CC BY
156. Финансовое право Российской Федерации: учебник / под ред. М.В. Карасевой. - М., 2005. - 300 с.
М.М. Тазиева,
аспирантка кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского федерального
университета
M.M. Tazieva,
Graduate student of department of the administrative and financial law North-Caucasus Federal University murina.tazieva@mail.ru
Категория «информация» и ее режим в законодательстве Российской Федерации
Аннотация: в демократическом государстве гражданам на конституционном уровне должна быть предоставлена возможность получать информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В Российской Федерации право граждан на доступ к информации о деятельности органов публичной власти основано на нормах Конституции РФ и актах конституционного законодательства. В этих законах определен правовой режим информации о деятельности органов публичной власти и порядок ее гражданского оборота. Установлены требования к порядку поиска, получения, распространения и хранения такой информации; права jE участников конституционно-правовых отношений, складывающихся по поводу доступа к информа-s ции о деятельности органов публичной власти; ответственность за нарушение правового режима ^ такой информации. При этом в России действует большое количество законодательных актов, к прямо или косвенно регулирующих оборот информации.
оз Ключевые слова: информация, права и свободы, право на доступ к информации, информационное
§ общество, информационные права, правовой режим информации.
с Category "information" and its mode
< in the constitutional and legal legislation
s of the Russian Federation
О Abstract: In the democratic state at the constitutional level an opportunity to obtain information on activity of
public authorities and local governments has to be given to citizens. In the Russian Federation the right of citizens for access to information on activity of bodies of the public power it is based on standards of the Constitution of Russia and acts of the constitutional legislation. In these laws the legal regime of information on activity of m bodies of the public power and an order of her civil circulation is defined. Respectively, requirements to an order ûl of search, receiving, distribution and storage of such information are established; the rights of participants of the c constitutional legal relations developing concerning access to information on activity of bodies of the public power are established; the responsibility for violation of a legal regime of such information is established. At the same 96 time, in Russia a large number of acts directly or indirectly regulating information turn works.
__Keywords: information, rights and freedoms, right for access to information, information society,
information rights, legal regime of information.
СЧ
^ Информация всегда играла важную роль в жизни человека.
Невозможно переоценить ее значение на современном этапе развития общества. «Информация в истории развития цивилизации служила основой для принятия решений на всех уровнях и этапах развития общества и государства. В истории общественного развития можно выделить несколько информационных революций, связанных с кардинальными изменениями в сфере производства, обработки и обращения информации, приведших к
радикальным преобразованиям общественных отношений. В результате таких преобразований общество приобретало в определенном смысле новое качество» [1, с. 19].
Любая информация, находящаяся в обороте, подлежит правовому регулированию. В зависимости от правового режима, устанавливаемого правовыми актами, информация может размещаться в свободном либо ограниченном доступе, характер которого определен тем, какое значение придается инфор- а мации государством или собственником. Г
Для того чтобы определить, какое значение имеет та или иная инфор- и мация для государства и общества, а также для отдельных лиц, рассмотрим, « как данное понятие закрепляется и трактуется в отечественных законода- 1 тельных актах. р
Наиболее обобщенное определение информации дается в словаре | С.И. Ожегова: «Информация — это 1) сведения об окружающем мире и про- § текающих в нем процессах; 2) сообщения, осведомляющие о положении дел, и о состоянии чего-либо» [2]. го
Приведенные определения можно считать исходными для современных -а законодательных дефиниций. и
Законодательные акты РФ, определенным образом регулирующие 2 информационные отношения, содержат легальные определения понятия 3 информации. О
Среди актов федерального уровня, в которых информация рассматри- о вается исходя из определения, данного С.И. Ожеговым, отметим законы «О средствах массовой информации», «Об авторском праве и смежных правах», «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
В тексте российской Конституции слово «информация» в значении «правовая категория» упоминается 4 раза (в ч. 1 ст. 24, ч. 4 и ч. 5 ст. 29, ст. 42, п. «и» ст. 71). С
Основной нормой Конституции РФ, регулирующей права граждан на о информацию, является ч. 4 ст. 29, в которой сказано, что «каждый имеет ф право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять е информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих а государственную тайну, определяется федеральным законом».
Важно отметить еще одну конституционную норму, согласно которой в ведении Российской Федерации находится федеральная информация 97
(п. «и» ст. 71). В одном из комментариев к Конституции России указано, что -
«федеральная информация как предмет ведения Федерации непосредственно связана с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, Ц получать, передавать, производить и распространять информацию любым ^ законным способом» [3]. Й
Термин «информация» как основной для определенной сферы обществен- д> ной жизни содержится в ряде законодательных актов РФ. В данных сферах оборот информации имеет чрезвычайно важное значение для государства и общества.
