CC BY
121
* ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО *
Категория «самостоятельность территориальной единицы» в современной государственности
О. В. Кистринова
Термин «самостоятельность» широко применяется в научных исследованиях, прежде всего в общественных науках. В толковых словарях русского языка его содержание раскрывается следующим образом. Так, С. И. Ожегов определяет самостоятельность как «независимость, существование отдельно от дру-гих»1, Д. Н. Ушаков — как «отвлеченное существование; независимость, свободу от внешних влияний, принуждений, от посторонней поддержки, помощи; способность к независимым действиям, суждениям; обладание инициативой, решительностью»2. Во многих изданиях можно встретить не слово «самостоятельность», а производное от него прилагательное «самостоятельный», которое трактуется как «стоящий или сущий сам по себе, независимо от других, от чего другого»3; «какое-либо устройство, если оно работает автономно, не связано с другими»4; «способный к независимым действи-
Кистринова Ольга Викторовна — соискатель отдела теории законодательства ИЗиСП.
1 Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. докт. филол. наук, проф. Н. Ю. Шведовой. 13-е изд., испр. М., 1981. С. 627.
2 Ушаков Д. Н. Толковый словарь современного русского языка. М., 2005. С. 904.
3 См.: Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Т. 4. М., 2007. С. 15.
4 См.: Толковый словарь русского языка /
Под ред. Д. В. Дмитриева. М., 2003. С. 1184.
ям, решениям, обладающий собственной инициативой; существующий отдельно и не зависящий от других»5 и т. д. Таким образом, самостоятельность представляет собой некое свойство субъекта, способного существовать обособленно, независимо, свободно распоряжаться собой.
Категория «самостоятельность» в юридических и иных общественных науках. Ряд общественных и гуманитарных наук, использующих категорию «самостоятельность», адаптируют ее применительно к своей специфике. Наиболее широко данная категория используется в психологии и педагогике при характеристике личности. Так, «Психологический энциклопедический словарь» дает толкование термина «самостоятельность» как «способность ориентироваться на свои личностные позиции, принимать собственные решения и реализовывать их; независимость от ситуативных внешних воздействий»6; «Новейший психологический словарь» определяет самостоятельность как «обобщенное свойство личности, проявляющееся в инициативности, критичности, чувстве ответственности за свою деятельность и поведение; независимость, склонность полагаться скорее
5 См.: Лопатин В. В. Толковый словарь современного русского языка. М., 2009. С. 678.
6 Еникеев М. И. Психологический энциклопедический словарь. М., 2009. С. 404.
на себя, чем на других, и не искать поддержки у других»7. В педагогике самостоятельность рассматривается как «волевое свойство личности; одно из ведущих качеств личности, выражающееся в умении ставить перед собой определенные цели, добиваться их собственными силами. Самостоятельность означает ответственное отношение человека к своим поступкам»8 . Таким образом, в психологии и педагогике под самостоятельностью понимают не только способность на обособленное существование и независимые действия, но и ответственное отношение субъекта к ним.
В экономике термин «самостоятельность» используется при характеристике хозяйствующих субъектов, при этом самостоятельность рассматривается как «свобода действий хозяйствующих субъектов, которая обеспечивается путем предоставления соответствующей экономической системе полномочий, необходимых для эффективного управления протекающими в ней производственными и хозяйственными процессами»9. Таким образом, в экономике самостоятельность субъекта зависит от его обеспеченности полномочиями.
В юриспруденции термин «самостоятельность» также используется достаточно широко в науке и практике применительно к субъектам и объектам правоотношений: самостоятельность местного самоуправления (в муниципальном праве), самостоятельное распоряжение имуществом (в гражданском праве), самостоятельная ответственность соучастников преступления (в уголовном праве), самостоятельность следователя в уголовном процессе (в уголовно-процессуальном праве) и т. д. При этом
7 Шапарь В. Б. Новейший психологический словарь. Ростов н/Д, 2007. С. 806.
8 Воронин А. С. Словарь терминов по общей и социальной педагогике. Екатеринбург, 2006. С. 108.
9 Экономический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. 2-е изд. М., 2009. С. 822.
общеправовое толкование термина «самостоятельность» применительно к различным отраслям права практически нельзя встретить ни в одном юридическом словаре.
При характеристике территориальных образований категория «самостоятельность» традиционно используется в отношении государств и государственно-территориальных единиц в рамках федеративной формы государственно-территориального устройства при характеристике субъектов федерации. Субъекты федерации определяют как государственные или государственно-территориальные образования, обладающие определенной политической самостоятельностью10; относительно самостоятельные государственные образования (штаты, земли, кантоны и т. п.)11 ; территориальные или национально-территориальные образования, обладающие самостоятельным государственно-право-1?
