CC BY
124
КАМЕРАЛЬНЫЕ НАЛОГОВЫЕ ПРОВЕРКИ: ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОВЕДЕНИЯ
© Журавская В.А.*, Пономарев О.В.*
Дальневосточный федеральный университет, г. Владивосток
В работе раскрываются проблемы налоговых органов при проведении налоговых проверок, а именно акцент сделан на проблему проверки обоснованности заявленных плательщиком к возмещению сумм НДС по экспорту, проблему нарушения сроков камеральной проверки, а также проблему истребования документов налоговыми органами в ходе проведения камеральной проверки. Особое внимание уделено также последствиям злоупотребления полномочий налоговыми органами в отношении сроков проведения камеральных проверок. Раскрываются правовые основы защиты прав налогоплательщиков, выдвигаются предложения для решения правовых и организационных проблем проведения камеральных проверок.
Камеральная налоговая проверка занимает одно из основных мест в механизме налогового контроля, так как является менее трудоемкой, чем, например, выездная проверка, а также позволяет выявить налоговые правонарушения на их начальной стадии, предупредить их совершение и обеспечить неотвратимость наступления налоговой ответственности. Кроме того, именно камеральные проверки позволяют определить налогоплательщиков, деятельность которых требует более детального анализа. Нормативно-правовая база, регулирующая процедуру проведения камеральных проверок, постоянно совершенствуется, однако многие организационно-правовые проблемы реализации мероприятий камеральных проверок остаются нерешенными, о чем свидетельствует как правоприменительная практика налоговых органов, так и практика арбитражных судов [1].
Нормативно-правовое регулирование налоговых проверок находится в стадии постоянного развития и совершенствования. Формирование и развитие организации и проведения налоговых проверок происходит в условиях радикального изменения экономических отношений и становления принципиально нового налогового законодательства, создающего основы для разработки современных теоретических моделей правовых институтов налогового права, включая институт налогового контроля.
Вместе с тем, правоприменитель по-прежнему сталкивается с многочисленными проблемами, обусловленными несовершенством соответствующих юридических конструкций, с наличием несоответствий, а также с
* Помощник юриста ООО «ТИС».
* Ассистент кафедры Гражданского и предпринимательского права, юрист.
отсутствием вообще какого-либо правового регулирования соответствующих правоотношений, что и ведет к необходимости изучать проблему и разрабатывать комплекс мер, способствующих повышению качества правового регламентирования налоговых проверок.
Для юридической науки также представляется актуальным систематизировать накопленные теоретические и практические знания в сфере организации проведения налоговых проверок и сформулировать предложения по совершенствованию их организационного обеспечения.
Ученые различных направлений правовой науки всегда уделяли значительное внимание институту налогового контроля. В науке финансового, налогового, административного права и теории управления институт налогового контроля рассматривался и рассматривается в разных аспектах. В советский период теоретические основы налогового контроля в рам -ках финансового права исследованы в работах В.К. Андреева, В.В. Бесче-ревных, К.С. Вельского, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, А.М. Гурвича, С.В.Запольского, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, В.М. Родионовой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других. В последние годы изучению налогового контроля в общем контексте финансового и налогового права посвящены работы К.С. Вельского, А.В. Брызгалина, Д.В. Винницкого, Г.А. Гаджиева, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, В.И. Гуреева, РФ. Захаровой, М.Ф. Ивлиевой, В.В.Ильина, М.В. Карасевой, Т.В. Конюховой, А.Н. Козырина, И.И. Кучерова, Ю.А. Крохиной, Н.П. Кучерявенко,
Н.А. Куфаковой, М.Ю. Орлова, С.Г. Пепеляева, Г.В. Петровой, В.М. Симонова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна, А.А. Федуло-ва, Н.И. Химичевой, Э.М. Цыганкова и других [2].
