CC BY
88
КАДРОВЫЕ ПЕРЕСТАНОВКИ
В КАЗАХСТАНЕ: ТРАДИЦИОННЫЕ РОТАЦИИ ИЛИ ПОИСК НОВОГО КУРСА ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ?
Кадыржан СМАГУЛОВ
докторант кафедры политологии Казахского национального университета им. аль-Фараби (Алматы, Республика Казахстан)
АННОТАЦИЯ
Анализируются кадровые перестановки 2012—2013 годов в органах государственного управления Республики Казахстан (РК). Несмотря на их масштабы (были затронуты правительство, местные исполнительные власти и центральные государ-
ственные органы, занятые в сфере обеспечения безопасности), омоложения кадрового состава не произошло. При этом кадровые изменения в системе силовых структур, в первую очередь в органах внутреннего сыска, говорят о первостепенной важности контроля
процессов внутри страны. Кроме того, в 10 регионах к власти пришли новые акимы (главы административно-территориальных единиц), незамедлительно получившие «месседж» о последствиях неправомерного использования бюджетных средств. Новые инструменты контроля деятельности акимов должны способствовать снижению до минимума внеконкурсных перемещений госслужащих.
Еще одна особенность кадровых перестановок 2012—2013 годов связана с новой ролью парламента страны: так же, как и в России, он превращается в
«перевалочную базу» или некую «ссылочную зону», где высокопоставленные чиновники либо дожидаются нового назначения, либо «доживают свой политический век».
Выдвигается тезис, что ротации 2012—2013 годов являются прологом реализации нового программного документа развития республики — Стратегии «Казахстан-2050». Однако приоритеты государственной политики и методы ее реализации останутся неизменными, поскольку они, равно как и кандидатура главы правительства, до сих пор определяются президентом.
( X
КЛЮЧЕВЫЕ Казахстан, кадровая политика, акимы, силовые СЛОВА: структуры, стратегия «Казахстан-2050».
Введение
Начало 2013 года ознаменовалось целой серией кадровых перестановок в центральных и местных органах исполнительной власти РК. Кроме того, получили назначения новые «старые» представители высшего эшелона власти, в том числе и силовых структур. Последние подобного рода крупные изменения происходили год назад, в январе 2012 года. Однако, как показало время, это были лишь приготовления к серьезным трансформациям в высших эшелонах власти. Так, в сентябре 2012 года премьер-министром страны стал Серик Ахметов, который ранее, в январе, был назначен первым заместителем председателя правительства.
Таким образом, ротационный период занял практически целый год, в течение которого производились перемещения руководящих работников с одной должности на другую.
С чем связаны последние перестановки в центральных и местных органах власти Казахстана? Каких последствий следует ожидать от кадровых «рокировок»? Ответы на эти вопросы мы и попытаемся найти в настоящей статье.
Колода карт
Под занавес 2012 года в Казахстане прошла презентация нового выпуска игральных карт «Political Оlympus of Kazakhstan». В колоду входят 54 карты, на каждой из которых помещено шаржированное изображение одной из персон, обладающих тем или иным политическим весом1.
1 См.: Байтукенов Т. Карты решают все [http://www.time.kz/index.php?module=news&newsid=30699], 29 января
2013.
И эту колоду карт можно считать довольно верным отражением реалий политической жизни Республики. На протяжении довольно длительного периода времени кадровые перестановки в Казахстане затрагивают весьма узкий круг людей, пересаживающихся из одного кресла в другое. Одни считают, что за счет прихода на должность нового человека со «свежими» взглядами глава государства пытается дать импульс развитию того или иного направления реализации государственной политики. По мнению других, подобными действиями президент контролирует и поддерживает баланс во внутриэлитной борьбе.
Второе мнение, на наш взгляд, ближе к истине, так как с приходом на должность очередного представителя элиты не происходит каких-либо позитивных изменений в подходах к исполнению и поручений президента, и государственных программ.