вым статусом12; государственные образования, обладающие юридической и определенной политической самостоятельностью13; государственные образования, обладающие усеченным суверенитетом14; государственные образования, обладающие в той или иной мере государственным суверенитетом и другими признаками государственности15, и др. Таким образом, субъекты федерации — это территориальные образования, обладающие самостоятельностью. В то же время, как можно за-
10 См.: Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. С. 590.
11 См.: Популярный юридический энциклопедический словарь. М., 2001. С. 758.
12 См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учеб. для юридических вузов и факультетов. М., 2000. С. 251.
13 См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. М., 2002. С. 86.
14 См.: Макуев Р. Х. Теория государства и права: Учеб. М.; Орел, 2005. С. 127.
15 См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учеб. М., 2004. С. 118.
метить, данная самостоятельность определяется исследователями по-разному: «относительная»16, «определенная»17 , «политическая»18, «юридическая»19 , «известная»20; «усеченный суверенитет»21, «та или иная мера государственного суверенитета»22 и т. д. При этом содержание вышеназванных уточнений ученые не раскрывают.
Словари русского языка, как указывалось, определяют «самостоятельность» как «независимость, существование отдельно от других», а «независимость», в свою очередь, как «отсутствие подчиненности, су-веренитет»23 (т. е. «самостоятельность» = «суверенитет»). Использование понятий «самостоятельность» и «суверенитет» как синонимов послужило одной из причин начала научной дискуссии об определении субъекта, обладающего государственным суверенитетом в федеративных государствах. Проявления данной дискуссии можно проследить в некоторых приведенных выше авторских определениях субъекта федерации как территориального образования, обладающего «усеченным суверенитетом»24, «той или
16 См.: Популярный юридический энциклопедический словарь. М., 2001. С. 758.
17 См.: Федерализм: Энциклопедия. С. 590; Мишин А. А. Указ. соч. С. 86.
18 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л. М. Энтина. М., 2006. С. 153; Мишин А. А. Указ. соч. С. 86.
19 См.: Мишин А. А. Указ. соч. С. 86.
20 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. М., 2001. С. 175; Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов / Под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и. Л. М. Энтина. М., 2006. С. 153.
21 См.: Макуев Р. Х. Указ. соч. С. 127.
22 См.: Власенко Н. А. Теория государства и права: Научно-практическое пособие для самостоятельной подготовки студентов всех форм обучения. М., 2009. С. 48; Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 118.
23 См.: Ожегов С. И. Указ. соч. С. 627.
24 См.: Макуев Р. Х. Указ. соч. С. 127.
иной мерой государственного суве-ренитета»25 и др. То есть субъекты федерации обладают определенной самостоятельностью. Суверенитет является высшим проявлением самостоятельности. Следовательно, категория «самостоятельность территориальной единицы (территориального образования)»26 имеет спектр видов, которые находят отражение в ее содержании.
О самостоятельности территориальных единиц (признаки самостоятельности и ее виды). Самостоятельность есть обособленность, независимость как внутренняя, так и внешняя. Самостоятельность территориальных единиц в юриспруденции обеспечивается и реализуется посредством права, устанавливающего ее пределы. Данное обеспечение связано с нормативным закреплением их статуса, прежде всего состава территории и компетенции. В этой связи содержание самостоятельности территориальной единицы можно рассмотреть как совокупность двух элементов.
1. Наличие собственной территории, которая имеет четко определенные границы, собственное территориальное деление, а также возможность свободного распоряжения своей территорией — присоединение к иным государствам, разделение территорий и т. д.
2. Наличие собственной компетенции:
а) внутренней компетенции: право иметь конституцию и собственную систему законодательства, право устанавливать и формировать свою систему органов государственной власти, право устанавливать налоги и формировать бюджет, вести экономическую и социальную политику и т. д.;
25 См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 118.
26 В настоящей статье понятие «территориальная единица» и «территориальное образование» используются как синонимы.
б) внешней компетенции: вступление в международные отношения с суверенными государствами, в международные организации и т. д.
Таким образом, самостоятельность территориальной единицы представляет собой свойство статуса четко ограниченной территории, способной существовать обособленно, выражающееся в наличии компетенции, необходимой для независимого и эффективного управления, гарантируемое и обеспеченное посредством права.
