CC BY
381
УДК 316.35:005.731
Е.А. Лазукова
КАТЕГОРИИ «ГОССЛУЖАЩИЕ», «ЧИНОВНИЧЕСТВО» И «БЮРОКРАТИЯ»
Дан анализ близких по смыслу, синонимичных понятий, обозначающих работников государственного аппарата. Рассматриваются различные авторские позиции (в том числе и социологические) на эти категории, а также национальные сходства и отличия в толковании, интерпретации термина «государственные служащие». Автор предостерегает, что нельзя механически сравнивать, бездумно сопоставлять данные профессиональные группы из различных стран.
Ключевые слова: государственная служба, госслужащие, бюрократия, рациональная бюрократия, чиновничество.
Тема численности чиновников давно популярна в России. Часто она обсуждается в русле критики существующей системы государственной службы, в русле идей разбухшего госаппарата, а также неэффективного распределения функций между служащими. Нередко приводятся данные по другим странам о количестве чиновников на тысячу населения, используются и специальные показатели или индексы бюрократизации, на фоне которых Россия выглядит довольно бюрократизированным государством [1, с. 121-122].
Этот вопрос интересует не только политиков и журналистов, данную проблематику затрагивают и ученые. При научном изучении государственной службы возникает проблема определения таких понятий, как «чиновники», «бюрократы», «госслужащие». В связи с этим встает вопрос, а кто же такие чиновники? Можно ли говорить, что чиновники и государственные служащие - это одно и то же? Является ли термин «бюрократия» их полноправным заменителем либо только синонимом, одним из множества значений данного понятия? Попытаемся разобраться с данными вопросами.
Сегодня термины «бюрократ», «чиновник», «госслужащий» в социологической литературе обычно используют как синонимы. При этом в каждом конкретном исследовании в выборку включают те или иные группы респондентов. Одни ученые, исследуя чиновников, относят к ним госслужащих (к примеру, И. Лотова [2, с. 70]), другие (В.Е. Гимпельсон, B.C. Магун
© Лазукова Е.А., 2013
Лазукова Евгения Андреевна - аспирант, ассистент кафедры социологии и политологии ФГБОУ ВПО «Пермский национальный исследовательский политехнический университет», e-mail: [email protected].
[3, с. 130], Н.Г. Чевтаева [4, с. 111]) - не только государственных, но и муниципальных служащих, третьи (М.Н. Афанасьев [5, с. 24], С.Н. Смирнов [6, с. 117] и др.) - работников исполнительной и законодательной власти. Но наверняка понятие «чиновник» не ограничивается теми группами, которые включаются в выборочную совокупность одного исследования.
В словаре С.И. Ожегова чиновник трактуется как государственный служащий, имеющий служебное звание, чин [7, с. 812]. Трансформируя это определение, мы бы добавили к государственным и муниципальных служащих, поскольку и на местном уровне - уровне городов и районов - также существуют служащие, обладающие чином, званием и которые тоже могут быть названы чиновниками. Отсюда первый вывод: госслужащий в России является чиновником, но чиновники - это не только государственные служащие.
Однако этот тезис может быть не справедлив по отношению к другим государствам. Так, во Франции, напротив, термин «чиновник» более узкий, чем понятие «государственный служащий». Чиновник, согласно французскому законодательству, имеет постоянную должность и определенный ранг. В то время как госслужащий несет «административную службу в пользу государственного органа» [8, с. 154]. В числе госслужащих Франции оказываются и «нечиновники»: либо проходящие испытательный срок стажеры, либо те, кто трудоустроен на непостоянной основе (это могут быть помощники служащих; «почасовики» - работники, нанятые для выполнения определенной задачи с ограничением рабочего времени, «контрактники» - работники, нанятые на определенный срок). Поэтому для Франции скорее верно противоположное высказывание: все чиновники - государственные служащие, однако не все госслужащие - чиновники. А этот статус означает ряд привилегий, возможностей, которыми «нечиновники» не располагают. В силу этого указанное различие имеет не только научный интерес, но и правовой, юридический.
Немало различий наблюдается и при изучении состава чиновничества. Это подразумевает, что в различные времена, эпохи или в разных странах структура данной группы может в той или иной мере не совпадать. В дореволюционной России в группу чиновников включали даже врачей и ветеринаров, в советское время из их числа исключали партийных работников, в настоящее время к ним могут причислять секретарей, охрану, программистов и т.д. [9].
