CC BY
66
Кадастровая оценка: нововведения и перспективы
Д.Е. Шереметьев начальник отдела нормативно-правового регулирования в сфере государственной кадастровой оценки Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии (г. Москва)
Денис Евгеньевич Шереметьев, sheremetev_de@rosreestr.ru
В целях устранения основных недостатков ранее действовавшей системы проведения государственной кадастровой оценки, в основу которой было положено привлечение независимых рыночных оценщиков (посредством их отбора по результатам конкурсных процедур) для определения кадастровой стоимости объектов недвижимости в рамках проведения государственной кадастровой оценки в соответствии с положениями Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон об оценочной деятельности), а также в целях совершенствования порядка определения кадастровой стоимости объектов недвижимости был разработан и принят Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 237-Ф3 «О государственной кадастровой оценке» (далее - Закон о кадастровой оценке).
Законом о кадастровой оценке, вступившим в силу с 1 января 2017 года, внесены ключевые изменения в систему государственной кадастровой оценки:
• сформулированы принципы проведения государственной кадастровой оценки (единство методологии, непрерывность актуализации сведений, независимость и открытость процедур государственной кадастровой оценки, экономическая обоснованность и проверяемость результатов);
• определение кадастровой стоимости на постоянной основе осуществляет бюджетное учреждение, созданное
субъектом Российской Федерации и наделенное полномочиями по определению кадастровой стоимости (далее - бюджетное учреждение); бюджетное учреждение несет ответственность за деятельность, связанную с определением кадастровой стоимости (убытки, причиненные в результате нарушений, допущенных бюджетным учреждением при определении кадастровой стоимости, возмещаются в полном объеме за счет бюджетного учреждения). Субъект Российской Федерации несет субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения, связанным с возмещением убытков, причиненных в результате допущенных нарушений при определении кадастровой стоимости; установлены требования, предъявляемые к работникам бюджетного учреждения, привлекаемым к определению кадастровой стоимости; правообладатели объектов недвижимости вправе предоставить в бюджетное учреждение декларации о характеристиках соответствующих объектов недвижимости; бюджетное учреждение предоставляет разъяснения, связанные с определением кадастровой стоимости и обеспечивает исправление ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, на основании обращения заинтересованных лиц;
• результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены физическими и юридическими лицами (а также органами государственной власти и органами местного самоуправления), если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права или обязанности этих лиц, в комиссии, созданной уполномоченным на то органом субъекта Российской Федерации или в суде по заявлению об оспаривании.
Кроме того, в 2017 году в развитие норм Закона о кадастровой оценке приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 226 были утверждены Методические указания о государственной кадастровой оценке (далее - Методические указания).
Таким образом, к настоящему времени в России сформировался институт государственной кадастровой оценки, проводимой в соответствии с Законом о кадастровой оценке, бюджетные учреждения созданы и функционируют в каждом субъекте Российской Федерации, проведена государственная кадастровая оценка земель различных категорий и объектов капитального строительства, накоплен значительный опыт проведения подобных работ в субъектах Российской Федерации.
Потребность во внесении ряда изменений в Закон о кадастровой оценке, применяющейся с 2017 года, была связана с необходимостью приведения его в соответствие с требованием получения объективных результатов определения кадастровой стоимости и защиты интересов всех заинтересованных лиц (одновременно и правообладателей объектов недвижимости, и органов государственной власти, и органов местного самоуправления).
Также, опираясь на потребность субъектов Российской Федерации в получении максимально подробной информации, необходимой для определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, 31 июля 2020 года был принят Федеральный
закон № 269-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 269-ФЗ), внесший существенные изменения в Закон о кадастровой оценке (вступившие в силу 11 августа 2020 года, за исключением отдельных положений). Законом о кадастровой оценке в новой редакции среди прочего предусмотрены механизмы взаимодействия бюджетных учреждений с органами и организациями, располагающими необходимой для оценки информацией. Так, предусмотрена обязанность бесплатно предоставить бюджетному учреждению имеющуюся в их распоряжении информацию по соответствующему запросу в установленный срок. При выявлении ошибок в сведениях Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) бюджетное учреждение направляет сведения о выявленных ошибках в Федеральную службу государственной регистрации кадастра и картографии (далее - Росреестр).
Также существенно расширены состав и объем предоставляемых Росреестром регионам сведений об объектах недвижимости, о границах и о ценах сделок.