Основными территориальными единицами являются государства, государственно-территориальные (субъекты федеративного государства), автономные территориальные и административно-территориальные единицы. Вышеназванные элементы содержания самостоятельности территориальной единицы в полном объеме характерны лишь для государств. В государственно-территориальных, автономных и административно-территориальных единицах они присутствуют в ограниченном виде (не в полном объеме). Таким образом, в зависимости от объема самостоятельность территориальных единиц можно классифицировать на два вида: абсолютная самостоятельность (суверенитет); относительная самостоятельность.
Абсолютная самостоятельность территориальной единицы характеризуется наличием всех элементов в полном объеме. Таковой обладают только государства как территориальные образования. Хотя и абсолютная самостоятельность суверенного государства тоже имеет свои рамки — любое государство в своей деятельности связано общепризнанными принципами и нормами международного права, членством в международных организациях и т. д. В последнее время проблема суверенитета все чаще становится предметом обсуждения в политических и научных кругах. Ставится под сомнение суверенитет (абсолютная самостоятельность) государства в
эпоху глобализации. Политики и ученые обсуждают соотношение таких понятий, как «государственный суверенитет» и «мировые тенденции глобализации»27. Мнения разделяют на две противоположные точки зрения: первая заключается в признании необходимости ограничения государственного суверенитета (абсолютной самостоятельности) принципами глобальной безопасности, вторая точка зрения основывается на незыблемости государственного суверенитета и равенстве суверенных государств.
Относительная самостоятельность территориальной единицы характеризуется наличием элементов самостоятельности в ограниченном виде. Для государственно-территориальных, автономных и административно-территориальных единиц не характерно наличие в полном объеме вышеназванных элементов, а именно в реализации внутренней компетенции они исходят из ориентиров и основных принципов, установленных государством, а в реализации внешней политики практически не принимают участия. Ни в одной стране в настоящее время государственно-территориальные единицы не являются субъектами международного публичного права. Есть факты, когда субъекты (Квебек в Канаде, земли в Германии) вступали в международные связи с другими государствами, но такие отношения и заключаемые в их результате соглашения относятся преимущественно к сфере экономики, культуры и не имеют политического или публично-правового характера. Практически все конституции мира не содержат в своем тексте права одностороннего
27 См.: Зорькин В. Д. Апология Вестфальской системы // РГ. 2006. 22 авг.; Пришли к согласию. Ведущие партии, юристы и политологи продолжают дискуссию «Суверенное государство в условиях глобализации ...» // РГ. 2006. 6 сент.; Пастухов Н. Б. Государственный суверенитет в эпоху глобализации // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 130—141.
выхода субъектов из состава федерации (кроме Конституции Эфиопии 1994 г.28). Автономии и административно-территориальные единицы такого права никогда и не имели. Следовательно, субъекты федеративного государства, автономные территориальные образования, административно-территориальные единицы обладают относительной самостоятельностью.
В целом ряде современных исследований, посвященных территориальной организации государств, происходит излишняя абсолютизация отнесения территориального устройства к двум формам — федеративной и унитарной. Выделяется целый ряд элементов, которые создают принципиальные различия данных форм, позволяют рассматривать их как противоположности29 . Но мировая практика современного территориального устройства государств гораздо более многообразна, чем данная двухзвенная классификация. Появление унитарных государств с высокой степенью децентрализации положило начало новой форме государственно-территориального устройства, при которой вся территория страны состоит из автономий (региональных автономий). Данная форма получила в науке название регионалистская30. Но отдельные государства Италия, Испания и другие — уже вышли за рамки и регионалистского государства.
28 См.: Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М., 1997. С. 46.
29 См., например: Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства: вопросы теории и практики: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 37—38.
30 См., например: Коданева С. И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004. С. 8—9; Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер. В. В. Маклаков. М., 2006. С. 199 и др.
Таким образом, в современном мире идет тенденция к сближению унитарной и федеративной форм государственно-территориального устройства, размывается грань между одними и другими государствами в их классическом понимании, происходит интеграция элементов федеративной и унитарной форм государственно-территориального устройства. Поэтому правовой статус государственно-территориальных единиц федеративного государства и автономных территориальных единиц унитарного государства следует рассматривать не столько с позиции формы государственного устройства, сколько с точки зрения проявления уровня их относительной самостоятельности. Далее в настоящей статье государственно-территориальные единицы федеративного государства и автономные территориальные образования унитарного государства будут рассматриваться как «внутригосударственные территориальные единицы (образования)».
Об уровнях относительной самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц.