Не смотря на обширный перечень ученых, исследующих проблемы проведения камеральных проверок, их труды, хоть и являются актуальными на сегодняшний день и используются для написания диссертаций и различных научных работ, но все же они несколько устарели, ведь после их написания были приняты немало значимые поправки к НК РФ и некоторые Федеральные законы, в частности касающиеся сроков проведения камеральных проверок, документов, истребуемых налоговыми органами при их проведении и других важных моментов, которые данные ученые относили к проблемным.
В последние годы теоретики в большинстве своем не акцентируют внимание на подобного рода вопросах, думается, это связано с тем, что ученые возлагали большие надежды на нашего законодателя, веря в то, что принятые поправки урегулируют все спорные моменты и они потеряют свою актуальность. Может быть, с правовой точки зрения, и видится, что законодательство в данной области больше не требует усовершенствования, но правоприменительная практика доказывает иное, указывая на то, что между налогоплательщиками и налоговыми органами то и дело появляются противоречия.
Очень жаль, что в настоящее время слишком мало ученых акцентируют свое внимания на проблемах проведения камеральных проверок. Хочется верить, что в скором будущем они все же обратят свое внимание на несовершенство законодательной базы и поднимут вопрос ее глубокой доработки в своих трудах. На сегодняшний же день данные вопросы подкреплены в большинстве своем лишь примерами из практики.
Полтева А.М., заместитель заведующего кафедрой государственноправовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ, подробно изучая проблемы проведения камеральных проверок, акцентирует свое внимание на том, что важным направлением камеральной проверки является проверка обоснованности заявленных плательщиком к возмещению сумм НДС по экспорту. На сегодняшний день серьезным препятствием для развития российского экспорта является проблема возмещения НДС из федерального бюджета, поскольку налоговые органы в большинстве случаев не могут проверить реальность экспортных операций в срок менее чем один год.
В связи с тем что налоговое законодательство в области организации и проведения мероприятий камеральной налоговой проверки окончательно не сформировалось, а многие аспекты ее проведения не урегулированы законом, на практике возникает большое количество споров между налогоплательщиками и налоговыми органами [1].
Главное противоречие возникает со сроком возмещения налога на добавленную стоимость.
Консультант Минфина России, Ю.М. Лермонтов, в своей статье: О заявительном порядке возмещения НДС, уследил очень важные моменты в данной проблеме.
С одной стороны, п. 3 ст. 176 НК РФ предусматривает вынесение руководителем (заместитель руководителя) налогового органа одного из следующих решений: о возмещении полностью суммы налога, заявленной к возмещению; об отказе в возмещении полностью суммы налога, заявленной к возмещению; о возмещении частично суммы налога, заявленной к возмещению, и об отказе в возмещении частично суммы налога, заявленной к возмещению, только по результатам рассмотрения материалов камеральной налоговой проверки.
В то же время, с другой стороны, принят Федеральный закон от 17.12.09 N 318-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с введением заявительного порядка возмещения налога на добавленную стоимость» [3]. А также, согласно новому правилу, предусмотренному ст. 176.1 НК РФ, сумма налога, заявленная к возмещению в налоговой декларации (положительная разница между суммой налоговых вычетов и суммой исчисленного налога), может быть возмещена налогоплательщику до завершения налоговыми органами камеральной налоговой проверки.
Как утверждает, Ю.М. Лермонтов, введение ст. 176.1 НК РФ, а вместе с ней и заявительного порядка возмещения НДС направлено на устранение основной проблемы процедуры возмещения этого налога - длительного срока рассмотрения налоговыми органами налоговой декларации, в которой заявлено право на возмещение, и прилагаемых к ней документов.
В итоге, противоречие ст. 176.1 НК РФ и п.3 ст. 176 НК РФ вводят в заблуждение и становится совсем неясно, когда же заявленная сумма подлежит возврату: до проведения камеральной проверки, лишь по заявлению налогоплательщика ли же после проверки налоговыми органами обоснованности заявленных требований [4]?
