CC BY
263
ББК 67.912
Д. Н. Панасенко Кафедра дисциплин уголовно-правового цикла
КАСПИЙСКОЕ МОРЕ: ЭКОЛОГО-ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА РОССИИ
Тупиковая ситуация в достижении прикаспийскими государствами (Россия, Иран, Казахстан, Азербайджан и Туркменистан) соглашения о разграничении Каспийского моря является главным препятствием развития Каспийского региона, и это несмотря на то, что проводившиеся здесь в течение нескольких десятилетий поисково-разведочные работы на нефть и газ привели к открытию уже более 200 месторождений [1] (прогнозные ресурсы оцениваются российскими экспертами в пределах 18 млрд. т условного топлива, доказанные запасы - 4 млрд. т. Так, только Кашаган имеет запасы 7 млрд. т нефти (рис.) [2]. В связи с этим регион Каспия -один из основных приоритетов внешней политики России с точки зрения не только его энерго- и биоресурсов, но и национальной безопасности. Как известно, систематические заседания специальной рабочей группы (СРГ) по Каспию (12 мая 2003 г. в Алма-Ате, заседание СРГ № 9) увенчались прочтением пока не согласованного прикаспийскими государствами текста «Конвенции о правовом статусе1 Каспийского моря» [3]. Несмотря на пессимистическое заявление заместителя министра иностранных дел России В. Калюжного о том, что «...вопрос об окончательном разграничении Каспия, скорее всего, не будет решен еще в течение достаточно долгого времени ...» (июнь 2003 г.), азербайджано-российское от 23.09.2002 г., казахстано-российское от 13.05.2002 г. и казахстано-азербайджанское от 26.11.2002 г. соглашения о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря разделили море в соответствии с протяженностью береговых линий России, Казахстана и Азербайджана. На долю России и Азербайджана пришлось по 19 %, Казахстана - 29 % моря [4]. Таким образом, Москва, Астана и Баку допускают деление дна Каспия на национальные сектора по модифицированной средней линии, что позволило трем государствам из пяти договориться между собой о разграничении дна водоема на сопредельных участках (при «общей воде») и заключить двусторонние соглашения в целях осуществления суверенных прав на недропользование. Иран, придерживающийся принципа кондоминиума, согласно которому каждая из пяти прикаспийских стран должна получить по 20 % акватории и дна моря, подверг критике дву- и трехсторонние соглашения, квалифицируя их как не имеющие законной силы.
1 Правовой статус (ПС) пространств отвечает на вопрос о принадлежности пространства тому либо другому государству (территориальное море) либо о неподчинении суверенитету и юрисдикции какого-либо государства (открытое море). В отличие от ПС правовой режим определяет совокупность прав и обязанностей государств по использованию морского пространства.
Нефтегазовые месторождения Каспийского моря: месторождения нефти и газа, открытые за последние 3 года и утроившие запасы Каспия: 1 - Кашаган; 2 - Курмангазы; 3 - Ракушечное; 4 - им. Ю. Корчагина; 5 - Хвалынское; 6 - Ялама-Самурское; 7 - Центральное; 8 - Шах-Дениз; точки - уже разрабатываемые месторождения; пунктир — деление моря на сектора по срединной линии, с продолженными к ней границами пяти государств (частично реализованный проект); линии — существующие нефте- и газопроводы. На рисунке отмечены также глубоководные центральная и южная зоны
А тем временем территория Каспия уже разделена как минимум на 60 %, причем на долю Ирана и Туркменистана приходится только 33 % Каспийского моря, а 14 мая 2003 г. в Алма-Ате процесс раздела зон недропользования в северной и центральной части Каспия был завершён подписанием трехстороннего соглашения о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря [5]. Отсюда следует, что взаимодействие России, Казахстана и Азербайджана по освоению минеральных ресурсов дна Каспийского моря обрело прочную международную основу. Подтверждением тому являются 10-я международная выставка «Нефть и газ Каспия-2003», в работе которой приняли участие 330 нефтяных компаний из 28 стран мира, и международная конференция «Каспий: правовые проблемы» [6].