Очередной ротационный период, длившийся целый год, завершился в январе 2013 года, когда истек срок премьерства Карима Масимова. Он был главой правительства на протяжении более чем пяти лет, тем самым установив рекорд пребывания на этой должности. В свою очередь, занятие К. Масимовым в 2007 году кресла премьера положило конец длинному политическому сезону 2003—2006 годов: были отправлены в отставку премьер-министр Даниал Ах-метов и председатель сената Нуртай Абыкаев2.
За период премьерства К. Масимова страна пережила опалу Рахата Алиева, бурный экономический рост, финансово-экономический кризис, две избирательные кампании в Мажилис, выборы президента, беспорядки в Жанаозене, крупные коррупционные скандалы, а также рост религиозного экстремизма и терроризма.
Однако и этот политический цикл завершился без каких-либо крупных политических трансформаций: сохранение нынешнего режима продолжает обеспечивать элите и руководству страны комфортные условия жизни. Экономические и политические инструменты, которые удерживает в своих руках элита, гарантируют ей приток средств и свободу действий, хотя и ограничивают дальнейшее развитие государства. Именно поэтому осуществляемые президентом бесконечные реорганизации правительства, создание новых ведомств, агентств, институтов развития и фондов не приносят действенных результатов.
За почти 22 года независимости в республике сменилось 8 кабинетов министров3; как отмечают социологи Б. Бектурганова и Г. Абдыкасымова, всем им было свойственно сохранение или рост так называемого «процента несменяемости».
Так, в кабинете С. Терещенко (октябрь 1991 — октябрь 1994 гг.) на 21,8% сохранялся прежний состав правительства, сформированного во времена Казахской ССР.
Кабинет А. Кажегельдина (октябрь 1994 — октябрь 1997 гг.) на 35,6% состоял из членов кабинета С. Терещенко.
В кабинете Н. Балгимбаева (октябрь 1997 — октябрь 1999 гг.) доля людей, проработавших в двух прежних составах правительства под началом С. Терещенко и А. Кажегельдина, достигла 53,6%.
Кабинет К. Токаева (октябрь 1999 — январь 2002 гг.) на 45,5% был сформирован из прежних членов правительства. Их доля в составе кабинета И. Тасмагамбетова (январь 2002 — июнь 2003 гг.) достигла критического значения, составив 68,2%.
Таким образом, ротация членов правительства не более чем видимость. Она создается реструктуризацией министерств и ведомств и происходящим на ее фоне чисто формальным перераспределением портфелей внутри избранного круга лиц4.
Данный факт кроме всего прочего говорит о закрытом характере рекрутирования элит. Вследствие этого в состав высшего руководства страны могут попасть только люди, тесно
2 См.: Перегруппировка сил [http://www.nomad.su/print.php?a=2-200702050233], 29 января 2013.
3 См.: Официальный сайт Правительства РК [URL: www.government.kz].
4 См.: Бектурганова Б., Абдыкасымова Г. Смена правительства: любопытная статистика [URL: http://www. zonakz.net/articles/3103], 29 января 2013.
аффилированные с нынешними лидерами элитных группировок. Причем отбор осуществляется по кровнородственному принципу и исходя из высокой степени лояльности действующему президенту и той элитной группировке, которую представляет какое-то влиятельное лицо.
Жесткие критерии отбора в круг высших руководителей, высокая степень недоверия и нежелание лидеров элитных группировок допустить в состав топ-менеджмента страны новых людей привели к тому, что круг чиновников, занимающих важные государственные посты, на протяжении 10 лет практически остается неизменным.
Кроме того, до создания оппозиционного президенту Н. Назарбаеву движения «Демократический выбор Казахстана» (2001 г.) глава государства часто привлекал на ответственные посты молодых сотрудников со стороны, чаще всего экономистов и юристов с «западными» дипломами. Открытое выступление «младотурков» (неофициальное название вышеупомянутого движения) привело к росту недоверия к «новичкам» в системе госуправления.