Все возникающие между налогоплательщиками и налоговыми органами проблемы в этой сфере озвучил Д.Г. Черник, президент Палаты налоговых консультантов, президент компании «МЦФЭР-консалтинг», действительный член РАЕН, д.э.н., профессор, государственный советник налоговой службы 1 ранга в интервью: Грамотная налоговая политика - стимул и поддержка для бизнеса. Им был поставлен вопрос: «Для чего изначально введен НДС? Чтобы освободить от налогообложения экспортеров. Однако проблема остается. У нас годами не возмещается НДС по экспортируемым товарам. На одном из налоговых форумов рассматривалось следующее предложение. Например, ушла экспортная продукция, организация подает все необходимые первичные документы и заявление. Организации возмещают большую часть НДС просто на основании ее заявления. Затем организация подтверждает экспорт остальными документами и ей возмещается остальной налог. А если организация не представляет всю необходимую документацию, она возвращает весь НДС и уплачивает пени. Таким образом, государство, не нанося ущерб честному экспортеру и без ущерба для бюджета может ускорить возмещение НДС.
Другой способ возмещения НДС - заявительный, который может действовать под банковскую гарантию. Но появляются проблемы у малого бизнеса: банк может дать гарантию крупной компании, но никогда не даст ее малому предприятию. Еще одна проблема с возмещением экспортного НДС связана с экспортными поставками сырьевых ресурсов. В нашей стране идет 100%-ное возмещение всем организациям, в т.ч. экспортирующим сырье. Огромные объемы сырьевых ресурсов отправляются на Запад. Поэтому налоговая служба сдерживает такое возмещение. В данной ситуации неплохо было бы следовать китайскому методу. В Китае этот вопрос решен так: если вы экспортируете сырье, возмещение вам не положено. Если же вы экспортируете готовую продукцию, вам возмещается налог, причем быстро и на 100 %. Это ли не стимул для развития производства?» [5].
Вывод А. М. Полтевой по данной проблеме нельзя не назвать справедлив ым. Она абсолютно верно подмечает, что законодательная база в части регулирования камеральных налоговых проверок организаций, осуществ-
ляющих экспортные операции несовершенна, и необходимо внесения изменений в действующее налоговое законодательство.
Также А. М. Полтева прослеживает недоработки налогового законодательства и пробелы в нормах, регулирующих проведение камеральных налоговых проверок. Так, например, в НК РФ не установлено, чем должен фиксироваться срок окончания камеральной налоговой проверки. Однако никаких практических последствий данный пробел законодательства не несет, так как в ст. 88 НК РФ этот срок не указан как пресекательный и, следовательно, последствий его пропуска не предусмотрено. Из этого следует, что нельзя признать решение налогового органа недействительным только на том основании, что проверка была проведена с нарушением срока, установленного п. 2 ст. 88 Кодекса. В то же время можно утверждать, что нарушение сроков проведения камеральной проверки не влечет изменения ряда сроков, предусмотренных НК РФ, а именно срока выставления требования (п. 2 ст. 70) и срока принятия решения о взыскании налогов (п. 3 ст. 46). Течение этих сроков начинается независимо от срока окончания камеральной проверки. Данный пробел налогового законодательства нередко вызывал злоупотребления со стороны налоговых органов, так как камеральные проверки могли затягиваться на неопределенно долгие сроки [1].
Копаев Д.В., старший консультант департамента налогового и финансового консалтинга АКТ «Интерком-Аудит» в своей статье: «Нарушение срока камеральной проверки, анализирует проблемные вопросы, связанные со сроками камеральной проверки. По его утверждению, зачастую на практике, налоговые органы выходят за пределы времени, установленного для проведения камеральной проверки. В данной статье он рассмотрел последствия таких нарушений.
С 01 января 2009 г. уточнен, момент, с которого отсчитывается срок проведения камеральной проверки. Теперь она проводится в течение трех месяцев со дня предоставления только декларации, а не со дня предоставления декларации и всех документов как это было ранее.