Так, с 2021 года Федеральная кадастровая палата Росреестра (далее - кадастровая палата) будет формировать и бесплатно предоставлять в правительство субъекта Российской Федерации предварительный перечень объектов оценки. Это позволит бюджетным учреждениям до начала проведения оценки обработать сведения, полученные в предварительном перечне, и совместно с Росреестром, органами власти субъекта Российской Федерации выявить ошибочные данные для своевременного их исправления.
С 2022 года кадастровая палата ежегодно будет формировать и бесплатно предоставлять в правительство субъекта Российской Федерации также сведения из реестра границ и сведения о сделках с объектами недвижимости, включая цены таких сделок, содержащиеся в ЕГРН. В перечень сделок будет входить вся существующая
информация о ценах. Если недобросовестные стороны сделки указали несоответствующую действительности информацию (по договоренности друг с другом), то Рос-реестр внесет такую информацию в ЕГРН и предоставит в бюджетное учреждение в соответствующем реестре сделок (внесение искаженной информации в ЕГРН - не предмет регулирования Законом о кадастровой оценке). Далее бюджетное учреждение будет работать с такими ценами. Если у него возникнут сомнения относительно стоимости объекта, то оно не будет использовать такой объект для своих расчетов.
Установлено, что исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на принятие решения о проведении государственной кадастровой оценки, принимает решение о ее проведении не позднее, чем за шесть месяцев до 1 января года проведения оценки.
Особую роль в системе установления справедливой кадастровой стоимости играют механизмы корректировки кадастровой стоимости в период ее применения (ранее правообладатель не мог скорректировать кадастровую стоимость после ее утверждения). Так, до принятия Закона о кадастровой оценке фактически отсутствовали механизмы исправления технических ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, что ограничивало право граждан на справедливую корректировку кадастровой стоимости без дополнительных финансовых расходов. Законом об оценочной деятельности была предусмотрена возможность обращения в суд или комиссию по оспариванию результатов государственной кадастровой оценки при территориальном управлении Росреестра в субъекте Российской Федерации с заявлением о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости на основе недостоверности сведений, использованных при оценке или на основании установления рыночной стоимости объекта недвижимости.
Так, зачастую в период подачи такого заявления компания - исполнитель работ по определению кадастровой стоимости (для проведения работ на конкурсной основе привлекались юридические лица, имеющие право на заключение договора на проведение оценки) могла прекратить деятельность (реорганизация, ликвидация) и, соответственно, правительство субъекта как заказчик работ не могло обратиться к исполнителю для исправления замечаний, в том числе в рамках гарантийных обязательств.
Единственным вариантом установления справедливой кадастровой стоимости являлся механизм установления рыночной стоимости объекта недвижимости, определенной независимым оценщиком, в качестве кадастровой стоимости. Для этого граждане и юридические лица вынуждены были нести расходы на заказ отчетов об оценке рыночной стоимости независимыми рыночными оценщиками.
В Законе о кадастровой оценке предусмотрено развитие механизмов исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости. Остается требование об опубликовании бюджетным учреждением проекта отчета о проведении государственной кадастровой оценки с тем, чтобы обладатели недвижимости ознакомились с рассчитанной кадастровой стоимостью своих объектов и предприняли шаги по ее изменению, если допущены ошибки. Для полноценного их функционирования был проведен ряд технических корректировок, введенных Законом № 269-ФЗ. К таким корректировкам относятся:
• сокращение сроков рассмотрения бюджетным учреждением заявлений об исправлении ошибок;
• возможность самостоятельного принятия решения региональными властями о массовом исправлении ошибок (например исправление ошибки, допущенной в отношении большого количества земельных участков в садоводческом некоммерческом товариществе, если не учтен или учтен
неверно какой-либо из факторов стоимости);
• конкретизация перечня того, что может быть признано ошибкой;
• обязание бюджетного учреждения проверить и исправить ошибку не только в отношении объекта недвижимости, указанного в заявлении, но и в отношении сходных (аналогичных) объектов недвижимости, если такая ошибка влияет на их кадастровую стоимость.
Несмотря на установление в Законе о кадастровой оценке механизмов исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, остается востребованной возможность установить кадастровую стоимость объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости. При очевидной необходимости сохранения такой возможности механизм ее реализации на протяжении всего периода его существования (фактически с 201 1 года) остро критиковался всеми участниками процесса - органами региональной власти, органами местного самоуправления, оценочным сообществом и правообладателями объектов недвижимости. В частности, указывались непрозрачность принятия решений комиссиями по оспариванию результатов государственной кадастровой оценки (созданными в соответствии с Законом об оценочной деятельности при территориальных управлениях Росреестра, а также при правительстве субъекта в соответствии с Законом о кадастровой оценке), отсутствие фактической компетенции у членов комиссий для принятия соответствующих решений (комиссии состоят из представителей правительства субъекта Российской Федерации, уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации, территориального управления Росреестра, филиала кадастровой палаты по субъекту Российской Федерации, а также представителей предпринимательского сообщества, саморегулируемых организаций оценщиков), отсутствие у них
ответственности за принятые решения, возможность блокирования тех или иных решений отдельными членами комиссий, затратность судебного разрешения этого вопроса.