п
В)
"О
о
го
"О
В) с
01
Согласно ст. 1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» [4] массовая информация — это предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Соответственно, сама информация — это печатные, аудио-, аудиовизуальные, иные сообщения и материалы [5, с. 4].
Иная формулировка понятия «информация» содержалась в утратившем силу Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Информация — это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления [6].
В действующем Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» информация определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления [7].
Аналогичный подход к определению общего содержания информации можно увидеть в законодательных актах, напрямую не регулирующих оборот информации, но уделяющих ей огромное внимание в силу ее значения для защиты прав и свобод граждан, защиты государства и ^ общества в целом.
^ Термин «информация» встречается в более чем 250 правовых актах федек рального уровня, отношения, возникающие по поводу установления режима
информации, регулируются различными отраслями российского права. ш Закрепление исходного понятия информации и ее доктринально-оъ го значения для всей правовой системы России произошло в начале ^ 1990-х гг. в Конституции России и законе «О средствах массовой информа-< ции». Остальные правовые акты, в том числе относящиеся к отрасли консти-¡Е туционного права, принимались исходя из значения термина «информация» ^ и ее трактовки в данных правовых актах.
^ В контексте смыслового значения понятия «информация» и в рамках к конституционно-правового исследования рассмотрим избирательное зако-т нодательство России.
^ В избирательном законодательстве порядок оборота информации регла-с ментируется в целях проведения предвыборной агитации и информирования граждан. Так, в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основ-дд ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж-— дан Российской Федерации» [8] информации уделяется большое внимание в контексте проведения агитационных и информационных мероприятий, ? однако ее понятия не приводится. Термин «информация» используется в ° трактовке ранее названных федеральных законов «Об информации, инфор-гд мационных технологиях и о защите информации», «О средствах массовой информации».
Аналогично обстоит дело и с такими федеральными актами РФ, как Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [9], Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [10].
Одним из прав граждан является конституционное право на доступ к информации о деятельности органов публичной власти. В России были приняты федеральные законы, гарантирующие право граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и деятельности органов местного самоуправления.
Несмотря на то, что понятие информации не содержится в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации а о деятельности государственных органов и органов местного самоуправле- Г ния» [11], а также в Федеральном законе от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ U «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской « Федерации» [12], ей уделяется большое внимание с точки зрения ее содер- 1 жания и оборота. р
В частности, в Законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ сказано, что ин- | формация о деятельности государственных органов и органов местного § самоуправления — это «информация (в том числе документированная), U созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их m территориальными органами, органами местного самоуправления или орга- -а низациями, подведомственными государственным органам, органам местного и самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации» [11]. s Схожая норма содержится в Законе от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ. 3 Информация о деятельности судов — это «информация, подготовленная в § пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом, органами о Судебного департамента, органами судейского сообщества либо поступившая в суды, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества и относящаяся к деятельности судов» [12].
Интересно отметить, что к информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, судов Российской Федерации отнесено законодательство и подзаконные правовые акты, му- С ниципальные правовые акты, регламентирующие порядок их деятельности. о Соответственно, как показал анализ законодательных актов, предметом ф регулирования которых является непосредственно оборот информации либо S оборот информации является важной частью общественных отношений, на а регулирование которых направлены нормы соответствующих правовых актов, информация регулируется не сама по себе, как сведения и сообщения, а как некий продукт — результат интеллектуальной деятельности человека gg
и выраженный (содержащийся) на материальном носителе. -
В научной литературе можно встретить подтверждение сказанному выше. В частности, А.А. Антопольский предлагает под информацией понимать Ц «результат сознательной деятельности человека, зафиксированный в любой ^ пригодной для восприятия форме» [13, с. 6], при этом информация (сообще- Й ния и сведения) должна быть воспроизводима и копируема [13, с. 12], т.е. g должна иметь возможность быть в обороте.
Соответственно, значение имеет не столько легальное определение информации, сколько нормативная модель регулирования оборота и доступа к информации. В первую очередь это связано с тем, что правовому регулиро-
п
В)
"О
о
го
"О
В) J=
01
.0
ванию подлежит не сама информация, а возникающие по поводу ее оборота общественные отношения [14, с. 8; 15, с. 2; 16, с. 17].
Итак, сведения и данные, которые образуют информацию в современном законодательном понимании, имеют особенный порядок оборота. Под оборотом информации следует понимать урегулированный нормами права процесс поиска, получения, производства, распространения (тиражирования), хранения и охраны информации любым доступным и не запрещенным законодательством способом.