Копаев Д.В. ставит перед собой вопрос, какие же последствия наступают при нарушении указанного срока? И посмотрев на данную проблему с другой стороны, нежели А. М. Полтева, прослеживает негативные моменты и для налоговых органов, в связи с выходом камеральной проверки за пределы срока, предусмотренного ст. 88 НК РФ.
Поскольку статьей 88 НК РФ не предусматривается специального срока для вынесения решения по результатам камеральной налоговой проверки, такое решение должно быть принято в пределах срока самой проверки (в пределах трех месяцев).
Копаев Д.В. в своей статье производит математические расчеты предельного срока проведения камеральной налоговой проверки, путем сложения всех сроков, предусмотренных для подачи всех документов и тре-
бований налоговым органом налогоплательщику, а также возражений на такие документы и требования налогоплательщиком налоговому органу, в результате чего предельный срок составил 9 мес. и 75 дн.
И не зря Д.В. Копаев предельно точно определяет данные сроки, ведь если с даты начала проведения камеральной проверки прошло - 9 мес. и 75 дн., налог уже вообще не подлежит взысканию.
Более того, нарушение срока камеральной проверки может привести налоговые органы и к другим негативным последствиям. Так проведение камеральной проверки за пределами, установленными пунктом 2 статьи 88 Налогового кодекса РФ ни что иное как нарушение налогового законодательства. А за неправомерные действия или бездействие должностные лица налоговых органов несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (пункт 3 статьи 35 НК РФ). Т.е. данные лица могут быть привлечены и к административной ответственности и ответственность, предусмотренную федеральными законами. Исходя из статьи 12 Закона от 21.03.1991 г. № 943-1 «О налоговых органах РФ» [6] это может быть дисциплинарная, материальная и уголовная ответственность [7].
Пантюшов О.В., адвокат, член Адвокатской палаты г. Москвы указывает также на еще один спорный момент, который возникает при прекращении камеральной налоговой проверки. Как он утверждает, прекращение камеральной налоговой проверки означает прекращение всех действий налогового органа в отношении ранее поданной налоговой декларации (расчета). При этом, сведения, полученные налоговым органом в процессе прекращенной камеральной проверки, не утрачивают своего доказательственного значения, т.е. на их основе может быть вынесено решение о привлечении к налоговой ответственности.
В то же время О.В. Пантюшов, говорит о необходимости четко прописать в НК РФ правило о неправомерности осуществления камеральной налоговой проверки по истечении установленного срока [8].
Лобанов А.В., к.э.н., проследил еще ряд немало важных проблем, являющихся стимуляторами значительных разногласий, касающиеся сроков камеральных проверок. По его мнению, инструментарий камеральной проверки несколько ограничен законодательством по сравнению с инструментарием выездных проверок. Проведенное теоретиком исследование показало, что в этой области налогового контроля есть ряд проблем, требующих решения. К их числу можно отнести:
- в НК РФ недостаточно четко описана процедура камеральных проверок. Не установлен порядок документирования даты фактического начала конкретной камеральной проверки. Нет в НК РФ и четкого определения понятия, границ и правил проведения углубленных камеральных проверок;
- большие неудобства налогоплательщикам и налоговым органам создает ситуация, в которой разные налоговые декларации сдают-
ся в инспекцию в разные сроки. Это увеличивает затраты рабочего времени налоговых органов на прием и обработку налоговых деклараций в налоговых органах и усложняет сдачу налоговых деклараций плательщикам;
- НК РФ не предусматривает особенностей налогового контроля, в том числе и камеральных проверок, крупнейших налогоплательщиков, в частности не позволяет установить увеличенные сроки камеральной проверки. В тоже время, чем крупнее налогоплательщик, тем сложнее его бизнес и тем сложнее (и длительнее) должна быть камеральная проверка.