Одним из синонимов категории «чиновничество» выступает термин «бюрократия». Явление бюрократии, ее природа и виды интересовали многих ученых, среди которых М. Вебер, П. Бурдье, 3. Бауман, Д. Мак-Грегор, Р. Мертон, Н. Смелзер и др.
В большинстве научных исследований и словарях категория «бюрократия» имеет негативный оттенок. Современные отечественные экономисты
(например, А.Б. Борисов [10, с. 41], Б.А. Райзберг и Л.Ш. Лозовский [11, с. 27]) понимают под бюрократией систему управления, основанную на формализме и на административной волоките. В негативном значении термин «бюрократ» используется и частью социологов (В.И. Ильин, Н.В. Хосуева [12, с. 131] и др.). В классовом подходе бюрократия - это привилегированный социальный слой, стоящий над массами и желающий монополизировать функции хозяина общественного богатства; бюрократы - лица, зависимые от частного капитала и служащие интересам правящего класса [13, с. 70]. Нетрудно заметить, что страждущим богатства и власти бюрократам марксисты не поют дифирамбы.
Отрицательное значение термин «бюрократия» имеет в переносном смысле, означающем проволочки, неэффективную систему, чересчур формализованную организацию, которая не позволяет нормально работать. Это не может не сказываться и на отношении к самой социальной группе бюрократов. Именно в таком негативном смысле слово «бюрократия» часто употребляется в обыденной жизни.
Однако существует и другое определение, предложенное Максом Вебером: это такой тип организации, управление в которой основано на иерархии, а также на письменных, безличных инструкциях; официальные должности в таких организациях для исключения фаворитизма занимаются на основе формальной квалификации претендентов. Согласно М. Веберу, бюрократия - это идеальная рациональная организация, характеризуемая «специализацией квалифицированного управленческого аппарата и формальным разделением обязанностей; иерархической системой контроля и подчинения должностных лиц; безличностными отношениями» [13, с. 69].
Такое понимание бюрократии, признающее важность знаний и способностей управлять, необходимость наличия профессиональной компетентности, близко к взглядам Г. Гегеля, согласно которым управлять может лишь знающий, опытный, критично относящийся к себе индивид [14, с. 26].
Во взглядах известного американского политического деятеля В. Вильсона также ни тени сомнения в позитивности бюрократической системы. При этом так же, как Вебер, он описывал ее через формальные признаки [8, с. 103], среди которых будущий американский президент Вильсон выделял строгую иерархию, единство управления, профессионализм и контроль.
Однако вернемся к идеям немецкого ученого М. Вебера. Для него бюрократия - наиболее эффективный тип управления. Этот философ и социолог сравнивал европейскую систему легального господства с традиционным и харизматическим господством. Рациональная бюрократия, с этой точки зрения, - машина по подготовке и осуществлению управленческих решений, работающая при наличии четкой поставленной извне цели. При этом устраняется влияние индивидуальных особенностей работника [15, с. 25].
Взгляды этого немецкого социолога неоднократно критиковались. Так, Р. Мертон указывает на отсутствие анализа Вебером возможных дисфункций в управленческой системе, когда бюрократические правила становятся целями, а не средствами достижения целей [13, с. 71]. Ф. Селзник отмечает существование не только формальных принципов, но и неформальной организации в бюрократической системе. М. Крозье, исследуя бюрократическую организацию, утверждает, что ее нельзя считать системой отношений с высокой степенью определенности, предсказуемости; напротив, современная бюрократия - система с множеством сфер неопределенности. Французский социолог П. Бурдье видит в бюрократии механизм власти над членами организации и подчеркивает факт идентификации членов организации с нею [15, с. 26].
Итак, мы видели, что в науке встречаются различные трактовки бюрократии, спектр ее оценки и в научной среде, и в обыденной жизни довольно широк: от полностью позитивной до совсем негативной. На наш взгляд, без бюрократии современное общество невозможно. Нужно лишь знать возможные недостатки такой системы и пытаться их предотвращать.
Если же отойти от оценочных суждений, то можно заключить, что бюрократия - это социальная группа управленцев-профессионалов, работающих на основе формальных правил и находящихся в условиях жесткой иерархической системы. Однако поскольку у этого термина множество значений, иногда его употребляют для обозначения привилегированного высшего звена чиновничества, противопоставляющего себя остальному населению [16, с. 336].