Главным препятствием на пути установления правового статуса Каспия являются позиции Ирана и Туркменистана, которые до сих пор отказываются от принципа двусторонних соглашений по разделу Каспия в целях его недропользования. В частности, Иран, с одной стороны, считает, что правовой статус Каспийского моря установлен Договорами между РСФСР и Персией (1921) и СССР и Ираном (1940), с другой, по согласию с Туркменистаном, намерен разграничить морское дно «в строгом соответствии с положениями Конвенции ООН по морскому праву, нормами и принципами международного права» [7]. Уместно напомнить, что Конвенция ООН (1982) [8] предполагает введение под юрисдикцию страны 12-мильной прибрежной зоны, затем экономической зоны шириной 300 миль и, далее, морского шельфа. В связи с этим возникают три важных вопроса: 1) означает ли такое заявление, что Иран фактически отказывается от 20 % моря; 2) соглашается ли Иран на создание национальных секторов на Каспии, против которых он систематически выступал, опираясь на Договоры 1921 и 1940 гг.; 3) как быть на Каспии с экономической зоной в 300 морских миль (1 миля = 1,852 км), что составляет 555,6 км, и морским шельфом [9]. Если первые два вопроса являются предметом дискуссии, то экономическая зона и шельф требуют конкретного рассмотрения. Каспийское море - внутреннее море, оно лежит на 28 м ниже уровня Мирового океана и вытянуто с севера на юг на 1 200 км при средней ширине 320 км. Глубоководная часть моря расположена в центре и на юге, при этом максимальная глубина составляет немногим более 1 км. Площадь моря в течение XX в. менялась с 371 до 422 тыс. км2 [10]. Правовое определение континентального шельфа и характеристика его правового режима содержится в ч. 6 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. [8, с. 131], где 1-й вариант установления внешнего предела континентального шельфа определяется с учетом конфигурации морского дна, а в основу установления его внешней границы положен внешний предел подводной окраины материка. Этот же принцип зафиксирован и в Федеральном законе РФ № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 10.02.1999 г. [9].
Согласно ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. [8] «Континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его террито-
риального моря1 на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка...» [8]. Согласно второму варианту, государство вправе установить континентальный шельф протяженностью в 200 морских миль (370,4 км) от исходных линий2, от которых отмеряется ширина территориального моря, если внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние. Третий вариант используется, когда подводная окраина материка простирается более чем на 200 морских миль от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря. В этом случае у государства есть выбор: внешняя граница континентального шельфа должна находиться либо не далее 350 миль (648,2 км) от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, либо не далее 100 морских миль (182,2 км) от 2 500-метровой изобаты (линии, соединяющей глубины моря в 2 500 м). Таким образом, для прав прибрежного государства в отношении континентального шельфа характерны три основных признака:
1) целевой характер - разведка и разработка естественных богатств;
2) исключительность, т. е. бесспорная принадлежность данному прибрежному государству; 3) согласно ст. 82 [8] при разработке неживых ресурсов континентального шельфа за пределами 200 миль государства обязаны производить ежегодно отчисления или взносы натурой, начиная с шестого года (т. е. в первые 5 лет разработки государства от отчислений освобождаются). Размер отчислений или взноса за шестой год составляет 1 % стоимости или объема продукции на участке моря. Он увеличивается на 1 % каждый год до двенадцатого года, а в последующие годы составляет 7 %. Отчисления производятся через Международный орган по морскому дну, который распределяет их между государствами - участниками Конвенции 1982 г. на основе принципа справедливости.
В связи с проведенным анализом правового режима континентального шельфа3 следует указать на ошибочность употребления понятия «континентальный шельф» [11] по отношению к Каспийскому морю. Очевидно, будет более справедливым употреблением по отношению к Каспийскому морю определения «открытое море», которое, согласно ст. 86 положения части VII Конвенции 1982 г., используется по отношению ко всем водным частям моря (дно морей и океанов имеет особый правовой статус), «которые не входят ни в территориальное море, ни во внутренние
1 Территориальное море - морской пояс шириной до 12 морских миль, примыкающий к сухопутной территории и внутренним водам государств, находящийся под суверенитетом прибрежного государства и входит в состав государственной территории, а его внешняя граница является государственной границей прибрежного государства на море (см. ст. 71 Конституции РФ).
2 Отсчет ширины территориального моря производится от линии наибольшего отлива, либо от условной линии внутренних вод, либо от прямых исходных линий, соединяющих выступающие в море точки морского побережья (когда изрезана береговая линия).
3 Слово «шельф» в переводе с английского - полка, продолжение суши в море. Геологическое строение шельфа такое же, как и суши, к которой он примыкает. Следовательно, и запасы ископаемых там могут быть не меньшие (см. рис.).
воды какого-либо государства». Несмотря на то, что Каспийское море -открытое море, которое находится за пределами национальной юрисдикции и открыто для использования всеми прикаспийскими государствами на основе норм международного права («делим дно, а вода общая»), каждое государство (СССР и Иран) обязано было осуществлять свободу судоходства, полетов, рыболовства и промысла, а также прокладку трубопроводов с учетом требований норм международного права и интересов окружающей среды и других государств.
Ситуация резко изменилась после того, как республики, входившие в состав СССР, объявили о своей независимости. Каспий оказался внутри пяти самостоятельных стран: России, Ирана, Азербайджана, Казахстана и Туркменистана. Каждая страна вольна иметь свои взгляды, выдвигать свою позицию в решении нынешних, возникающих достаточно неожиданно проблем. Однако прибрежные прикаспийские государства оказались неподготовленными в политико-правовом и экономическом отношении, когда стало ясно, что каспийскую проблему не решить, не договорившись об исходных правовых истинах. Еще в 1921 г. между РСФСР и Персией был заключен первый договор по Каспийскому морю, а в 1940 г. между СССР и Ираном - Договор о торговле и мореплавании. Эти документы продолжают действовать и сегодня, в равной степени распространяясь и на новые прикаспийские государства. В известной мере оба Договора определяют правовой статус Каспийского моря в настоящее время. Но проблемы дна и недропользования, как и ранее, остаются незатронутыми, а это прежде всего вопрос о нефти и нефтегазовых месторождениях.