В кабинете министров Д. Ахметова (июнь 2003 — январь 2007 гг.) число «несменяемых», по подсчетам автора этих строк, достигло 75%. Иными словами, 2/3 портфелей получили министры, ранее входившие в правительство И. Тасмагамбетова. В составе правительства, которое с 10 января 2007 года возглавлял К. Масимов, 70,6% составляли те, кто прежде работал в кабинете министров Д. Ахметова. Однако своего пикового значения в 80% несменяемость достигла при кабинете министров, возглавляемом С. Ахметовым. Его состав был утвержден президентом в сентябре 2012 года, и состоял он из 20 членов (не считая самого премьер-министра), из которых 16 (или 80%) являлись сотрудниками аппарата прежнего кабинета министров К. Масимова.
Несмотря на кадровые перестановки, осуществленные в январе 2013 года, количество членов правительства С. Ахметова, сохранивших свои посты со времен К. Масимова, осталось неизменным и составляет 16 чел.
Не следует, однако, забывать, что некоторые министры были назначены в январе 2012 года, то есть тогда же, когда должность первого заместителя премьера занял сам С. Ахметов. Именно в январе 2012 года президент РК Н. Назарбаев угрожал правительству отставкой5; несмотря на это, кабинет министров К. Масимова проработал еще более полугода.
Объяснением происходившего может служить то, что в конце 2012 года было зачитано Послание Президента народу Казахстана, в котором тот обозначил приоритеты развития страны до 2050 года. Это Послание, получившее название «Стратегия Казахстан-2050», ставит перед страной такие грандиозные цели, как вхождение республики к 2050 году в тридцатку самых развитых государств мира, усиление роли парламента, проведение административной реформы и внедрение принципиально новой системы управления природными ре-сурсами6.
Время появления нового амбициозного плана действий, рассчитанного на десятилетия, было выбрано не случайно: в скором времени должна пойти «большая» нефть из Кашагана — крупнейшего нефтегазового месторождения в Казахстане; начало его эксплуатации руководство страны связывает с новым этапом экономического роста Республики. Именно поэтому появилась необходимость назначить нового премьера, который, вооружившись Стратегией, смог бы курировать вопросы дальнейшего экономического роста страны; кроме того, создавалась «нужная» иллюзия формирования нового правительства.
5 См.: Н. Назарбаев критикует правительство и грозит ему отставкой [http://www.kursiv.kz/novosti/ v-kazakhstane/1195219286-nnazarbaev-kritikuet-pravitelstvo-i-grozit-emu-otstavkoj.html], 29 января 2013.
6 См.: Послание Президента Республики Казахстан — Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» [http://www.akorda.kz/ru/page/ page_poslanie-prezidenta-respuЫiki-kazakhstan-Hdera-natsii-nш'sultana-nazarbaeva-naшdu-kazakhstana], 29 января 2013.
Следует напомнить, что точно так же 10 октября 1997 года, в день, когда было зачитано Послание «Стратегия Казахстан-2030», был назначен новый премьер-министр Нурлан Балгим-баев, сменивший опального Акежана Кажегельдина.
Однако назначение нового кабинета министров С. Ахметова всего лишь миф: сменился лишь глава правительства. Это говорит о том, что состав кабмина определяет не премьер, а президент, назначающий на министерские посты лояльных себе людей.
Постоянное сохранение министерских портфелей за их прежними владельцами остается главным тормозом в омоложении кадрового состава высшего звена госслужащих. Назначение же на партийную должность молодого Бауыржана Байбека (он стал первым заместителем председателя провластной партии «Нур Отан»), ранее занимавшего кресло заместителя руководителя Администрации Президента РК, — это скорее исключение, чем правило.
Таким образом, вполне очевидно, что министерские посты занимают практически одни и те же люди. Соответственно, и реформы в экономике, в системе правоохранительных органов, в социальной сфере и т.д. остаются лишь пустыми декларациями.
Причем ни одно правительство независимого Казахстана никогда не несло ответственности за свои ошибки: все ротации в кабинете министров продиктованы лишь стремлением не дать представителям элитных группировок засидеться в своих креслах, так как это может привести к их усилению. Поэтому одни и те же люди перебрасываются с поста на пост, зачастую без всякого учета специфики их привычной деятельности. Следовательно, и реорганизации в системе центральных исполнительных органов являются не чем иным, как имитацией деятельности.
