2015. - №13 (368). - С. 10.
6. Бондарь, Н.С. Конституция как социокультурное явление: соотношение динамизма и стабильности // Диалог культур и партнерство цивилизаций: XIV Международные Лихачевские научные чтения, 15-20 мая 2014 г. - СПб.: СПбГУП, 2014. - С. 25.
7. Дмитриев, Ю.А. Можно ли повысить демократический потенциал действующей Конституции Российской Федерации? // Государство и право. - 2013. - № 12. - С. 45.
8. Зорькин, В.Д. Правовой путь России. Вып. 8. - М.: Библиотечка РГ, 2014. - С. 47.
9. Зорькин, В.Д. Рубрика: «Буква и дух Конституции» // Российская газета. Федеральный выпуск. - 10.10.2018. - № 226 (7689).
10. Колесников, Е.В. Конституционные основы построения демократической правовой государственности в Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2016. - №1 (108). - С. 48.
11. Лебедев, В.А. Конституция Российской Федерации: перспективы реформирования или дальнейшего раскрытия ее потенциала // Проблемы права. - 2018. - № 4. - С. 9-11.
12. Литвинова, С.Ф. Оценка Конституции Российской Федерации 1993 г. через категорию «стабильность» // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 5. - С. 13-15.
13. Лучин, В.О. Конституция Российской Федерации: Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ, 2002. - 687 с. _
1 Дмитриев Ю.А. Можно ли повысить демократический потенциал действующей Конституции Российской Федерации? // Государство и право. 2013. № 12. - С. 45.
14. Манасян, А.А. Актуальные вопросы обеспечения стабильности и развития конституций в современных государствах // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - №11. - С. 16.
15. Михалева, Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). - М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. - 366 с.
16. Петина, М.М. Значение правовых позиций Конституционного суда РФ для осуществления конституционного контроля//Вестник Саратовской государственной юридической академии. - 2017. - №3 (116). - С. 85.
17. Пряхина, Т.М. Конституционная доктрина российской федерации / науч. ред. В.О. Лучин - М.: Юнити: закон и право, 2006. - 302 с.
18. Путин, В.В. Рубрика: «Защитить права и свободы» // Российская газета. Столичный выпуск. - 12.12.2017. - № 282 (7448).
19. Речь У.Д. Бреннана в университете Джорджтауна. Цит по: Лахути Но дар. Правила жизни Уильяма Бреннана // Право. Ru. 05.08.2013. Об истории развития идей «живой конституции» см.: Берлявский Л.Г. Концепция «живой конституции» в Соединенных Штатах Америки // Конституционное и муниципальное право. - 2014. - №2. - С. 14-18.
20. Шахрай, С.М. Созидательный потенциал Конституции РФ // Журнал Российского права. - 2018. - №12. - С. 36.
21. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.07.2015 № 18-П "По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2015. - № 5.
22. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 г. № 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 13.04.2015. - №15. - Ст. 2301.
23. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1996. - № 3.
24. Постановление Конституционного суда РФ №1-П от 23.03.1995 года "По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1995. -№ 13. - Ст. 1207.
25. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11.11.2008 г. № 556-О-Р «О разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 года № 2-П по делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Российская газета.- 28.11.2008.