С целью повышения эффективности и качества проведения камеральных налоговых проверок А.В. Лобановым сделаны следующие предложения:
- дату начала камеральной проверки конкретной декларации целесообразно фиксировать в специальном документе, либо в специально введенном поле на бланке налоговой декларации. В статье 88 НК РФ нужно установить порядок фиксирования такой даты;
- необходимо установить единый срок сдачи налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в налоговую инспекцию - 30 (28) число месяца, следующего за отчетным. Для того чтобы это не нанесло ущерба бюджету, целесообразно сохранить установленные сроки уплаты налогов. Для решения этих вопросов потребуется внести изменения в соответствующие статьи второй части НК РФ;
- нужно изменить периодичность проведения камеральных проверок. Камеральную проверку деклараций основных налогоплательщиков целесообразно проводить за каждый отчетный период. Также должны камерально проверяться все декларации налогоплательщиков, заявляющих налоговые льготы, которые уменьшают сумму причитающихся платежей более чем в 2 раза и декларации всех плательщиков, заявивших льготу по НДС по экспорту продукции, работ и услуг. Декларации остальных налогоплательщиков должны проверяться не реже 1 раза в год. Для этого нужно уточнить формулировку статьи 88 НК РФ, установив, что камеральная налоговая проверка проводится в течение 12 месяцев со дня представления налогоплательщиком налоговой декларации. Установление такого срока позволит также обеспечить проведение углубленных камеральных проверок и камеральных проверок крупнейших налогоплательщиков [9].
Полтева А.М. не обошла своим вниманием еще одну проблему, имеющую спорные вопросы, связанную с проведением камеральной налоговой проверки, которой является истребование документов. Федеральный закон от 27.07.2006 N 137-ФЗ установил, что налоговый орган не вправе требовать дополнительные сведения и документы, за исключением тех случаев,
когда документы (в соответствии с нормами НК РФ) должны представляться вместе с налоговой декларацией. Пункт 6 ст. 88 НК РФ закрепляет право налоговых органов истребовать у налогоплательщиков, использующих налоговые льготы, документы, подтверждающие правомерность применения льгот. При возмещении или возврате НДС налогоплательщики также обяза-ны по требованию налогового органа представить документы, подтверждающие право на возмещение или возврат налога (п. 8 ст. 88 НК РФ).
Некоторые специалисты отмечают, что Закон N 137-ФЗ разрешил давно назревшую проблему истребования документов в рамках камеральной налоговой проверки. Однако следует отметить, что это не во всем соответствует действительности, так как ст. ст. 88 и 172 НК РФ не предусматривают закрытого перечня документов, обосновывающих вычеты. Поэтому налоговые органы имеют возможность истребовать при проведении камеральной проверки неопределенный круг документов, в том числе первичные учетные документы [1].
Лермонтов Ю.М., консультант Минфина России отмечает по данной ситуации следующее. До 1 января 2007 г. ст. 88 Налогового кодекса РФ фактически предоставляла налоговым органам при проведении камеральных проверок неограниченные полномочия по истребованию у налогоплательщика дополнительных сведений, объяснений и документов, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налогов. Федеральным законом от 27.07.2006 N 137-ФЗ были внесены изменения, направленные на ограничение этого права. Теперь при проведении камеральной налоговой проверки налоговый орган не вправе истребовать у налогоплательщика дополнительные сведения и документы, если иное не предусмотрено ст. 88 НК РФ или если представление таких документов вместе с налоговой декларацией (расчетом) не предусмотрено этим Кодексом (п. 7 ст. 88).
При проведении камеральной проверки налоговый орган не вправе истребовать неопределенный перечень и состав первичных документов, относящихся к хозяйственной деятельности проверяемого налогоплательщика. Он может потребовать только документы, имеющие непосредственное отношение к обнаруженным налоговым органом ошибкам в представленных налогоплательщиком декларациях. Иное толкование положений вышеназванных статей НК РФ противоречит сущности камеральной налоговой проверки, позволяя налоговому органу фактически провести выездную налоговую проверку (для ее проведения законодательством о налогах и сборах установлен особый порядок) [10].