По мнению известного элитолога Казахстана Д. Ашимбаева, именно поэтому государственный аппарат будет и дальше проводить административные реформы, пытаясь хоть чем-то занять десятки тысяч госслужащих. Так, в декабре 2012 года глава государства подписал Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы», направленный на повышение эффективности государственного аппарата, в том числе путем внедрения новых механизмов формирования, функционирования и оценки кадрового состава государственной службы. Закон предусматривает усиление принципа меритократии (учета заслуг) при отборе и продвижении кадров, повышение эффективности, объективности и прозрачности конкурсного порядка отбора на государственную службу, а также создание управленческого корпуса «А». Как отмечал президент, в результате формирования корпуса профессиональных управленцев количество политических госслужащих сократится в 8 раз7. Однако имитация деятельности, присущая как центральным, так и местным исполнительным органам, создает только видимость загруженности госаппарата, якобы занятого решением важных проблем.
По мнению эксперта Московского центра Карнеги А. Рябова, правящие классы в постсоветских странах заинтересованы в сохранении переходного периода8. Тому есть несколько причин.
■ Во-первых, новые политические элиты очень быстро поняли, что создание новых институтов власти дает большие шансы для самоутверждения и продвижения. Кроме того, появляется возможность быстрого решения ключевых задач первого периода конвертации власти и соответствующих атрибутов в собственность, а точнее говоря, для сохранения и того и другого.
7 См.: Назарбаев подписал поправки в закон о государственной службе [http://tengrinews.kz/kazakhstan_news/ nazarbaev-podpisal-popravki-v-zakon-o-gosudarstvennoy-slujbe-225546], 29 января 2013.
8 См.: Рябов А. Правящие классы в постсоветских странах заинтересованы в сохранении переходного периода. Выступление на федеральном классе Московской школы политических исследований [URL: www.zonakz.net/ articles/26246], 29 января 2013.
■ Во-вторых, отсутствует длительная традиция ответственности за страну, которой они руководят. В связи с этим эксперт упоминает о чувствах временности и неустойчивости своего положения, которые культивировала в чиновниках советская власть; те же ощущения передались новым элитам, сформировавшимся в совершенно иной среде.
■ В-третьих, риск потери статуса государственного служащего сопряжен с угрозой утраты определенных позиций внутри элиты.
В итоге классы, вышедшие из антикоммунистической революции (так называемые переходные, или трансферклассы), в реальности не желают ее быстрого развития, а тем более завершения; они заинтересованы в замораживании переходного состояния общества. Это необходимо им для того, чтобы «вытащить» из прежней коммунистической системы такие элементы, как иерархия, жесткие структуры, отсутствие или принижение роли конкуренции и слабая вертикальная мобильность, а затем соединить их с возможностями и достижениями современной рыночной экономики9.
Частая сменяемость премьер-министров в Казахстане обусловлена существующей в Республике политической системой, при которой глава правительства назначается президентом с согласия парламента. Учитывая, что 80% мест в парламенте страны занимают депутаты про-властной партии «Нур Отан», можно смело утверждать, что назначение нового премьера не будет сопряжено с какими-либо проблемами.
Тем не менее в условиях Казахстана занятие премьерского кресла является неким пиком политической карьеры чиновника, за которым, как правило, следует падение. После отставки правительства все председатели кабинета министров уходили в «небытие» и их имена как-то сразу переставали упоминаться в СМИ. Данное правило подтверждается карьерами всех премьеров независимого Казахстана: Сергея Терещенко, Акежана Кажегельдина, Нурлана Балгимбаева, Касым-Жомарта Токаева, Имангали Тасмагамбетова, Даниала Ахме-това. По всей вероятности, аналогичная судьба ждет и экс-председателя правительства Ка-рима Масимова.
