63ИЛЬИНА Л.Н.
Канада и Россия управляют Арктикой: сравнительный анализ управленческих стратегий
ILIYNA L.N.
Canada and Russia manage the Arctic: comparative analysis of management strategies
Сведения об авторе:
Ильина Людмила Николаевна, кандидат географических наук, профессор Института природных ресурсов Университета Манитобы (Канада), в 1970-1996 гг. - старший научный сотрудник СО АН СССР, Института системного анализа и Института географии АН СССР и РАН (Москва)
Author:
Iliyna Lyudmila Nikolaevna, Сапйгй^е of Geographical Sciences, Professor at the University of Manitoba's Institute (Canada), in 1970-1996 - senior research officer at the Siberian Branch of the USSR Academy of Sciences, System Analysis Institute and Institute of Geography at the USSR Academy of Sciences and RAS (Moscow)
Аннотация
В статье рассматривается опыт управления канадскими арктическими территориями, анализируются причины неудач совместных проектов России и Канады в прошлом и перспективы таких проектов в будущем.
Abstract
The article is devoted to the Canadian experience in Arctic management, it also analyses the history of some joint Russian-Canadian projects and the reasons of its failure. As well as the prospects for similar projects in the future.
Ключевые слова:
Канада, Россия, Арктика, управление, сравнительный опыт.
Keywords:
Cañada, Russia, the Arctic, management, comparative experience.
Понятийный аппарат1
Традиционная дефиниция центрального понятия: «Управление есть элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определённой структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программы и цели деятельности»2.
Субъект управления - федеральная (провинциальная или муниципальная) власть в Канаде и государственная или административная в регионах Российской Федерации.
Объектом управления в Канаде и России является Север с Арктикой, то есть административные единицы, директивно включенные в Север. Поскольку речь идёт о территориальных объектах, важнейший вопрос -определение границ объектов управления - требует специального рассмотрения.
Цель управления формулируется управляющим субъектом: в данном случае это долговременное устойчивое развитие Севера и Арктики в неустойчивом мире.
Управление общественными объектами может быть стихийным (рынок) и сознательным. Сознательное управление осуществляется специально сформированными институтами (субъектами), представляющими собой систему организаций, целенаправленно воздействующих на объект. Сознательное управление невозможно без научной составляющей.
Создаётся впечатление, что все сложности современных систем управления территориями сводятся к управлению финансовыми потоками вне и внутри региона, контролем за «адресностью» и результативностью использования средств, что вполне достижимо цифровизацией. Опыт Канады и России показывает, что такой подход не оправдан в северных регионах с уязвимой природой и специфическими проблемами коренного населения. В условиях Севера и Арктики целеполагание должно обеспечивать долговременное устойчивое существование и развитие глобальной территориальной системы «природа - население - хозяйство».
Поэтому в развитых северных странах важнейшей формой регулирования остается государственное управление, при котором власть
Ключевые понятия: управление, субъект, объект, цель управления. Большая Советская Энциклопедия. М., 1977. Т. 27. С. 33-37.
осуществляет частичное или общее значительное воздействие на объекты через систему специальных органов, между которыми есть разделение управленческих компетенций (прав и обязанностей), установление со-подчинённости, что определяется конституцией, законами и правовыми актами.
В отличие от Канады, в России генеральной целью развития страны считается социально-экономический «прорыв», следовательно, одной из первых задач должно быть совершенствование государственного управления, в первую очередь, наиболее перспективными мегарегиона-ми - Российским Севером (с Арктикой), Сибирью и Дальним Востоком.
Организация процессов управления отличается жёстким алгоритмом: целеполагание, прогнозирование, планирование, оперативное управление, распорядительство, координация, стимулирование, учёт и контроль. При грамотном подходе к управлению названные функции объединены в единый целенаправленный процесс, где руководство есть органическое единство планирования и оперативного управления.
Выше говорилось о важности определения границ объекта управления. В качестве такового мы выделяем ту часть Севера, без которой освоение арктических ресурсов невозможно (по ряду причин). Иными словами, управляются северные территории, дающие возможность экономически эффективно и экологически безопасно использовать ресурсы Крайнего Севера и Арктики. «Точечные» объекты освоения в Арктике выглядят частью фронта наступления («локальные прорывы»), а северные тылы обеспечивают его успех (доступность, скорость, безопасность, эффективность и т.д.).