Хотя по запасам нефти Каспий нельзя сравнить с Персидским заливом (несмотря на многочисленные версии на этот счет) и точная цифра нефтяных ресурсов постоянно уточняется, ибо каспийские недра еще слабо изучены, все же его прогнозные углеводородные ресурсы, как уже отмечалось, реалистично оценены в пределах 18 млрд. т топлива. Примерно столько же, сколько и в Северном море, которое достаточно долго обеспечивает нефтью международное сообщество. В результате международноправовой дискуссии, которая велась в течение последнего десятилетия (1992-2002 гг.), прояснился геополитический формат правовых проблем Каспийского моря, относящихся к разряду общечеловеческих и требующих компромиссных подходов и совместных решений. И не только в регламенте имущественных нефтяных споров, но и в рамках защиты природной среды этого уникального морского бассейна, сохранения, воспроизводства и рационального использования его биоресурсов. Сегодня борьба за среду обитания человека имеет такое же основополагающее значение, как и вопросы энергетической безопасности и борьбы с международным терроризмом. Одно из фундаментальных предложений по совместной работе заключается в создании единого энергетического баланса всех государств Каспийского региона, что решило бы множество проблем, связанных с энергетикой, с освоением морских нефтегазовых месторождений, транспортировкой каспийской нефти на мировые рынки, на основе совмест-
ных проектов, выработанных на международной конференции «Каспий: правовые проблемы» [6]. Следует признать, что за последнее десятилетие Каспий превратился в важный узел мировой политики, где переплетаются интересы самых различных региональных и внерегиональных сил. После распада СССР и образования на его территории независимых государств, сокращения разведанных запасов минеральных ресурсов, изменения общей политической и экономической ситуации в мире, активно развивающегося процесса глобализации Каспий занял особое положение на мировой арене [12]. Его ресурсный потенциал и географическое положение привлекают и будут привлекать постоянное внимание всех тех, кто заинтересован в своем присутствии в регионе и в использовании ресурсов Каспия. Сегодня многие государства объявляют Каспий зоной своих стратегических интересов: США, Турция, Япония, Китай, страны Евросоюза и др. Ряд крупных транснациональных компаний проводит активную политику по разработке каспийских ресурсов. Однако необходимо учитывать, что эффективное использование каспийских минеральных и биологических ресурсов и сохранение его экологического баланса не представляются возможными без окончательного решения правовых проблем Каспийского моря и правового урегулирования всех аспектов нефтегазодобывающей и другой хозяйственной деятельности. При этом следует учитывать, что решению правовой проблемы Каспийского моря сопутствуют:
а) ускоряющиеся процессы глобализации, перестройка мировой политической и экономической системы, возникновение новых сил на политическом поле - транснациональных нефтяных компаний (корпораций) (ТНК) и транснациональных банков (ТНБ); б) далее, как следствие, усиление роли международного права; в) всестороннее становление: энергетической дипломатии и правового регулирования международной торговли топливно-энергетическими ресурсами; корпоративного управления в топливноэнергетическом комплексе (ТЭК) внешнеэкономической деятельностью предприятий ТЭК и, особенно, инвестиционной деятельностью международных нефтегазовых ТНК; г) развитие механизмов создания благоприятного правового и инвестиционного климата в топливно-энергетической сфере, синтеза методов и моделей оптимизации транзита энергоносителей [13]; д) превращение Каспия в один из наиболее важных с точки зрения геополитики регионов мира. Каспий не только обладает громадными запасами углеводородов и энергоресурсов, но и является трансконтинентальным транспортным коридором, связывающим, с одной стороны, Малую и Среднюю Азию и Закавказье с Европой (коридор «Север-Юг»), с другой -Европу с Юго-Западной Азией (Индией, Пакистаном и др.); е) возрастающая роль углеводородных ресурсов нового, открывшегося миру Каспия, привлекающего к себе взоры внерегиональных государств, а также ТНК, поскольку народы и правительства прикаспийских стран свои главные надежды на стабильное и благополучное будущее связывают именно с нефтью и газом. В то же время правовые вопросы если и затрагиваются, то как бы мимоходом, рассматриваются как нечто второстепен-