Несмотря на это, в целом в Законе о кадастровой оценке сохранены элементы механизма оспаривания результатов определения кадастровой стоимости, также предусмотрен иной подход к обеспечению безусловного права заинтересованных лиц установить кадастровую стоимость объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. Законом № 269-ФЗ с 1 января 2023 года на всей территории Российской Федерации механизм оспаривания результатов определения кадастровой стоимости в Законе о кадастровой оценке заменяется на полностью административный путь установления кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости ТОЛЬКО в бюджетном учреждении (статья 22.1 Закона о кадастровой оценке) с закреплением ответственности такого учреждения за принимаемые решения (комиссии же при Росреестре будут упразднены после исключения из Закона об оценочной деятельности главы 111.1 «Государственная кадастровая оценка», комиссии при правительствах субъектов Российской Федерации могут прекратить свое существование по соответствующему нормативному акту правительства субъекта).
Заявление об установлении рыночной стоимости может быть подано в бюджетное учреждение правообладателем в течение шести месяцев с даты, на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости и которая указана в приложенном к такому заявлению отчете об оценке рыночной стоимости объекта недвижимости. Заявитель может бесплатно подать декларацию о характеристиках объекта недвижимости, заявление об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, а также обращение о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости. Если эти действия его не удовлетворили, то заяви-
тель может подать отчет для установления рыночной стоимости в качестве кадастровой, но это уже не бесплатно.
По решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации переход к «новому» механизму может быть осуществлен ранее указанной даты.
Следует отметить, что такой административный механизм сохраняет возможность последующего судебного оспаривания, принятого бюджетным учреждением на административном этапе решения, по сути дела, повторяет таковой, предусмотренный для исправления ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, и позволяет минимизировать либо исключить случаи, когда принимается решение не в пользу правообладателя, если рыночная оценка проведена добросовестно. И наоборот, бюджетное учреждение, учитывая его подведомственность региональным властям, заинтересовано не принимать положительные решения, если рыночная оценка проведена недобросовестно. Такой механизм способствует формированию справедливого баланса интересов всех сторон вне зависимости от преследуемых целей корректировки кадастровой стоимости.
Помимо указанного способа мотивации бюджетного учреждения принимать справедливые решения, следуя поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина от 16 февраля 2016 года № Пр-300, в Закон о кадастровой оценке введена персональная ответственность руководителя бюджетного учреждения (вплоть до расторжения трудового договора) именно за принятие незаконных (необоснованных, недобросовестных, несправедливых) решений в отношении заявлений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости. Следует отметить, что Законом о кадастровой оценке допускается возможность наличия ошибок при определении кадастровой стоимости, тем самым сам факт наличия ошибки не нарушает права заинтересованных лиц и не может быть определен
как недостаток в работе бюджетного учреждения, за который следует устанавливать меры взыскания в том числе в отношении его руководителя. При этом Законом о кадастровой оценке предусматривается безусловная обязанность принять обоснованное и справедливое решение по поданным по указанным основаниям заявлениям.
Также следует сказать о принципе «любое исправление - в пользу правообладателя». Если исправление привело к уменьшению стоимости, то новая стоимость применяется ретроспективно взамен старой. То есть если выявлена и исправлена ошибка в кадастровой стоимости и кадастровая стоимость уменьшилась, то она будет применяться для целей, предусмотренных действующими нормами законодательства, в том числе для налогообложения, с даты начала применения ошибочной стоимости. Если исправление ошибки привело к увеличению кадастровой стоимости, то такая стоимость будет применяться со следующего налогового периода (1 января года, следующего за исправлением ошибки).
Важным является и установление «единого цикла» оценки и единой даты оценки - раз в четыре года (для городов федерального значения - раз в два года по их решению). С 2022 года одновременно в отношении проведения государственной кадастровой оценки участков всех категорий земель, а с 2023 года - в отношении всех видов объектов капитального строительства. Это очень удобно для правообладателей недвижимости, особенно если они имеют объекты в нескольких регионах.
