CC BY
324
Экспертиза
Сергей НАУМОВ,
Елена МАСЛЕННИКОВА
КАДРОВЫЙ РЕЗЕРВ КАК МЕХАНИЗМ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Формирование и эффективное использование кадрового резерва является неотъемлемым элементом кадровой работы в органах государственной власти, имеющим законодательное закрепление. Однако этот механизм пока не стал реальным способом повышения качества государственного управления.
Одной из значимых проблем функционирования кадрового резерва является непрозрачность процесса его администрирования и недостаток информированности лиц, состоящих в резерве, о своих перспективах. Очевидно, что сохраняющаяся ситуация не позволяет использовать в полном объеме позитивный потенциал этой кадровой технологии. Кроме того, непонимание обществом механизмов поступления на государственную службу или скептическое отношение к их объективности создает новые риски снижения доверия к власти.
Сегодня кадровый резерв стал тривиальным каналом вертикальной мобильности, позволяющим миновать в значительном большинстве случаев конкурсные процедуры при замещении более высоких должностей или поступлении на государственную гражданскую службу. При таком положении дел вопросы качества и развития резервистов, к сожалению, практически не звучат. И как следствие — не утверждаются нормы, регламентирующие работу с кадровым резервом.
Сложившаяся практика формирования кадрового резерва в рамках государственной службы имеет ряд негативных последствий:
1) в общественном мнении сложилась низкая оценка значимости кадрового резерва и пребывания в нем;
2) заинтересованность в зачислении в резерв со стороны лиц, не являющихся сотрудниками органов государственного управления, слабая;
3) порядок пребывания в резерве и приема на государственную службу лиц, состоящих в резерве, непонятен;
4) практика планирования индивидуального профессионального развития и реализации соответствующих программ развития лиц, состоящих в резерве, крайне ограничена, а для лиц, не являющихся государственными служащими, практически нулевая;
5) отсутствует реальная конкуренция среди лиц, состоящих в кадровом резерве.
Кто заинтересован в сохранении сложившегося положения дел? Скажем откровенно, прежде всего — руководители органов управления, которые получают возможность проявлять субъективизм любого уровня при выборе претендентов на назначение, обходя конкурсную процедуру. Очевиден интерес и самих государственных служащих — резервистов, которые ожидают карьерного роста, демонстрируя лояльность и преданность руководителю, при этом не будучи обеспокоенными необходимостью повышения профессионального уровня.
НАУМОВ Сергей Юрьевич, д.и.н., профессор, ректор Поволжской академии государственной службы
им. П.А. Столыпина;
МАСЛЕННИКОВА Елена Викторовна, к.соц.н., с.н.с. кафедры
государственного
и муниципального
управления
Поволжской
академии
государственной
службы
им. П.А. Столыпина
62
ВЛАСТЬ
1 0’2008
Вне всякого сомнения, такое понимание кадрового резерва не отражает букву и дух закона. И не это имел в виду Владимир Путин, когда говорил о значимости этого механизма и необходимости его эффективного использования в кадровой работе.
Мы должны рассматривать кадровый резерв, прежде всего, как механизм повышения качества государственного управления, повышения профессионализма служащих на основе постоянного развития их личностно-деловых качеств, позволяющих реализовывать задачи государственного управления.
Именно такой акцент в большей степени отвечает задачам административной реформы и реформы государственной службы.
Формирование кадрового резерва в настоящее время осуществляется на основании прямого конкурса, а также, в ряде случаев, на основании рекомендаций аттестационной комиссии органа государственной власти и рекомендаций конкурсной комиссии при конкурсном замещении должностей государственной гражданской службы. Если в первом случае можно говорить о единстве требований и критериев отбора, то две других процедуры направлены на решение других вопросов, а рекомендации являются «побочным» продуктом. Процедура отбора в кадровый резерв должна быть одна, а критерии едины.
Только в этом случае можно обеспечить конкурентность при зачислении в резерв, прозрачность и публичность процедуры формирования резерва. Принципиальным является измеримость используемых критериев, исключающая субъективизм при оценке претендента. Аналогично и при назначении на должность из резерва должны быть применены четкие и понятные критерии, позволяющие совершать объективный выбор из нескольких претендентов. В противном случае будет сохраняться риск нарастания субъективизма и протекционизма в кадровой работе в органах власти.