ное и прикладное; ж) отставание процесса правового урегулирования проблем Каспийского моря от того, что происходит на Каспии де-факто. Политики и бизнесмены обгоняют юристов, что является поводом для беспокойства, так как без прочного правового фундамента не может быть надежно обеспечено упорядоченное и цивилизованное сосуществование прибрежных государств и их сотрудничество как между собой, так и с внерегиональными ТНК и ТНБ, а также рациональная хозяйственная и природоохранная деятельность; з) продолжающаяся дискуссия относительно правового статуса Каспия: существует сегодня таковой или нет, как следует в этом плане расценивать советско-иранские договоры 1921 и 1940 гг., идет ли сегодня речь о выработке нового правового статуса или будет достаточно совершенствовать действующий? На уже упоминавшейся конференции «Каспий: правовые проблемы» [6] на фоне множества противоречивых суждений спецпредставитель Президента России по вопросам урегулирования статуса Каспийского моря заместитель Министра иностранных дел России В. Калюжный заявил, «что правовой статус у Каспийского моря есть» [14]. Он определяется двумя Договорами между РСФСР и Персией от 26 февраля 1921 г. и Договором о торговле и мореплавании между СССР и Ираном от 25 марта 1940 г. Установленные этими договорами режимы свободы судоходства и рыболовства, следуя принципу открытого моря, за исключением десятимильной прибрежной зоны, и запрет на плавание судов под флагами некаспийских стран продолжают действовать до сегодняшнего дня и должны строго соблюдаться как старыми, так и новыми прикаспийскими государствами, что подтвердили их главы в Алма-Атинской декларации от 21 декабря 1991 г. В обоих исторических документах и обменных письмах правительств, сначала России, затем СССР и Ирана, дано четкое разъяснение, что Каспий является общим для обеих стран, он не разделен и не имеет никаких границ, за исключением десятимильной ограничительной монопольной зоны, предназначенной для рыболовства. Из этого следует, что прибрежные государства - СССР и Иран в своей деятельности на море обладали равными правами. По мнению России, положенный в основу советско-иранских договоров принцип «общей воды» полностью себя оправдал и его следует сохранить при выработке нового правового статуса Каспия, при этом вместо ныне существующей десятимильной рыболовной зоны целесообразно установить две прибрежные зоны, в которых прикаспийские государства могли бы осуществлять национальную юрисдикцию в целях пограничного, таможенного и санитарного контроля и в целях рыболовства и сохранения биоресурсов, причем ширину этих зон следует установить по общему согласию. Кроме того, согласно принципам «общей воды», линии ограничения национальных зон не должны выполнять функции государственных границ прикаспийских государств, в отличие от аналогичных зон территориального моря. Поскольку такая корректировка «старого» правового статуса Каспия, следовавшая из договоров 1921 и 1940 гг. [15] на основе принципа кондоминиума не была принята Казахстаном, Азербайджаном и Туркмениста-
ном, приоритетное решение получило двустороннее сотрудничество по принципу «делим дно - вода общая» сначала между Россией и Казахстаном, а затем между Россией и Азербайджаном [16] и Азербайджаном и Казахстаном, которыми были достигнуты двусторонние договоренности о разграничении сопредельных частей дна северного и центрального Каспия в целях недропользования и другой правомерной хозяйственноэкономической деятельности на дне, как новый правовой инструмент, выработанный для тех видов деятельности на Каспии, которые не охвачены советско-иранскими договорами 1921 и 1940 гг. При этом ожидается, что правовой опыт, накопленный в ходе двустороннего сотрудничества, окажется полезным для работы над правовым статусом Каспия в пятистороннем формате, особенно в том случае, если окажется возможным согласовать сопредельным и противолежащим прикаспийским государствам методологию разграничения дна. В частности, Россия и Казахстан и Россия и Азербайджан избрали для себя метод модифицированной срединной линии, тогда как Азербайджан и Казахстан - метод географической срединной линии. Приоритетность двустороннего сотрудничества при правовом урегулировании в сфере недропользования обусловлена обстоятельствами как политического, так и экономического порядка и направлена на устранение споров между прибрежными государствами из-за нефтегазоносных месторождений - споров, омрачающих политическую атмосферу на Каспии и порождающих трения, напряженность и конфликты [17]. Это приводит к тому, что спорные месторождения не осваиваются, а прикаспийские государства несут экономические потери. Таким образом, двустороннее сотрудничество на Каспии получило правовой инструмент, обоснованием которого являются: а) произошедшие геополитические изменения и увеличение числа прибрежных государств с двух до пяти, что стало причиной появления новых проектов и теоретических взглядов относительно правового статуса Каспийского моря. В современных условиях каждая из прибрежных стран выдвинула свои приоритеты и заняла особую позицию по