Для реализации положений Закона № 269-ФЗ, вносящего изменения в Закон о кадастровой оценке, были разработаны и утверждены 1 1 приказов Росреестра, развивающие и регулирующие различные положения Закона о кадастровой оценке: • приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0278 «Об утверждении Порядка ведения фонда данных государственной кадастровой оценки и пре-
доставления сведении, включенных в этот фонд, а также Перечня иных сведении о кадастровой стоимости, о порядке и об основаниях ее определения, требовании по их включению в фонд данных государственной кадастровой оценки»;
приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0285 «Об утверждении формы акта об определении кадастровой стоимости, требований к его подписанию, к составу систематизированных сведений об определении кадастровой стоимости, а также требований к формату такого акта и представляемых с ним документов в электронной форме»;
приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0281 «Об утверждении Порядка расчета и размещения индексов рынка недвижимости»; приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0284 «Об утверждении Требований к отчету об итогах государственной кадастровой оценки»; приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0280 «Об утверждении Порядка рассмотрения обращений о предоставлении разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости, в том числе формы предоставления таких разъяснений»; приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0283 «Об утверждении Порядка формирования и предоставления перечней объектов недвижимости»;
приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0287 «Об утверждении формы заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, формы уведомления о поступлении заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости и принятии его к рассмотрению, формы решения об установ-
лении или об отказе в установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости и требований к их заполнению, а также требований к формату таких заявления, уведомления, решений и представляемых с ними документов в электронной форме»;
• приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0286 «Об утверждении формы заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости, требований к заполнению заявления об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости»;
• приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0279 «Об установлении критериев соответствия методическим указаниям о государственной кадастровой оценке проекта отчета, обновленной версии проекта отчета, подготовленных бюджетным учреждением, созданным субъектом Российской Федерации и наделенным полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости»;
• приказ Росреестра от 6 августа 2020 года № П/0282 «Об утверждении состава сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, предоставляемых в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, сроков, порядка и требований к формату их предоставления в электронной форме»;
• приказ Росреестра от 24 августа 2020 года № П/0311 «Об утверждении Порядка работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости».
Указанные приказы прошли этап согласования и регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и вступили в силу в октябре 2020 года.
Кроме того, продолжается работа по созданию новой редакции Методических
указаний, которая будет основана на накопленном опыте проведения государственной кадастровой оценки. Перед Росрее-стром стоит задача усовершенствования методической базы, в рамках которой необходимо подвергнуть всю систему государственной кадастровой оценки тщательному комплексному анализу для выявления проблем, препятствующих ее уверенному функционированию. В каждом субъекте существует своя специфика, а в существующих Методических указаниях содержатся только общие указания о применении подходов и методов.
В работе по совершенствованию Методических указаний планируется перейти от общих понятий к частным взаимосвязанным технологическим бизнес-процессам, описывающим конкретные действия специалистов бюджетных учреждений (например, следует указать параметры группировки объектов оценки по схожести их характеристик, подходы и методы для определения стоимости, какие факторы стоимости использовать для расчета, какие вводить корректировки, параметры анализа результатов государственной кадастровой оценки, в том числе проверку исходных данных об объектах недвижимости, организацию их сверки и уточнения, анализ рынка, сбор и верификацию данных о сделках и предложениях), параметры проведения контроля качества результатов оценки на непротиворечивость данных с точки зрения логики ценообразования с целью выявления результатов оценки, существенно отличающихся от уровня цен для каждого вида использования объектов). Будут созданы блок-схемы бизнес-процессов, которые позволят получать максимально достоверные результаты государственной кадастровой оценки, максимально приближенные к справедливой рыночной стоимости, что минимизирует количество заявлений об оспаривании кадастровой стоимости объектов недвижимости.
Росреестр продолжает работу, направленную на совершенствование системы государственной кадастровой оценки и создание нормативных условий повышения объективности кадастровой стоимости.
В целях наполнения ЕГРН сведениями для кадастровой оценки и налогообложения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее -Госдума) внесены ряд законопроектов, позволяющих в том числе уточнять сведения о правообладателях объектов недвижимости (в настоящее время в ЕГРН содержатся сведения о 25 миллионах объектов недвижимости без правообладателя), а также позволяющих проведение комплексных кадастровых работ за счет внебюджетных средств с целью уточнения характеристик объектов недвижимости. Соответствующие федеральные законы приняты Госдумой в декабре 2020 года.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
2. О государственной кадастровой оценке : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 237-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об утверждении Методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 226. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 269-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 16 февраля 2016 года № Пр-300. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