Таким образом, в социологии нет однозначного определения такой категории, как «бюрократия». Кроме того, в современной социологической науке указывается множество значений понятия, отражающих сущность бюрократии; отсутствует единое общепринятое в мире представление по отношению к ее социальному составу, что затрудняет сопоставление данных эмпирических исследований.
Стоит, однако, подчеркнуть, что бюрократическая система может существовать и вне сферы государственного управления. Если исходить из сущностных черт такой системы (четкая иерархия, разделение функций, формальность, безличность отношений), то такой системой может оказаться завод, любое крупное предприятие, учреждения образования, медицины и пр. Следовательно, чиновничество является бюрократией. Но и другие социально-профессиональные группы могут быть оценены как бюрократически организованные, если они соответствуют основным признакам бюрократии.
Интерпретация третьего анализируемого нами понятия - «государственные служащие» - может значительно разниться не только в каждом конкретном исследовании, но в различных государствах. Разберемся сначала с этим определением в нашем отечестве.
В обыденном мышлении служба государственная может ассоциироваться лишь с исполнительной ветвью власти. Однако это не так. Федеральная служба госстатистики в России, описывая современный состав государственной и муниципальной службы, относит к ней три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную (включая органы прокуратуры) [17]. И это верно, но, безусловно, не все их работники относятся к служащим. Госслужащие должны работать на постоянной основе, поэтому, скажем, в законодательной ветви власти к госслужащим относят аппарат данного законодательного органа.
Согласно российскому законодательству (имеется в виду Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации») [18], государственная служба имеет три вида: военная служба, правоохранительная и государственная гражданская служба. Следовательно, работники административных учреждений - только часть всей госслужбы.
Военную службу несут работники Вооруженных сил РФ, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, войск и воинских формирований.
Правоохранительная служба охватывает работников учреждений с функциями по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
Третий вид - государственная гражданская служба России - существует на двух уровнях: федеральном и региональном. Так, выделяются государственная гражданская служба Российской Федерации и государственная гражданская служба субъектов РФ.
Таким образом, госслужба в России охватывает гражданских служащих, правоохранителей и военных.
А теперь обратимся к некоторым межстрановым различиям в содержании понятия «государственные служащие».
В Англии к данной профессиональной группе относят, к примеру, работников тюрем, налоговых служб, индустриальных рабочих («синих воротничков») на госслужбе [8, с. 73].
В составе госслужащих Швеции, в отличие от нашей страны, нет военных и полицейских [19].
Государственным служащим Китая вменяются лишь административные функции в управленческом аппарате, китайские госслужащие - это работники администраций различного уровня [19] (безусловно, без обслуживающего персонала этих учреждений).
Сущность японской государственной службы - в государственной деятельности органов не только исполнительной власти, но и судебной, а также учреждений дипломатической сферы. Особенность бюрократической системы Японии заключается в том, что в нее включаются также работники государственных предприятий и учреждений (среди них, например,
не только военные и полицейские, но и учителя, работники телевидения и пр.) [19].
На немецкой госслужбе также встречаются преподаватели и учителя [8, с. 173]. В США в состав госслужащих входят работники почтовых служб [8, с. 101]. Это значит, что обладание властными полномочиями не обязательный признак службы в Японии, США, Германии (в отличие от России, скажем).
Во Франции государственные служащие выполняют административные функции, при этом, как уже отмечалось выше, они дифференцируются на чиновников и нечиновников [8, с. 154].
Следовательно, чаще всего подобным учреждениям - учреждениям государственной службы - в законодательстве различных государств приписываются исполнительные, административные функции, однако конкретные социально-профессиональные группы, входящие в данные государственные организации, могут значительно отличаться на различных географических территориях, в рамках границ тех или иных стран мира в соответствии с их правовыми документами.
Итак, из сопоставления категории «чиновник» с понятиями «госслужащий» и «бюрократ» вырисовывается следующая картина. Во-первых, термин «бюрократия» имеет более широкое значение, чем чиновничество; он может охватывать и иные сферы приложения труда, нежели государственное управление. Во-вторых, чиновники - это государственные и муниципальные служащие, это работники сферы государственного управления, принятые на работу на постоянной основе, обладающие званием и чином.