Арктическая Энциклопедия даёт общепланетарное определение Арктики: «Это единый физико-географический регион Земли, примыкающий к Северному полюсу, в состав которого входят акватории морей Северного Ледовитого океана (СЛО), многочисленные острова и архипелаги, а также прибрежные территории трёх материков - Европы, Азии и Северной Америки»1. Далее приведены 9 критериев проведения южных границ, из которых три физико-географические, остальные социально-экономические, т.е. временные, зависящие от уровня развития региона и страны. Если принять все девять требуемых критериев, то правильнее определять Арктику как «географический регион Земли», который (судя по границам) не может быть «единым» для приарктических государств с разными уровнями развития.
Логичнее использовать исключительно природные критерии для определения границ Арктики как физико-географического феномена
Арктическая Энциклопедия. М., 2017. Т. 1. С. 17.
Земли, а социально-экономические критерии (в какой-то мере производные от природных) применить к проведению южных границ управляемого Севера. Тогда «точечные» объекты в Арктике из кратковременных и затратных (Резолют или Полярис в Канаде) станет возможным превратить в стабильные и эффективные, если подтянуть к ним с юга инфраструктуру.
Для унификации социально-экономических границ Севера, вынесения их за пределы одной страны необходимо создание международной группы согласования. В любом случае, они неприемлемы как границы физико-географического региона.
Канадский опыт
В Канаде Арктика считается северной частью Дальнего Севера, южная граница её проводится по июльской изотерме 10 С. Есть и другие варианты: граница многолетней мерзлоты, северная граница распространения лесов, южная граница тундр и пустынь, суммы температур вегетационного периода, граница водосбора бассейна Арктического океана (СЛО) и др. Эти варианты границ наиболее часто используются на циркумполярных северных картах, поскольку их репрезентативность позволяет сопоставлять регионы всех приарктических стран трёх континентов.
Россия и Канада вполне сопоставимы по природным и хозяйственным параметрам, а также по уровню жизни населения в условиях Севера. Россияне уступают канадцам в умении создавать позитивный имидж страны. «Сказочные» условия жизни в арктических центрах добычи ископаемого сырья сегодня есть в российских Сабетте и Норильске, а коренные народы на Ямале живут более обеспеченно, чем в Нунавуте или Северо-Западных территориях Канады.
Канадский Север составляет 7 млн км2, около 70% площади страны. Канадцы давно пришли к выводу, что стихийные (рыночные) варианты управления рано или поздно приводят к деградации системообразующих функций - разрушению природной среды вследствие неконтролируемого ресурсопользования, резкому снижению уровня жизни и оттоку населения после выработки части ресурсов или в случае природных и техногенных катастроф. Экология - основная причина того, что на Севере Канады предпочтительна государственная форма управления. Освоение ресурсов Дальнего Севера происходит под абсолютным управлением властей из Оттавы. На Среднем Севере власти провинций частично участвуют в управлении, но роль федерального правительства значительнее.
В компетенции федеральных властей находятся: оборона, финансы, прямое налогообложение, законодательство, «большая» энергетика,
транспорт и связь, международные отношения и внешняя политика, иммиграционная политика и гражданство, внешняя торговля, авторское право, экология, уголовное право, ответственность за судьбу коренных народов, возрастные пенсии, проблема разделения полномочий разного уровня. Провинции отвечают за социальную помощь населению, образование, здравоохранение, трудовое законодательство, судопроизводство и косвенное налогообложение, а также эксплуатацию природных ресурсов, в чем Оттава выступает арбитром.
В последние десятилетия резко возрос интерес крупных корпораций к месторождениям нефти и газа, золота и алмазов, урана и редких металлов. Поощряя разработку недр, государство заботится об инфраструктуре поселений, строит магистральные дороги, обеспечивает стабильное энергоснабжение. Одновременно усиливается госконтроль за результатами использования ресурсов, экологической ситуацией и условиями жизни коренного населения. Существует мнение, что Оттава не вмешивается в эксплуатацию минерально-сырьевой базы, якобы это - прерогатива местных властей, которые привлекают инвесторов и разработчиков, собирая 100 % природной ренты и налога на недвижимость. Это не совсем так. Государство имеет полномочия не только регулировать работу компаний, но и отменять сделки и подписанные контракты, исходя их политических, макроэкономических или природоохранных интересов страны. Госуправление предполагает жесткий мониторинг деятельности добывающих предприятий, даже таких крупных как «Yukon Mining Alliance» на Юконе.
В последние годы усилилось влияние Министерства по делам коренных народов и развития Севера (Ministry of Indigenous Affairs and Northern Development), Министерства окружающей среды (Ministry of Environment) и Министерства природных ресурсов (Ministry of Natural Resources).