Каспию, стремясь максимально обеспечить свои интересы; б) деление Каспия на сектора, де-факто существовавшее между бывшими республиками СССР (правда, не согласованное на уровне международного права), впоследствии ставшими независимыми государствами (Азербайджан, Казахстан и Туркменистан); в) в период, когда на Каспийское море распространялась юрисдикция только СССР и Ирана, его минеральные ресурсы в договорах 1921 и 1940 гг. не рассматривались как объект их совместного владения, что подтверждается, в первую очередь, осуществлявшейся на протяжении десятилетий хозяйственноэкономической деятельностью на Каспии [18]. Сложившаяся на протяжении этих лет практика, которая является неотъемлемым элементом «старого» правового статуса Каспия, свидетельствует о том, что на Каспийском море всегда доминировал принцип его деления на сектора; г) российско-иранский и советско-иранский договоры 1921 и 1940 гг. не регулировали актуальные в настоящее время вопросы освоения и использования мине-
ральных ресурсов Каспия. Хотя эти договоры и не отвечают современным реалиям, они не утрачивают своей значимости, но неизбежной становится необходимость дальнейшего развития правового статуса Каспийского моря с учетом положений международного права, результатом которого должно быть заключение на основе общего согласия прикаспийских государств Конвенции о правовом статусе Каспийского моря. Кроме того, двустороннее сотрудничество послужило приостановке теоретической дискуссии о том, считать ли Каспий морем или озером. Было признано целесообразным исходить из того, что в отношении водоема Каспийского моря в процессе выработки международно-правовых норм, призванных регулировать деятельность прикаспийских государств, продуктивным будет использование: а) норм международного права; б) права и практики эксплуатации международных озер; в) локальной правоприменительной практики, учитывающей уникальные особенности Каспийского моря. Ошибочным следует считать только «возможность раздела на национальные сектора каспийского шельфа» [19], что было показано выше, так как использование определения «шельф» может привести в тупик переговорные процессы на основе принципов международного морского права [20].
Укажем, что история международного права по разграничению морских пространств характеризуется наличием двух конфликтующих тенденций. Первая направлена на механическое применение практических методов, которое позволяло бы выработать четкое и конкретное правило для разграничения перекрывающихся или соприкасающихся морских претензий. Она нашла свое отражение в методе срединной (равноудаленной) линии. Вторая отрицает возможность любого автоматизма и настаивает на том, что только принцип справедливости позволяет использовать возможности применения любого метода. Согласно первой метод определяет результат, согласно второй - цель диктует метод достижения необходимого результата. В 1969 г. Международный суд в Гааге в своих решениях по вопросу разграничения континентального шельфа в Северном море отметил, что метод срединной линии не является частью обычного международного права, и выдвинул вместо него концепцию «принципа справедливости». Окончательный отказ от срединной линии в качестве конвенционной нормы закреплен в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в которой зафиксирован приоритет принципа справедливости в отношении делимитации экономической зоны и континентального шельфа. Несмотря на то, что судебными решениями и Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. принцип срединной линии был «лишен» своего приоритетного значения, на практике прикаспийские государства предпочитали использование именно метода срединной линии. Тем не менее Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. использует метод срединной линии только для территориального моря, когда речь идет о разграничении узких зон, прилегающих непосредственно к берегу и определяющих полный суверенитет прибрежного государства в пределах данной зоны. Однако и здесь, в соответствии со ст. 15, данный метод не применяется, «если в силу историче-
ски сложившихся правовых оснований или иных особых обстоятельств необходимо разграничить территориальные моря двух государств иным образом» [8]. В отношении морских пространств, имеющих непосредственное отношение к ресурсам, а именно живым и неживым (минеральным) ресурсам покрывающих вод и морского дна (экономической зоны и континентального шельфа), метод срединной линии не упоминается в качестве обязательного метода. В соответствии со ст. 74 и 83 Конвенции [8] делимитация экономической зоны и континентального шельфа «осуществляется путем соглашения на основе международного права, как это указывается в ст. 38 Статуса Международного суда, в целях достижения справедливого решения» [21].