Самостоятельность внутригосударственных территориальных единиц обеспечивается и реализуется посредством права. Обеспечение их самостоятельности связано с нормативным закреплением их статуса, прежде всего состава территории и компетенции. Реализация самостоятельности государственно-территориальных единиц проявляется посредством реализации правовых норм в соответствующей сфере. Автономные территориальные единицы унитарных государств, так же как и субъекты федерации, обладают относительной самостоятельностью. Но их самостоятельность неодинакова, что позволяет говорить об уровнях относительной самостоятельности. С целью проведения классификации уровней относительной самостоятельности проанализи-
Таблица 1
Сравнительная характеристика по критериям самостоятельности государственно-территориальных единиц федеративных государств (США, Индия, Россия) и автономных территориальных единиц
унитарных государств (Италия, Испания)
8
<<
к
»
а ч
о
Критерий самостоятельности территориальных единиц США Индия Россия Италия Испания
№ 1 2 3 4 5 6
1 2 Распоряжение территорией изменение собственных границ (выражение инициативы; согласие населения) +/-* по согласованию заинтересованных штатов и Конгресса согласие штатов не требуется +/" по инициативе субъектов +/" по инициативе областей
установление административно-территориального деления - +/- +/- +/-
3 Наличие своей конституции (устава и т. д.) и системы законодательства + +/" штат законодательствует, но не имеет своей Конституции; Президент может не одобрять законы штата + + +/-
4 Самостоятельное установление и формирование системы органов государственной власти на своей территории + регулируется федеральным законодательством; глава штата назначается Президентом +/" самостоятельность ограничена жесткими рамками федерального законодательства устанавливается Конституцией, формируется областью самостоятельно формально председатель правительства автономии назначается декретом Короля
а
»
и
ьо о о
N3 05
Продолжение таблицы 1
N3
1 2 3 4 5 6
5 Разграничение предметов ведения между центром и регионами + урегулировано Конституцией + урегулировано Конституцией + урегулировано Конституцией + урегулировано Конституцией + урегулировано Конституцией
6 Большой объем компетенции органов власти территориальных единиц + все, что не отнесено к предметам исключительного ведения Конгресса Союзный парламент имеет право законодательствовать в любой сфере, независимо от того, к чьему ведению она отнесена +/" перечень полномочий субъектов обширен, но определяется федеральным законодательством; многие полномочия делегированы центром +/" предусмотрена возможность делегирования областям правового регулирования вопросов, отнесенных к ведению государства +/" каждые пять лет объем компетенции может быть расширен; предусмотрена возможность делегирования автономиям правового регулирования вопросов, отнесенных к ведению государства
7 Представительство территориальных единиц в общегосударственном парламенте + равное представительство всех штатов +/" помимо представителей штатов в палату входят 12 членов, назначаемых Президентом + + +
8 Финансовая самостоятельность (наличие собственного бюджета и источников его формирования) +/" ограничена неоднородна ограничена ограничена
* Знак «+/-» означает ограниченное проявление критерия либо формальное его наличие, но фактическое отсутствие. ** Знак «-» означает отсутствие данного критерия. *** Знак «+» означает наличие данного критерия.
Н ч 8
ОТ <<
§
О Й о й о ч
о <<
л
п> к о 1-1
о
руем конституционно-правовой статус государственно-территориальных единиц ряда федеративных государств (США, Индии, России) и автономных территориальных образований унитарных государств (Испании, Италии) по критериям, выведенным из элементов содержания самостоятельности территориальной единицы (см. табл. на с. 136—137)31 .
Проведенный анализ показал, что уровень относительной самостоятельности субъектов федеративного государства и автономных территориальных единиц унитарных государств различен. Он зависит не только от формы государственно-территориального устройства. Предлагаем выделить несколько уровней относительной самостоятельности государственно-территориальных единиц в зависимости от коэффициента самостоятельности. Коэффициент самостоятельности складывается из соответствия статуса внутригосударственной территориальной единицы критерию самостоятельности следующим образом: абсолютное соответствие критерию — 1 (знак « + » в таблице), ограниченное проявление критерия — 0,5 (знак «+/» в таблице), отсутствие критерия — 0 (знак «-» в таблице). Так как выделены восемь критериев самостоятельности, то максимальный коэффициент относительной самостоятельности внутригосударственной территориальной единицы составит 8. Таким образом, можно провести следующую условную классификацию уровней относительной самостоятельности территориальных единиц в зависимости от величины коэффициента самостоятельности:
1) высокий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы — коэффициент 6,5—8;
31 Анализ проведен по положениям Конституции США, Конституции Индии, Конституции Итальянской Республики, Конституции Королевства Испании, Конституции Российской Федерации.
2) средний уровень относительной самостоятельности территориальной единицы — коэффициент 3,5—6;
3) низкий уровень относительной самостоятельности территориальной единицы — коэффициент 0—3.