Экологическая (качество среды) составляющая в развитии северных систем превалирует над экономической, причём не в виде публичных наскоков «зелёных», а в форме зарождающихся и вырывающихся из-под контроля природных катаклизмов, в большинстве случаев спровоцированных стихийной деятельностью человека (нефтепроводы, сплошные рубки).
Дальний Север Канады
Это объект почти абсолютно государственного управления площадью 4 млн км2, 40% Канады. Южная граница проходит по 60-й параллели, на севере - Арктика. В состав Дальнего Севера включены три административных единицы - Юкон, Северо-Западные территории и Нунавут.
О взаимодействии горнодобывающих компаний с местной и федеральной властью можно узнать из регулярно публикуемых сводок и отчётов компаний1. Горнодобывающий Альянс Юкона позиционирует себя как «стратегический промышленный альянс, лидирующий на Юконе в деле разведки и добычи ископаемого сырья, а также комплексного развития». Наряду с добычей золота, серебра и редкоземельных металлов, работа компаний фокусируется на инновациях, привлечении в район капитала, продвижении инициатив в интересах Юкона для использования всех его преимуществ. В Альянс входят: Victoria Gold, Copper North, Strategic Metals Ltd., Nickel Creek Platinum, Fireweed Zink.
Первая из названных пяти компаний продвигает «Орлиный Проект» (Eagle Project) золотодобычи с помощью корпорации Osisko. Предполагается добывать минимум 200 000 унций золота в год в течение 10 лет. В проекте заложено развитие комфортной селитебной инфраструктуры не только для занятых в добыче, но и для местного населения. Государство несёт ответственность за качество магистральных дорог, энергоснабжение и экологию, в частности Оттава контролирует рекультивацию всех отвалов, не только токсичных. Механизм контроля несложен: компании получают финансовую помощь и юридические послабления (mining-friendly jurisdiction) от правительства Юкона, а оно, в свою очередь, дотируется государством. Расходы, понесённые местным населением в связи с освоением недр, компенсирует государство, одновременно возмещая это взиманием штрафов с виновных компаний. «Экологические штрафы» могут достигать половины дотаций и компенсаций. Жёсткий мониторинг исключает налоговые нарушения.
Средний Север Канады
Госуправление здесь не столь абсолютно, как на Дальнем Севере, но вполне ощутимо. Площадь Среднего Севера около 3 млн км2, 30 процентов территории Канады. Здесь располагаются высокоширотные муниципалитеты семи провинций - Британской Колумбии, Альберты, Саскачевана, Манитобы, Онтарио, Квебека, Ньюфаундленда и Лабрадора. Южная граница виртуально проводится от поселения к поселению. Используя разработки канадского учёного Л.Э. Амлена, российский северовед А.И. Черкасов определил южную границу Среднего Севера как некую линию, соединяющую пункты с суммой баллов «северности» равной 200. По Ам-лену, Северный полюс имеет 1000 баллов, столица Юкона г. Уайтхорс 263 балла, столица Северо-Западных территорий г. Йеллоунайф 390 б., Фробишер Бей (Икалуит) 584 б., самая северная военная база Канады
Yukon Mining News. Monthly Report. January 2019. 31 pp.
Алёрт 878 б., Архангельск 231 б., Мурманск 247 б., Якутск 392 б., о-в Врангеля 800 б., о-ва Земля Франца Иосифа - 875 баллов1.
С 1960-х гг. транснациональные корпорации занимаются на Среднем Севере добычей свинцово-цинковых, никелевых, медных, урановых, железных руд. В 2000-х гг. наращивается освоение и развитие нефтегазовых и алмазных месторождений, интенсивно вырубается лес. Растёт прибыль от туризма с фото- и видеокамерами. Государство строит и ремонтирует магистральные дороги, владеет производством гидроэнергии, обеспечивая свои населённые пункты и предприятия и продавая избыток в Штаты.
Государственная форма управления Канадским Севером оправдала себя эффективностью в достижении главной цели: устойчивое развитие в условиях общей нестабильности (sustainable development in a state of flux).
Проект «Арктический Мост»
Этот межконтинентальный проект мог стать одним из перспективных и вполне реальных проектов сотрудничества Канады с Россией. Канадцы начали работу по его обоснованию ещё в послевоенные годы. Европа нуждалась в дешёвом и качественном канадском зерне. Канаде нужны были удобрения и сельскохозяйственные машины. Из «пшеничных провинций» Саскачеван и Манитоба морские торговые пути вели через порты Монреаль и Тандер Бей, вдоль Великих Озер через Атлантический океан к европейскому, а позже и африканскому покупателю. Увеличение экспорта-импорта привело к поиску новых маршрутов, в том числе северных, наиболее коротких и выгодных. Порт Чёрчилл в Гудзоновом заливе позволял почти вдвое сократить пути и стоимость доставки грузов и вдвое нарастить объёмы экспорта-импорта. К сожалению, ледовые условия Гудзонова залива не позволяли без ледокольной помощи в полной мере использовать его преимущества, а холодная война не способствовала заключению взаимоприемлемых контрактов с Севморфлотом. В 1990-х гг. появились определённые возможности для работы по международному проекту «Арктический Мост. Чёрчилл-Мурманск».