Женевская Конвенция о территориальном море и прилегающей зоне 1958 г. определяет срединную линию как линию, каждая точка которой «является равноотстоящей от ближайших точек исходных линий, от которых отмеряется ширина территориальных морей этих двух государств». Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., используя метод срединной линии только для территориального моря, сохраняет в целом ее определение, данное ранее в Женевской Конвенции 1958 г., а именно: каждая точка срединной линии «является равноотстоящей от ближайших точек исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря». Геометрическая линия, которая является равноудаленной от любых двух точек, является перпендикуляром, проведенным из середины прямой линии, соединяющей эти точки. В связи с тем, что все берега содержат элемент неправильности очертаний береговой линии, срединная линия в итоге представляет собой ломаную линию, состоящую из сегментов, являющихся частью перпендикуляров к линиям, соединяющим ближайшие береговые точки, выбранные на берегу для отсчета территориального моря. Поскольку из-за извилистости берегов проведение точной срединной линии требует использования многочисленных поворотных точек и коротких сегментов, государства в международном праве применяют метод упрощенных (модифицированных) [22] срединных линий, уменьшая количество и увеличивая протяженность прямолинейных сегментов, образующих границу по срединной линии. Подобное упрощение на практике приводит к обмену между государствами равноценными площадями вдоль срединной линии. Модифицированная срединная линия базируется на принципе равного удаления, но состоит из сегментов, соединяющих точки, не являющиеся строго равноотстоящими от базовых исходных линий для отсчета территориального моря. Причиной этого может служить наличие островов или высыхающих при отливе возвышений. Возможности для модификации срединной линии могут быть самые разнообразные, и в результате подобных модификаций окончательная граница может существенно отходить от строгой срединной линии. Несмотря на то, что основным принципом делимитации морских пространств и основополагающей правовой нормой является принцип справедливости, закрепленный в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и в решениях Международного
суда, при рассмотрении проблемы разграничения морского дна Каспийского моря, имеющего ресурсное значение, во всех случаях принцип справедливости три из пяти прикаспийских государств (Россия, Казахстан и Азербайджан) связывают с нефтегазовыми ресурсами при разграничении дна по принципу модифицированной срединной линии, при этом модификации осуществлены с учетом наличия «особых обстоятельств», к которым отнесены:
- исторические факторы, выражающиеся в размерах инвестиций в разведку и разработку нефтегазовых ресурсов;
- конфигурация и протяженность побережья и его изменения в условиях колебания уровня Каспийского моря1;
- единственность водного пути прикаспийских государств к Мировому океану - по Волге;
- численность населения в прилегающих к морю районах и их зависимость от эксплуатации каспийских нефтегазовых ресурсов;
- вклад прикаспийских государств в охрану и воспроизводство биоресурсов моря, прежде всего - стада осетровых рыб.
Такой подход при разграничении дна Каспийского моря в целях недропользования определен договоренностями Президентов России и Казахстана, России и Азербайджана и Азербайджана и Казахстана и в настоящее время близок к распространению трехсторонних договоренностей на пятисторонний формат, с участием Ирана и Туркменистана. Таким образом, разделение дна моря по разного рода срединным линиям [23] с целью осуществления суверенных прав на недропользование не устраняет исторически выработанный правовой режим Каспия, определенный положениями советско-иранских договоров 1921 и 1940 гг., в соответствии с которыми на Каспии вообще не существует никакого пространственного разграничения, кроме упомянутой зоны прибрежного рыболовства. Каспий открыт для совместного использования всеми прикаспийскими государствами, однако ни одно из них не вправе осуществлять односторонние шаги в целях национального присвоения его акваторий и дна.
За 12 лет, прошедших с момента создания СНГ в декабре 1991 г., российской стороной было подготовлено семь проектов различных договоров, направленных на правовое урегулирование режима использования Каспия [24]:
1 В течение последних 160 лет наблюдениями выявлены колебания уровня Каспийского моря общей амплитудой более 3 м. С 1978 г. в течение 20 лет он повысился на 2,3 м, достигнув к концу 1997 г. 26,5 м. Сейчас уровень моря колеблется около этой отметки. В прошлом имели место еще более значительные колебания - до 7-9 м. Поскольку многие побережья Каспия очень пологие, эти колебания вызывали поочередно затопления и осушение в полосе шириной в десятки километров. Это вносит также неопределенность в вопрос о разграничении дна Каспийского моря, поскольку неясно, от какого уровня моря отталкиваться при определении береговой линии и, следовательно, что брать за основу при установлении срединной линии.
1) главный проект, направленный на принятие Конвенции о правовом статусе Каспия;
2) проект Соглашения о сохранении и использовании биоресурсов Каспийского моря. При этом согласованы такие коренные положения, как сохранение зоны рыболовной юрисдикции (ст. 4 и др.), подтверждение того важнейшего обстоятельства, согласно которому «граждане или юридические лица только прикаспийских государств имеют право ведения промысла»;
3) проект Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря, содержащей положения о предотвращении и контроле загрязнения [25] из различных источников [26];
4) отдельный проект Соглашения о защите природной среды Каспийского моря. Целью соглашения является формирование системы защиты природной среды для предупреждения, предотвращения и ликвидации негативных последствий хозяйственной деятельности, где предусмотрено создание Координационного совета по защите окружающей среды, Каспийского фонда природохозяйственного страхования и Фонда управления окружающей средой Каспийского моря;
5) проект Соглашения о сотрудничестве прикаспийских государств в области гидрометеорологии и мониторинга природной среды Каспийского моря, предусматривающий создание и функционирование системы получения и обмена информацией для оценки и прогноза гидрометеорологических, океанологических характеристик и загрязнения природной среды в районе Каспийского моря. Предложена разработка Межгосударственной комплексной программы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
6) проекты Соглашений о торговом судоходстве на Каспийском море, разработанные независимо российской и казахстанской сторонами;
7) проект Договора о региональном сотрудничестве в Каспийском море, где указано, что «права и интересы прикаспийских государств, связанные с этим замкнутым водоемом, могут быть обеспечены должным образом лишь в рамках их тесного сотрудничества, путем выработки согласованных подходов к различным видам его использования» [27].