Ротации в силовом блоке
Хотелось бы упомянуть еще об одном подводном камне в отношении нынешних кадровых перестановок в РК. Согласно законодательству, президент наделен правом назначать следующих министров: министра обороны, министра внутренних дел, министра юстиции и министра иностранных дел. Кроме того, назначаются и являются подотчетными президенту руководители следующих госорганов: Комитета национальной безопасности (КНБ), Пограничной службы КНБ, Службы охраны президента, Службы внешней разведки «Сырбар», Республиканской гвардии, Конституционного совета, Администрации Президента, Совета безопасности, Генеральной прокуратуры, местных исполнительных органов (акимы областей и городов республиканского значения), Финансовой полиции и Национального банка.
Вполне очевидно, что все эти структуры контролируют основные направления реализации государственной политики. Особо следует выделить силовой блок, практически всех руководителей которого назначает президент. При этом весьма интересно, что в 2012—2013 годах сменились главы большинства из вышеуказанных госорганов.
В 2012 году министром юстиции был назначен Берик Имашев, а МИД возглавил Ерлан Идрисов. В сентябре того же года руководителем Администрации Президента РК был назна-
9 См. : Рябов А. Указ. соч.
чен экс-премьер К. Масимов. В январе 2012 года сменился председатель Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовой полиции): вместо Кайрата Кожамжарова, занимавшего этот пост с 2008 года, был назначен Рашид Тусупбеков, занимавший до этого пост министра юстиции. 23 января новым Командующим Республиканской гвардией стал Амангельды Шабдарбаев. В январе 2013 года новым помощником Президента — секретарем Совета безопасности РК был назначен К. Кожамжаров. В том же месяце заместителем председателя КНБ директором Пограничной службы стал Нурлан Джуламанов. Кроме того, в январе 2013 года Указом Президента Главнокомандующим внутренними войсками МВД был назначен Руслан Жаксылыков, а Службу «Арыстан» (спецназ в составе КНБ РК) возглавил Ануар Садыкулов.
Следует отметить, что руководители других госорганов, назначаемых главой государства, занимают свои кресла не так давно. Так, Асхат Даулбаев был назначен Генеральным прокурором РК только 15 апреля 2011 года, а председатель КНБ Нуртай Абыкаев занимает свой пост с 23 августа 2010 года. Игорь Рогов был назначен Председателем Конституционного Совета на второй срок только 15 июня 2010 года.
Наиболее длительное время занимают свои посты директор Службы внешней разведки «Сырбар» Аманжол Жанкулиев (с 17 февраля 2009 г.) и начальник Службы охраны Президента Мухтар Аюбаев (с марта 2006 г.).
Из вышеизложенного следует, что состав руководства внешней разведки остается неизменным на протяжении четырех лет. Что же касается кадровой структуры службы внутреннего сыска, то она постоянно меняется; как уже отмечалось выше, это свидетельствует о первостепенной важности контроля процессов, происходящих внутри страны.
Ротации глав регионов
Согласно административно-территориальному делению, в РК насчитывается 14 областей и города республиканского значения — Астана (столица) и Алматы (бывшая столица страны, крупнейший финансовый центр республики).
Наиболее длительное время (с апреля 2008 г.) посты акимов занимают Имангали Тасма-гамбетов (аким Астаны) и Ахметжан Есимов (аким Алматы). За ними следуют акимы ЮжноКазахстанской и Восточно-Казахстанской областей (с марта 2009 г.), а также Жамбылской области (с ноября 2009 г.).
В 2011 году на должности глав регионов были назначены акимы Алматинской и Актю-бинской областей (в апреле и июле соответственно). В январе 2012 года на должности акимов были назначены сразу четыре человека, которые возглавили Западно-Казахстанскую, Карагандинскую, Костанайскую и Павлодарскую области. 15 августа того же года был назначен аким Атырауской области. В 2013 году состоялись очередные назначения новых акимов. Так, сменились акимы в пяти областях: Акмолинской, Кызылординской, Мангистауской, Северо-Ка-захстанской и Карагандинской.
Таким образом, за 2012—2013 годы сменились 10 из 16 глав областей и городов республиканского значения; это означает, что корпус глав регионов обновился более чем на 50%.
25 января 2013 года президент провел ряд встреч с акимами областей Казахстана и дал им конкретные поручения по обеспечению занятости, повышению благосостояния населения во всех регионах республики; он также упомянул о необходимости качественной реализации всех поставленных целей и задач по социально-экономическому развитию страны.