Неизвестно, занимался ли кто-то в России рассмотрением вопроса о причинах того, почему взаимовыгодный международный проект «Арктический Мост» не стал реальностью. Результаты анализа, проведённого канадской стороной, использованы в данной работе. Многочисленные публикации, некоторые документы (Соглашения, Договоры, Протоколы
Черкасов А.И. Север и северяне: канадский опыт // Проблемы Севера. 1997. Вып. 1. С. 106-107.
о намерениях и др.), интервью российских и канадских официальных лиц позволяют прийти к следующим выводам.
Объективными причинами негативного характера, за которые отвечает Россия, можно считать: 1)общую неразбериху в верхних эшелонах власти в 1990-е гг. (судя по интервью посла РФ); 2)недоверие к региональным российским партнёрам из-за упразднения в 2000-х гг. государственного гаранта международных проектов - Государственного комитета по делам Севера (Госкомсевера); 3)замена комплексного многоцелевого проекта 1990-х гг. с долгосрочными перспективами взаимовыгодного сотрудничества («Арктический Мост-1») на примитивный одноразовый договор с чисто коммерческими целями и «точечной» программой («Арктический Мост-2»).
Со стороны Канады причинами охлаждения к выгодному проекту являются: 1)вступление в NAFTA, что дало Канаде 48 млрд долларов инвестиций, но ограничило её свободу; 2)противодействие со стороны США торговым контактам с Россией, что усугубилось с приходом к власти консерваторов во главе с премьером Харпером; 3)резкий подъём русофобской волны, спровоцированной украинским лобби в Оттаве и «пшеничных провинциях».
Монографии сотрудников Института США и Канады РАН и Российского общества изучения Канады к 150-летию её государственности приводят исчерпывающую информацию о том, что и как разрушалось между Россией и Канадой. Авторы не дают советов, что делать, кроме одного -пытаться поддерживать те связи, которые остались1. На руинах сохранилось немногое...
Канада и Россия: обмен опытом
Россия могла бы ускорить процесс оживления взаимно интересных каналов сотрудничества. Во-первых, необходимо вовлекать широкую общественность с обеих сторон. Россияне должны знать, что богатые соседи у нас есть не только на юго-востоке. Канада - крупнейший северный сосед России, общая граница с которым чуть меньше границы с Китаем2. Циркумполярные карты Севера показывают это со всей очевидностью, но их надо уметь читать. К сожалению, купить циркумполярную карту Севера и Арктики невозможно в стране, где Географическому обществу исполняется 175 лет. В Канаде такие карты рассылаются школам и всем желающим бесплатно.
1 Канада: современные тенденции развития. М., 2017. 432 с.; Россия и Канада: Экономика, политика, мультикультурализм. М., 2017. 245 с.
2 The Canadian Circumpolar North. Illustrated by Maps. Published: Canadian Geographic Society. 2014. 200 pp.
Как можно управлять половиной глобального Севера, не имея перед глазами объекта управления? Потому и подчинили Арктику Владивостоку.
Во-вторых, Канада не имеет и не может иметь к нам территориальных притязаний, что также показывают циркумполярные карты. Скорее, в будущем она поддержит нас в юридических вопросах использования Северного морского пути (СМП) и отклонения претензий на какое-либо «обобществление».
В-третьих, Россия и Канада могли бы вспомнить историю работы по взаимовыгодным проектам, возобновить договоры об этнокультурном, социальном и экономическом сотрудничестве, об охране уникальной природной среды на Севере и в Арктике. Такие договоры у нас были подписаны и работали безотказно десятки лет. Как и россияне, канадцы заинтересованы в сохранении качества арктической среды для обеспечения вполне реальных арктических проектов, сокращающих пути взаимного достижения Евразии и Северной Америки в 2-3 раза.