Кроме того, Россия предложила все семь проектов договоров ввести в действие временно, в соответствии со ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., а окончательно - по принятии Конвенции о правовом статусе Каспийского моря (см. п. 1).
В заключение сделаем отдельные основополагающие определения:
1. Противоречия переговорного процесса по Каспию показывают, что работать над достижением консенсусных договоренностей на всех семи направлениях следует параллельно и вводить их в действие по мере готовности, вне зависимости от того, как продвигаются договоренности на других направлениях1. Концепция «единого пакета» [14, 23], согласно ко-
1 В первоочередном правовом урегулировании нуждаются актуальные экологические проблемы: сохранение и управление биоресурсами, защита природной среды Каспия
торой все соглашения должны вступить в силу одновременно, представляется непродуктивной, поскольку она блокирует возможность реализации ранее достигнутых договоренностей и ставит их в зависимость от менее успешных переговорных процессов.
2. Поскольку на 1-е место в хозяйственной деятельности на Каспии претендует нефтегазодобывающая деятельность, для снижения экологических, правовых и финансовых рисков при обеспечении дву- и трехстороннего сотрудничества считаются целесообразными:
- формирование специального международного комитета по Каспийскому региону на двух- или трехсторонней основе, что позволило бы обеспечить координацию и выработку согласованной политики прибрежных государств, а также соответствующих консультативных и аналитических структур в сфере рационального использования и охраны окружающей среды Волго-Каспийского бассейна (проекты № 1, 2);
- разработка специального соглашения, юридически закрепляющего приемлемый и уже частично апробированный на практике механизм сотрудничества двух или трех прикаспийских государств в сфере недропользования и охраны окружающей среды, фундаментом для которого могли бы послужить упрощенные механизмы трансформации международноправовых требований (проекты № 3, 7);
- согласование единообразных экологических, технологических и других требований и стандартов к осуществлению недропользования и процедурам: оценки воздействий на окружающую среду; международной экологической экспертизы; выдачи разрешений на природопользование и независимых международного экологического мониторинга и экологического контроля (проекты № 4, 5);
- создание международного арбитража для решения споров, возникающих в связи с деятельностью по природопользованию в Каспийском регионе [28].
3. При любых изменениях правового статуса и режима Каспия, которые должны осуществляться с общего согласия пяти прикаспийских государств, необходимо учитывать, что Каспийское море - не часть Мирового океана, поэтому нормы морского права в «чистом» виде, без трансформации международно-правовых требований применительно к Каспийскому морю, неприменимы, вследствие чего на Каспии нет, по определению, территориального моря, экономических зон и континентального шельфа (т. е. к Каспию не может применяться Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. без учета «особых обстоятельств»).
4. Анализируя проведенное исследование, следует отметить, что правовой режим для внутренних вод международного пользования, таких как Каспийское море, должен базироваться на специальных соглашениях либо дого-
от загрязнения и недропользование, охрана стад осетровых рыб, кильки и тюленей и др. См.: Фомичев О. Останется ли Астрахань рыбным краем? // Волга. - 2003. - 24 сент. -№ 42 (24447) - С. 1-2.
ворах, заключенных между прикаспийскими государствами, которые должны устанавливать правовые нормы и режимы соответственно «особым обстоятельствам» с учетом исторического развития. Соглашения должны отражать как нормы обычного международного права, так и решение открытых правовых вопросов, осуществляемых в ходе переговорных процессов, в том числе с использованием совместных международных комиссий для решения основных задач или комиссий по наиболее важным проблемам.
5. Сотрудничество прикаспийских государств должно быть ориентировано на выработку такого механизма правового регулирования, который соответствовал бы особенностям самого Каспийского моря, заключающимся, с одной стороны, в его изолированном расположении от Мирового океана, омывающего берега пяти независимых государств, а с другой - в запасах биоресурсов и углеводородов. Сочетание таких особенностей и местоположения требует и обязывает стороны, принимающие решения, рассматривать в совокупности все аспекты правового статуса Каспийского моря на компромиссной основе1.
СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ
1. Берлан Ю. М. и др. Историко- генетические исследования нефтегазоносности акваториальной части Среднекаспийского осадочного бассейна // Вестн. Каспия. - 2003. - № 2 - С. 68-80.
2. Жарикбаев А. Стратегическая цель и БТД (трубопровод Баку - Тбилиси -
Джейхан) // Вестн. Каспия. - 2003. - № 2. - С. 96-98.
3. Вощенко Р. В Алма-Ате на заседании по Каспию рассмотрен текст Конвенции
о правовом статусе моря // РИА «Новости». 14.05.03.
4. Соглашения по Каспию не имеют законной силы - заявляет глава МИД Ирана (Камаль Харази) // Информагентство Kazakhstan today; Каспинфо, 31.05.03.