Сейчас можно лишь догадываться, случайно или намеренно именно 25 января 2013 года была выдана санкция на арест экс-акима Атырауской области Бергея Рыскалиева, обвиненного в хищении бюджетных средств в особо крупных размерах. Вполне возможно, что подобно-
го рода «совпадение» было неким сигналом, который предупреждал глав регионов о том, что в местах не столь отдаленных может оказаться каждый из них.
В этой связи с 2013 года в Казахстане принимаются конкретные меры для устранения или минимизации возможности совершения коррупционных преступлений. Был утвержден ряд новшеств, одним из которых было введение рейтинга, состоящего из 45 ключевых показателей эффективности работы акимов. Следует отметить, что по результатам 2012 года своих постов уже лишились 12 акимов10.
Рейтинговые показатели наряду с системой оценки будут являться основанием для ротации и продвижения акимов разных уровней; предполагается, что благодаря этому внеконкурсное перемещение государственных служащих между госорганами должно быть сведено до минимума.
Кроме того, согласно «Стратегии Казахстан-2050», с 2013 года будет введена выборность акимов сельских округов и аулов11; это должно способствовать более четкому разграничению ответственности и полномочий между центром и регионами, а также усилению общественного контроля за деятельностью местной исполнительной власти. Так, будут избираться 2 533 акима, что составляет 91,7% от общего числа глав территориальных образований всех уровней. В последующем будет введена выборность акимов и более высокого уровня.
Заключение
Кадровые перестановки 2012—2013 годов в РК стали заключительным аккордом в преддверии начала реализации «Стратегии Казахстан-2050», принятие которой свидетельствует о стремлении нынешней элиты сохранить существующий режим до 2050 года.
Частые ротации кадров в высших эшелонах власти направлены на обеспечение контроля за балансом сил в ходе внутриэлитной борьбы и отнюдь не являются попытками придать импульс дальнейшему развитию государства. Об этом говорит как сохранение 80% министерских портфелей за их прежними владельцами, так и заинтересованность правящих классов республики в сохранении переходного периода.
Основной целью смены главы правительства является навязывание народу иллюзии обновления кабинета министров, о чем неустанно вещают провластные СМИ. В свою очередь, создание видимости обновления состава правительства напрямую связано со стартом добычи нефти из гигантского месторождения Кашаган.
Одновременно со сменой премьер-министра президент инициировал приход на руководящие должности в силовых структурах «старых» новых лиц.
В результате ротаций управленческих кадров в 10 регионах страны пришли к власти новые акимы. Наряду с этим принимаются конкретные меры для устранения или минимизации возможности коррупционных преступлений, что будет способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств.
Как уже отмечалось, еще одна особенность нынешних кадровых перестановок связана с новой ролью парламента, являющегося своеобразным «залом ожидания» для высокопоставленных чиновников. Примером может служить «отправка» в Мажилис Нургали Ашима, снятого с должности министра охраны окружающей среды; то же произошло и с бывшим председателем Высшего Судебного Совета РК Оналсыном Жумабековым.
10 См.: В Казахстане освобождены от должностей 12 акимов [http://tengrinews.kz/kazakhstan_news/v-kazahstane-osvobojdenyi-ot-doljnostey-12-akimov—224790], 29 января 2013.
11 См.: Послание Президента Республики Казахстан — Лидера нации Нурсултана Назарбаева.
В качестве еще одного примера можно привести перемещения экс-акимов Костанайской и Акмолинской областей Сергея Кулагина и Сергея Дьяченко; первый «подался» в сенаторы, а второй был избран вице-спикером Мажилиса.
Кроме того, мандаты депутатов были переданы Серику Умбетову (бывшему управляющему делами президента) и Омархану Оксикбаеву (бывшему главе Счетного комитета).
Таким образом, несмотря на смену главы правительства РК, говорить о независимости последнего не приходится. Все министры назначаются с согласия президента, а некоторых из них он назначает сам. В итоге остается неизменной как сама государственная политика, так и методы ее реализации.