Следовательно, любой чиновник - бюрократ, но категория «бюрократия» включает в себя не только чиновничество; государственные служащие -это чиновники, но к чиновникам относятся и муниципальные служащие.
Таким образом, термины «чиновник», «бюрократ» и «госслужащий» могут пересекаться, иметь общий смысл, но не идентичны, они выступают синонимами друг друга, но лишь в определенных значениях этих терминов.
Многообразие точек зрения на эти понятия среди ученых, а также множество правовых определений данных терминов в различных государствах затрудняют сопоставление результатов исследований данной социальнопрофессиональной группы.
Это значит, что нельзя формально, нерефлексивно сравнивать госслужащих из России с социально-профессиональной группой, носящей такое же название в иной стране, скажем, в Соединенных Штатах или во Франции. Хотя, безусловно, не стоит полностью отказываться от межстрановых и межрегиональных сравнений группы чиновничества. Выявленные выше отличия в интерпретации понятий лишь побуждают нас ответственнее относиться
к используемым терминам и проводить данные сравнения более осторожно, с учетом авторских позиций исследователей, а также с пониманием национальной специфики определений.
Список литературы
1. Андрианов В. Государственное управление: мировой опыт и российские реалии // Общество и экономика. - 2001. - № 11-12. - С. 117-129.
2. Лотова И. Профессиональная карьера госслужащих: вариативный подход // Человек и труд. - 2003. - № 10. - С. 69-72.
3. Гимпельсон В.Е., Магун B.C. Найм и карьера молодых чиновников: идеи М. Вебера и российская реальность // Россия реформирующаяся: ежегодник / отв. ред. Л.М. Дробижева; Ин-т социологии РАН. - М., 2004. -С.125-156.
4. Чевтаева Н.Г. Социология чиновничества в России: дореволюционное наследие и современность // Мир России. - 2009. - № 3. - С. 85-113.
5. Афанасьев М.Н. Российские элиты развития: запрос на новый курс. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2009. - 132 с.
6. Смирнов С.Н. Российская бюрократия и ее роль в процессах модернизации // Мир России. - 2009. - № 4. - С. 115-139.
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. -Изд. 11-е, стер. - М.: Русский язык, 1975. - 846 с.
8. Оболонский А.В. Кризис бюрократического государства: Реформы государственной службы: международный опыт и российские реалии. - М.: Фонд «Либеральная миссия», 2011. - 448 с.
9. База данных Фонда «Общественное мнение» [Электронный ресурс]. - URL: http://bd.fom.ru/report/map/gur050407 (дата обращения:
13.01.2013).
10. Борисов А.Б. Большой экономический словарь. - М.: Книжный мир, 2003. - 895 с.
11. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2007. -495 с.
12. Ильин В.И., Хосуева Н.В. Социальная мобильность региональной административной элиты в переходный период (партийно-советская номенклатура на рынке труда) // Рубеж (альманах социальных исследований). -1997. - № 10-11. - С. 124-138.
13. Большой толковый социологический словарь: пер. с англ. / сост. Д. Джери. - Т. 1. - М.: Вече, ACT, 2001. - 543 с.
14. Гегель Г.В. Философия права: пер. с нем. / АН СССР; Ин-т философии. - М.: Мысль, 1990. - 526 с.
15. Щербина В.В. Социальные теории организации: словарь. - М.: ИНФРА-М, 2000. - 264 с.
16. Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: фундаментальный курс: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Академический Проект, 2005. - 1136 с.
17. Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. - иИЬ: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 18.04.2012).
18. О системе государственной службы Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. - иИЬ: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 07.01.2013).
19. Государственное и муниципальное управление зарубежных стран [Электронный ресурс]. - иИЬ: http://www.gmu-countries.ru (дата обращения: 23.12.2012).
Получено 28.01.2013
E.A. Lazukova
THE CONCEPTS OF ‘PUBLIC SERVANTS’, ‘OFFICIALS’ AND ‘BUREAUCRACY’
The article is devoted to the analysis of synonyms denoting workers of the state apparatus. Various approaches (including sociological ones) to these categories, as well as the national specifics in interpreting the notion ‘public servants' are considered. The paper warns against mechanical comparison of the described professional groups in different countries.
Keywords: public service, public servants, bureaucracy, rational bureaucracy, officials.