Оборот той или иной информации возможен/невозможен в зависимости от вида информации (открытая/ограниченного доступа), от того, какой правовой режим определен для нее законодательством, на каком материальном носителе или в каком виде она представлена.
Как следует из анализа законодательных актов отрасли конституционного права, регулирующих общественные отношения, так или иначе связанные с оборотом информации, в общем виде «правовой режим информации» можно понимать, как совокупность установленных государством правил (принципов), определяющих:
- правомочия пользователей информации в сфере ее оборота (поиска, получения, распространения, хранения и т.п.);
^ - степень доступности и открытости информации, порядок доступа к ней; д. - порядок отнесения информации к категории информации ограниченного доступа;
§ - порядок документирования информации и индивидуализации мате-2: риальных носителей;
- порядок защиты информации и обеспечения информационной < безопасности;
^ - порядок привлечения к ответственности за нарушение правил оборота ^ информации.
о В российском законодательстве нет большого количества актов, коток рые бы прямо устанавливали тот или иной правовой режим информации. т В качестве примера можно привести всего три закона: Федеральный закон ш от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» [17], Федеральный закон от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-100 энергетического комплекса» [18] и Федеральный закон от 10 января 2003 г.
- № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской
Федерации «Выборы»» [19]. Перечисленные акты не относятся к российскому конституционному законодательству.
Примечательно, что законы, содержащие в своей структуре статьи, посвященные правовому режиму информации («Правовой режим информации, размещенной в системе, и информационного ресурса системы», «Правовой режим информации, содержащейся в государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса, обеспечение доступа к ней, ее предоставление и распространение», «Правовой режим информационных ресурсов ГАС "Выборы"») посвящены специализированным информационным
оо ^
о
сч
гд
системам. На наш взгляд, это обусловлено тем, что сама информационная система уже предполагает некий режим своего существования.
В толковых словарях русского языка говорится о том, что слово «система» происходит от греческого слова, означавшего «целое, составленное из частей». В современном русском языке слово «система» означает множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство. а Говоря об информационной системе, чаще всего мы имеем в виду некое Г оборудование, например, компьютер. Однако информационная система и должна пониматься шире. В самом общем виде под информационной « системой можно понимать организованную (централизованную) систему 1 сбора, хранения и передачи информации. Более сложное понятие может р быть следующим: «Информационная система — это взаимосвязанная со- | вокупность средств, методов и персонала, используемых для хранения, § обработки и выдачи информации в интересах достижения поставленной и цели». п>
Из указанных ранее законодательных актов следует, что в условиях информационной системы существует особый порядок доступа к информации, и определяется круг лиц, имеющих право на доступ к ней, установлен порядок 2 защиты информации и ее носителей, а также ответственность за нарушение 3 режима информации. § В целом, если вернуться к анализу всех законодательных актов, рас- о смотренных в статье, то правовой режим информации определяется е преимущественно при помощи норм императивного характера, которыми С устанавливаются действия, которые можно совершать в отношении той е или иной категории информации, а также четко оговариваются действия, р которые запрещено совершать с конкретной информацией. В частности, в С российском законодательстве о доступе граждан к информации о деятель- С ности органов государственной власти и органов местного самоуправления о в основном применяется императивный способ оформления правового ф режима информации. ое В Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении Ц доступа к информации о деятельности государственных органов и органов и местного самоуправления» правовой режим информации формируется при помощи следующих норм: удоу
- провозглашение информации о деятельности органов публичной вла- -
сти открытой, доступной, достоверной, которую можно искать, получать и
передавать любым законным способом (ст. 4); Ц
- доступ к информации о деятельности органов публичной власти может ^ быть ограничен в соответствии с законом (ст. 5); Й
- способами доступа к информации о деятельности органов публич- §
ной власти являются обнародование (опубликование); размещение в сети «Интернет»; размещение в помещениях, занимаемых органами государственной власти и местного самоуправления, и в иных отведенных для этих целей местах; ознакомление пользователей с информацией; присутствие
01
граждан (физических лиц) на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; предоставление пользователям информацией по их запросу информации; и др. (ст. 6) (при этом каждый способ предоставления информации о деятельности органов публичной власти подробно регламентируется в далее следующих нормах рассматриваемого закона);
- определяется форма предоставления информации (ст. 7);
- устанавливаются права пользователей информации (ст. 8);
- устанавливается ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности органов публичной власти (гл. 4).
В Федеральном законе от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» содержится статья 11 «Общие требования к обороту информационной продукции».
В соответствии с этой статьей:
- запрещается оборот (распространение) информации, запрещенной для распространения среди детей;
- запрещается оборот (распространение) информации, запрещенной для распространения среди детей, в местах, где дети ее могут получить, без применения административных и организационных мер, технических и
^ программно-аппаратных средств защиты детей от указанной информации;
- обоснованные исключения из общего правила на запрет оборота (распространения) информации, причиняющей вред здоровью и (или) развитию
< ш
ш детей; <
¡Е - другие частные правила распространения информации для несовершеннолетних [20].