5. Соглашение между Российской Федерацией, Азербайджанской Республикой и Республикой Казахстан о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря // Вестн. Каспия. - 2003. - № 3. - С. 1.
6. Международная конференция «Каспий: правовые проблемы» // Международная жизнь. - 2002. - № 4. - С. 6-54.
7. Дубнов А. Иран и Туркмения согласились делить Каспий // КАСПИНФО, 16-31.03.03.
8. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. // Международное морское право: Учеб. пособие. - Ростов н/Д: Феникс, 2001. - С. 88-272.
9. Федеральный закон РФ № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 г. в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 г. № 32-ФЗ и от 08.08.2001 г. № 126-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1995. -№ 49. - С. 4694.
10. Осадчий А. Большая нефть Каспия // Вестн. Каспия. - 2003. - № 1. - С. 40-48.
11. Нурсултан Назарбаев пока отложил утверждение программы освоения морского шельфа Казахстана // Вестн. Каспия. - 2003. - № 3. - С. 44.
1 Зонн И. С. Конфликтогенный потенциал Каспийского региона. Доклад на семинаре независимых экспертов «Устойчивое развитие Волго-Каспийского бассейна и региональная безопасность». - Астрахань, 27-30 мая 2003 г.
12. Панасенко Д. Н. Проблема определения правового статуса Каспийского моря // Вестн. ун-та им. Д. А. Кунаева (Алматы). - 2003. - № 2(7). - С. 142-143.
13. Гиззатов В. Х. Правовой статус Каспийского моря и вопросы, связанные с трубопроводами // САЯСАТ: инф.-аналит. бюл. - 1999. - № 8. - С. 38-43.
14. Калюжный В. Делим дно - вода общая // Международная жизнь. - 2002. -№ 4. - С. 12-16.
15. Вылегжанин А. Н. Каспийское море и международное право // Московский журнал международного права. - 1999. - № 2/34. - С. 257-263.
16. Мамедов Р. Формирование международно-правового статуса Каспийского моря в постсоветский период // Центральная Азия и Кавказ. - 2001. - № 2. - С. 80-92.
17. Зонн И. С. Каспийский правовой марафон // Каспий: иллюзии и реальность. -М.: Изд-во «ТОО Коркис», 1999. - С. 363-409.
18. Старченков Г. Как поделить озеро-море: ситуация вокруг уникального озера-моря породила множество серьезных международно-правовых проблем // Азия и Африка. - 2001. - № 12. - С. 19-22.
19. Смирнов А. // Международная жизнь. - 2002. - № 4. - С. 19-21.
20. Федеральный закон о ратификации Конвенции ООН по морскому праву и соглашения об осуществлении части XI Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (извлечения) // Международное морское право: Учеб. пособие / И. М. Авраменко. - Ростов н/Д.: Феникс, 2001. - С. 377-378.
21. Глумов И. // Международная жизнь. - 2002. - № 4. - С. 31-34.
22. Мамедов Р. Международно-правовая делимитация Каспийского моря // Право и политика. Ч. 1. 2001. - № 4. - С. 78-89; Ч. 2, 2001. - № 5. - С. 86-97.
23. Калюжный В. Каспий - арена конструктивного диалога России с остальным миром // Волга. - № 119 (24424). - 14.08.2003.
24. Колодкин А. Каспий должен быть признан объектом совместного пользования прибрежных государств // Международная жизнь. - 2002. - № 4. - С. 42-47.
25. Панасенко Д. Н. Правовое нормирование ПДК нефтяного загрязнения Каспийского моря // Образование, экология, экономика, информатика: Тез. докл. VIII междунар. конф. «Нелинейный мир», Астрахань, 15-20 июля 2003 г. - Астрахань: Изд-во ГУП ИПК «Волга», 2003. - С. 232.
26. Паньков В. Нефтяное пятно на Волге (авария нефтетанкера «Виктория») // Аргументы и факты: Астрахань. - № 36. - 4.09.2003.
27. Хурчак Н. М. Определение правового статуса Каспия как основной вопрос переговоров глав прикаспийских государств // Единый Каспий: межгосударственное сотрудничество и проблемы экономического и социального развития региона: Материалы междунар. науч. конф., г. Астрахань, 10-11 июня 2002 г. -Астрахань, 2002. - С. 49-51.
28. Гусейнова М. А. Современная политика США в Каспийском регионе: планы и реальность: Науч.-аналит. докл. РАН - Института США и Канады. - М.: ИНИОН, 2002. - 61с.
Получено 25.04.04
THE CASPIAN SEA:
RUSSIA’S ECOLOGICAL AND LEGAL PROBLEM
D. N. Panasenko
There have been presented ways of intensive development of ecological legislation as of legal science regulating public relations and environment and providing ecological safety for the Caspian ecosystem. There have been determined a number of new objectives in ecological legislature concerning adjustment of the Caspian Sea ecological and legal problems which influence rational use of its resources.