Коэффициент относительной самостоятельности штатов США составляет — 7, областей Италии и субъектов Российской Федерации — 5,5, автономных объединений Испании — 4,5, штатов Индии — 2. Следовательно, высоким уровнем относительной самостоятельности обладают штаты США, средним уровнем относительной самостоятельности обладают субъекты Российской Федерации, области Италии и автономные объединения Испании, низким уровнем относительной самостоятельности обладают штаты Индии.
Важно отметить, что увеличение уровня самостоятельности внутригосударственных территориальных единиц не может рассматриваться как однозначно позитивный процесс. Он может сопровождаться как государственно-правовым и социально-экономическим развитием отдельных территорий, так и развитием центробежных тенденций, потребительского отношения одних к другим и государству в целом и в конечном счете угрозами целостности государства. У федеративных государств, созданных не договорным способом, и у унитарных государств эта опасность выше, так как территориальные единицы не обладали суверенитетом, а такое желание может возникнуть. Поэтому в данных государствах уровень относительной самостоятельности территориальных единиц должен быть объективно ниже, государство старается контролировать ее реализацию. В федеративных государствах, созданных договорным способом, субъекты до объединения в федерацию уже обладали суверенитетом. Значит, апеллирование к праву народа на самоопределение в сепаратистских целях менее вероятно — статус субъекта федерации был из-
бран населением добровольно как наиболее приемлемый, так как суверенные государства на добровольной основе объединились в федерацию.
Таким образом, самостоятельность территориальной единицы представляет собой свойство статуса четко ограниченной территории, способной существовать обособленно, выражающееся в наличии компетенции, необходимой для независимого и эффективного управления, гарантируемое и обеспеченное посредством права. Территориальные единицы могут обладать абсолютной и относительной самостоятельностью. Абсолютной самостоятельностью характеризуются только государства. Государственно-территориальные единицы федеративного государства и автономные территориальные образования унитарных государств характеризуются относительной самостоятельностью. При этом относительную самостоятельность внутригосударственных территориальных образований необходимо рассматривать не столько с позиции формы государственно-территориального устройства, сколько с точки зрения соответствия их статуса критериям самостоятельности территориальной единицы.
Библиографический список
1. Власенко Н. А. Теория государства и права: Научно-практическое пособие для самостоятельной подготовки студентов всех форм обучения / Н. А. Власенко. М., 2009.
2. Воронин А. С. Словарь терминов по общей и социальной педагогике / А. С. Воронин. Екатеринбург, 2006.
3. Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук / Г. М. Владимирович. Екатеринбург, 2006.
4. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка / В. И. Даль. В 4 т. Т. 4. М., 2007.
5. Еникеев М. И. Психологический энциклопедический словарь / М. И. Еникеев. М., 2009.
6. Зорькин В. Д. Апология Вестфальской системы В. Д. Зорькин // РГ. 2006. 22 авг.
7. Коданева С. И. Британский регионализм (конституционная реформа) / С. И. Кодане-ва. М., 2004.
8. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов / Под общ. ред. чле-на-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, доктора юридических наук, проф. Ю. И. Лейбо и доктора юридических наук, проф. Л. М. Энтина. М., 2006.
9. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Мак-лакова. М., 2006.
10. Лопатин В. В. Толковый словарь современного русского языка / В. В. Лопатин, Л. В. Лопатина. М., 2009.
11. Макуев Р. Х Теория государства и права: Учеб. / Р. Х. Макуев. М., 2005.
12. Матузов Н. И. Теория государства и права: Учеб. / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М., 2004.
13. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран /
A. А. Мишин. М., 2002.
14. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. докт. филол. наук, проф. Н. Ю. Шведовой. 13-е изд., испр. М., 1981.
15. Пастухов Н. Б. Государственный суверенитет в эпоху глобализации / Н. Б. Пастухов // Журнал российского права. 2006. № 5.
16. Популярный юридический энциклопедический словарь / Редкол.: О. Е. Кутафин,
B. А. Туманов, И. В. Шмаров и др. М., 2001.
17. Толковый словарь русского языка / Под ред. Д. В. Дмитриева. М., 2003.
18. Ушаков Д. Н. Толковый словарь современного русского языка / Д. Н. Ушаков. М., 2005.
19. Шапарь В. Б. Новейший психологический словарь / В. Б. Шапарь, В. Е. Россиха, О. В. Шапарь. Ростов н/Д, 2007.
20. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран / В. Е. Чиркин. М. 2000.
21. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство: Учеб. пособие / В. Е. Чиркин. М., 1997.
22. Экономический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. 2-е изд. М., 2009.