В настоящее время вопрос о том, какова внутренняя структура кадрового резерва и каким образом в этой структуре должна быть учтена дифференциация должностей государственной гражданской службы по группам, категориям, государственным органам, остается открытым. В
отсутствии правового акта Президента РФ субъектами РФ утверждаются собственные положения о кадровом резерве, которые во многом отличаются друг от друга — разнятся структуры кадровых резервов (формируются резервы на конкретную должность, на группу, на категорию, на близкие по содержанию деятельности должности), сроки пребывания в кадровом резерве, формы организации работы с кадровым резервом. Зачастую перед представителем нанимателя встает вопрос: каким образом из нескольких человек, включенных в кадровый резерв, выбрать того, кто обладает необходимыми знаниями, навыками, опытом для замещения конкретной должности? Фактически, кадровый резерв может представлять собой неструктурированную группу лиц, а выбор в таком случае либо субъективен, либо требует дополнительных сравнений (по сути — проведения конкурса). Практически неразрешимой становится задача соотношений кадровых резервов, сформированных в различных субъектах РФ, — в каждом случае при формировании кадрового резерва имелись в виду собственные «идеальные шкалы» и необходимые наборы знаний, навыков, умений.
Выполнить свою роль федеральный кадровый резерв может только тогда, когда для руководителей государственных органов и служащих будет понятна его внутренняя структура, соотношения между предъявляемыми требованиями, соотношения между различными видами резервов, что позволит выстраивать организационные и индивидуальные программы профессионального развития и траектории карьерного продвижения.
Можно выделить три категории кадрового резерва, которые являются перспективными для органов государственной/ муниципальной власти и по отношению к которым должна формироваться региональная кадровая политика.
Внутренний кадровый резерв органов государственной/муниципальной власти — это сотрудники органов власти, подготовленные для выдвижения на более высокую должность внутри данного органа власти. Именно данная категория кадрового резерва обозначена в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 22, 39, 64 и др.). На формирование, подго-
10’2008
ВЛАСТЬ
63
товку и использование данной категории кадрового резерва могут быть выделены средства из бюджета соответствующего уровня. Внутренний кадровый резерв имеет ряд преимуществ: служащие работают в организации и уже доказали определенную эффективность, им не требуется адаптации к организации, продвижение собственных сотрудников повышает мотивацию деятельности в органах власти.
Приходится констатировать, что подавляющее большинство резервистов из числа действующих госслужащих не имеют индивидуальных программ профессионального развития, их дополнительная подготовка проводится от случая к случаю, без ориентации на содержание будущей должности.
Внешний кадровый резерв состоит из сотрудников коммерческих и общественных организаций. Внешний кадровый резерв дает возможность наиболее адекватного замещения вакантных должностей в органах власти, позволяет использовать для повышения эффективности деятельности наиболее современные управленческие технологии, методы и решения, дает приток «новой крови». Работа в органах власти с такой категорией кадрового резерва должна осуществляться по той же схеме, что и для действующих госслужащих, состоящих в резерве. Но для их подготовки не определен источник финансирования и соответствующие организационные условия. Однако насыщение государственной службы менеджерами от бизнеса и работниками некоммерческого сектора без соответствующей подготовки, освоения идеологии государственной службы не только не обеспечит приток «новой крови», но и спровоцирует «заражение».
Кадровый резерв перспективного развития — это студенты и выпускники высших учебных заведений по специальностям, востребованным в органах государственной/муниципальной влас -ти. Данная категория кадрового резерва позволяет осуществлять планомерно кадровую политику по привлечению молодых специалистов для замещения должностей исполнительского уровня и вести отбор и практическую подготовку потенциальных управленцев для государственной/муниципальной службы. Работа с кадровым резервом перспективного
развития может вестись на базе целевых программ, с использованием форм, не требующих прямого финансирования (например, опыт Поволжской академии государственной службы по работе «Клуба 13» — общественных помощников губернатора, организация стажировок студентов 4—5 курсов на рабочих местах в органах государственной/муниципальной власти). Существенным препятствием к использованию такого кадрового резерва становятся квалификационные требования к стажу работы для поступления на гражданскую службу. Ограничение доступа молодых специалистов-выпуск-ников на государственную службу является опасной тенденцией, которая очень скоро может привести к поколенческому разрыву, возрастным диспропорциям в структуре кадрового состава органов государственной власти и, как следствие, к сдерживанию инновационных процессов.
Представляется, что для расширения возможности поступления на государственную службу молодых специалистов система преимуществ или преференций не является целесообразной, так как «особый статус» той или иной категории претендентов на государственную службу, не основанный на профессиональном и личностном потенциале, всегда создает риски протекционизма. Более перспективной, на наш взгляд, является система накопления бонусов, которые бы имели нормативное закрепление и стимулировали молодых специалистов к их накоплению на протяжении учебы. В качестве таких бонусов могли бы использоваться документально оформленные результаты практик, участие в тематических студенческих конкурсах по специальностям ГМУ, работа в качестве общественных помощников, волонтеров в органах власти, выполнение выпускной квалификационной работы по заказу госорганов, внедрение ее результатов в практику работы, участие в разработке нормативных документов, целевых программ и другие. Безусловно, что наиболее существенным бонусом является обучение и успешное окончание Малой академии государственного управления. Эти достижения должны рассматриваться конкурсной комиссией как критериальные преимущества претендента на должность.