< Важно отметить, что указанный закон регулирует оборот информации ^ не как таковой, а информационной продукции, т.е. информации на матери-^ альном носителе. В главе 3 содержатся и другие специальные требования к о обороту информационной продукции.
к В указанных выше актах избирательного законодательства России, т во-первых, говорится о том, что официальная информация о выборах рас-ш пространяется через СМИ или через официальные сайты в сети Интернет; во-вторых, что источником информирования граждан о выборах является государство; в-третьих, официальная информация в определенных 102 законом случаях размещается в специализированной информационной
- системе (ГАС «Выборы»); в-четвертых, определяется то, каким образом
участники избирательных правоотношений могут/обязаны искать, получать, распространять информацию о выборах; в-пятых, установлены ° запреты на распространение определенной законом информации, напри-ёд мер, о кандидатах.
Можно утверждать, что информация по своей сути настолько уникальна, что ее упоминание можно встретить в законодательных и подзаконных актах разных отраслей российского права. Без нее невозможно существование современного общества. В свою очередь без правового регулирования оборота информации невозможно существование современного государства.
оо
Правовой режим информации является общей категорией, охватывающей все отрасли российского права, данный режим формируется нормами ее различных отраслей.
В зависимости от вида информации, сферы государства и общества, в которой происходит ее оборот, можно вести речь об отраслевых правовых режимах информации, в основе которых будут лежать общие правила (принципы), указанные выше. В частности, правовой режим информации о деятельности а органов государственной власти и органов местного самоуправления будет Г устанавливаться нормами конституционного законодательства РФ. и
Под конституционно-правовым режимом информации предлагается по- « нимать установленный нормами законодательных актов отрасли конституци- 1 онного права России порядок определения вида информации, возможностей р ее поиска, получения, распространения и хранения, прав и обязанностей | участников конституционных правоотношений в отношении конкретного § вида информации, а также их ответственность за неправомерные действия и с данной информацией. го
"О
го
ж
о д
Список литературы:
1. Копылов, В.А. Информационное право: учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. / В.А. Копылов. — М.: Юристъ, 2004. — 512 с.
2. Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. — М., 1978. — 846 с.
3. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / под ред. Ю.А. Дмитриева. — М.: Деловой двор, 2009. — 616 с.
4. О средствах массовой информации : Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // 15 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета ь Российской Федерации. - 1992. — № 7, ст. 300 В
5. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» / под общ. го ред. В.В. Погуляева. — М.: Юстицинформ, 2004. — 192 с. о
6. Об информации, информатизации и защите информации : федеральный за- § кон РФ от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ (в ред. от 10 января 2003 г.) // Собр. законо- К дательства Рос. Федерации. — 1995. — № 8, ст. 609 й
7. Об информации, информационных технологиях и защите информации : фе- ф деральный закон РФ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2006. № 13, ч. 1, ст. 3448.
8. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федеральный закон РФ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2002. — № 24, ст. 2253.
9. О выборах Президента Российской Федерации : федеральный закон РФ от 103 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (в ред. от 5 декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2003. — № 2, ст. 171. §
10. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания § Российской Федерации : федеральный закон РФ от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ (в ред. ^ от 19 февраля 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2014. — № 8, ст. 740. Й
11. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных « органов и органов местного самоуправления : федеральный закон РФ от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
12. Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
го д го
"О
ю с
13. Антопольский, А.А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.А. Антопольский. — М., 2004. — 29 с.
14. Бачило, И.Л. Информация как объект отношений, регулируемых Гражданским кодексом РФ // Научно-техническая информация. Сер. 1. — 1999. — № 5. — С. 10—16.
15. Войниканис Е.А. Информация. Собственность. Интернет. Традиции и новеллы в современном праве / Е.А. Войниканис, М.В. Якушев. — М.: Волтерс Клувер, 2004. — 176 с.
16. Терещенко, Л.К. Правовой режим информации / Л.К. Терещенко. — М.: Юриспруденция, 2007. — 192 с.
17. О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства : федеральный закон РФ от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
18. О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса : федеральный закон РФ от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2011. — № 49, ч. 5, ст. 7060.
19. О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» : федеральный закон РФ от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
^ 20. О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию :
федеральный закон РФ от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ (в ред. от 1 мая 2017 г.) //
к <
m О m
£ с
5
с
к <
m О m
£ с
СПС «КонсультантПлюс».
104
оо ^
о
сч
гд