Ряд ученых, таких, как А.В. Брызгалин, В.Р. Берник, А.Н. Головкин в своих работах справедливо заметили, что существует еще одна проблема, которая вытекает из несоблюдения налоговыми органами требований закона. Связана она с тем, что из содержания абз. 3 ст. 88 НК РФ следует, что
налоговые органы в случае выявления ошибок или противоречий в представленных документах должны в обязательном порядке потребовать от налогоплательщика внести исправления. И, как следствие, если налоговый орган не выполнял данной обязанности, то решение, принятое по итогам камеральной проверки, должно было быть признано незаконным. Однако на практике зачастую налоговые органы игнорируют данную обязанность и принимают решение на основании представленных ошибочных или противоречивых документов, что опять же приводит к спорам между налогоплательщиками и налоговым органом [11].
Как утверждает налоговый юрист г. Мурманск, К. А. Сасов, пункт 11 ст. 21 НК РФ дает право налогоплательщику не выполнять неправомерные требования налогового органа, не соответствующие НК РФ. Следовательно, налогоплательщик, не исполняющий требование о представлении документов, явно не соответствующее закону, действует в рамках своего права, то есть правомерно и добросовестно.
Судебная практика идет по такому пути: если имеется решение арбитражного суда, в котором действия должностных лиц налоговых органов признаны незаконными и имеется прямая связь этих действий с причиненным налогоплательщику ущербом, следует говорить о возможной административной либо уголовной ответственности этих должностных лиц [12].
Менеджер компании «Эрнст энд Янг», А.А. Нестеренко, призывает налогоплательщиков, при возникновении подобных ситуаций предъявления налоговыми органами неправомерных требований и злоупотребления своими полномочиями, официально ответить на требование налогового органа письмом, где необходимо указать на факт нарушения налоговым органом порядка проведения проверки и подробно и аргументировано изложить позицию налогоплательщика [13].
Полтева А.М., анализируя все проблемы в части проведения камеральных проверок, в итоге приходит к выводу, что пробелы налогового законодательства можно преодолеть путем правотворческой деятельности компетентных государственных органов, которая должна основываться на сложившейся правоприменительной и арбитражной практике [1].
Список литературы:
1. Полтева А.М. Камеральные налоговые проверки: правовые и организационные проблемы проведения // Налоговые споры: теория и практика. - 2008. - № 1.
2. Пузырева Е.А. Правовые основы проведения камеральных налоговых проверок // Современное право. - 2009. - № 5 (1).
3. Федеральный закон от 17.12.2009 N 318-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с введением заявительного порядка возмещения налога на добавленную стоимость» // СПС Консультант-Плюс.
4. Лермонтов Ю.М. О заявительном порядке возмещения НДС // Налоговый вестник. - 2010. - № 2.
5. Черник Д.Г. Грамотная налоговая политика - стимул и поддержка для бизнеса // Налоговый вестник. - 2010. - № 1.
6. Федеральный закон от 21.03.1991 г. № 943-1 «О налоговых органах РФ» // СПС Консультант-Плюс.
7. Копаев Д.В. Нарушение срока камеральной проверки // Финансовая газета. - 14.05.2009.
8. Пантюшов О.В. Камеральные проверки: изменения внесены, но вопросы остались // Налоговая политика и практика. - 2009. - № 2.
9. Лобанов А.В. Пути повышения эффективности налогового контроля на современном этапе налоговой реформы. - М., 2009.
10. Лермонтов Ю.М. Ограничение полномочий налоговых органов // Налоговый вестник. - 2009. - № 11.
11. Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Налоговый контроль и производство по делам о налоговых правонарушениях. Теория и практика применения гл. 14 Налогового кодекса РФ // Налоги и финансовое право. -2007.
12. Сасов К.А. Истребование документов в рамках камеральной налоговой проверки: что говорит закон // Налоговед. - 2005. - № 11.
13. Нестеренко А.А. Документооборот при выездных и камеральных налоговых проверках // Налоговый вестник. - 2009. - № 11.