Проект-мечта «Арктический Воздушный Коридор», связывающий Виннипег и Чёрчилл с Омском и Красноярском, в 2000-х гг. анализировался как вполне реальный, но не получил поддержки властей. В Канаде циркумполярные карты Севера и Арктики во всех атласах и учебных пособиях публикуются с маршрутами морских и воздушных путей, пересекающих Северный Ледовитый океан. В России таких карт нет или они недоступны гражданам. Но мировой тренд - к сокращению расстояний (маршрутов) торговых и пассажирских путей между странами и континентами - обязывает государство готовиться к реалиям 2010-х гг.
В ближайшей перспективе - не только наш Севморпуть (СМП) или Северо-Западный проход в Канаде, но и несколько других вариантов сокращения расстояний перевозок между Северной Америкой и Евразией. Варианты показаны в зарубежных атласах на циркумполярных картах Севера и Арктики, например, сочленение СМП с Шёлковым путём или создание Арктического Морского Кольца. Россия в Кольце может быть представлена СМП, сочленённым с Северо-Восточным проходом вокруг Чукотки1.
Чтобы снять претензии членов «арктического клуба» на российскую часть Кольца, кроме ледоколов и береговой инфраструктуры, необходимо встроить СМП в Российскую транспортную систему, которая должна включать не только широтную железную дорогу «запад - восток»,
См. напр.: Arctic Council «Circumpolar Routes». Arctic Marine Shipping Assessment. 2009. Report. [Электронный ресурс] URL: http://www.environmentandsociety.org/ exhibitions/northwest-passage/northwest-passage-question-sovereignty (дата обращения: 17.02.2020).
но и меридиональные речные связки между портами СМП и железнодорожными станциями, узлами, превращающими СМП в подсистему Единой Транспортной Системы России. Посягнуть на разрушение транспортной системы страны будет не вправе ни международный суд, ни ООН. Каркас морских, речных и сухопутных северных путей сообщения повысит доступность ресурсов Арктики, снизит нагрузку на природную среду и риски эксплуатации СМП.
В-четвёртых, для развития международного сотрудничества необходимо повышение взаимного информационного обеспечения, в первую очередь, картографического. Карты и атласы представляют репрезентативные материалы в наглядном пространственном отображении. Многомерная форма подачи материала позволяет до максимума повысить насыщенность информацией на единице площади карты. Особую ценность имеют циркумполярные карты Севера и Арктики, которые дают полное, почти без искажений, представление о пропорциях приарктических стран. Канада и Россия на таких картах предстают двумя арктическими доминантами Северного полушария, от которых во многом зависит «здоровье» Арктики, а значит - благополучие большинства жителей планеты.
Наконец, оживление контактов России и Канады невозможно без установления взаимного доверия. С российской стороны гарантом взаимовыгодного сотрудничества долгие годы были СОПС при Госплане СССР и Госкомсевер России. Под руководством Госкомсевера работал актив североведов высочайшей квалификации, объединённых многоуровневой системой «центр - регионы - муниципалитеты» по вертикали и «природа - население - хозяйство» по горизонтали. Решения принимались на самом высоком уровне и являлись результатом всестороннего анализа и синтеза информации. Банки данных формировались на основе разработанной специалистами концепции долговременного устойчивого развития Севера и Арктики. Подготовке кадров уделялось главное внимание. Научные задачи решались профессионалами из институтов АН СССР и РАН, а также специальных подразделений в Москве, Санкт-Петербурге и северных центрах. Уход со сцены реально управлявшего Севером органа - Госкомсевера - привёл ко многим разрушительным последствиям, самое трагичное из которых - дезинтеграция Российского Севера. Без гаранта ослабло большинство зарубежных контактов, некоторые сведены к нулю, например с Канадой.
Заключение
Если при Президенте Российской Федерации будет воссоздан орган, управляющий Российским Севером и Арктикой, то к его компетенции целесообразно отнести все вопросы, за исключением обороны и политики.
Как сказал 9 апреля 2019 г. президент Финляндии Ниинисте, Союз арктических государств сохранится, только находясь в стороне от политических и военных вопросов. Трудно с этим не согласиться.
У стран-членов «арктического клуба» нет разногласий по вопросу о значении Арктики для народов Земли. Арктика - природный феномен и достояние человечества.
Глобальная климатическая перестройка привлекает внимание к полярным регионам планеты. Достаточно сравнить циркумполярные карты Северного и Южного полушарий, чтобы понять: катастрофическое потепление в Антарктике ухудшит условия жизни на всех континентах; аналогичные процессы в Арктике сделают невозможным цивилизованное существование 90% населения Земли.
Географический прогноз на 2020-е гг.: Канада и Россия вместе могут играть ведущую роль в Арктике. Если этого не произойдёт, то США вместе с Канадой будут господствовать в Северном полушарии.
