CC BY
112
№ 3 (150) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Кадастровая оценка: кто не виноват и что делать*
А.Ю. Буянов
доцент Московского государственного университета геодезии и картографии, кандидат экономических наук (г. Москва)
Александр Юрьевич Буянов, z71z@ya.ru
Прежде чем предлагать третий способ решения проблемы кадастровой оценки, необходимо ответить на вопросы, кому и зачем она нужна. Ответ лежит на поверхности - кадастровая оценка используется в целях налогообложения, а точнее, для определения налогооблагаемой базы в сфере земельных отношений, а начиная с 2014 года - и для объектов капитального строительства, предназначенных для коммерческой деятельности. Также результаты кадастровой оценки используются при выкупе земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимого имущества. В некоторых случаях согласно законодательству Российской Федерации кадастровая стоимость земельных участков является базой для расчета арендных ставок. Кроме того, в тех регионах страны, где рынок сельскохозяйственных земель развит недостаточно, сложилась практика, в соответствии с которой банки кредитуют производителей сельскохозяйственной продукции, рассчитывая величину залогового обеспечения на основе информации о кадастровой стоимости земельных участков.
В целом, если не считать последнего пункта, назначение кадастровой оценки состоит в определении величины обязательных платежей в бюджеты государственных и муниципальных органов власти. Таким образом, можно утверждать, что основными заинтересованными лицами в проведении кадастровой оценки являются муниципаль-
ные образования, а также субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.
Как было показано в первой части статьи, исполнителями работ по определению кадастровой стоимости земли являются оценочные компании, ставшие победителями конкурсов или аукционов по отбору исполнителей этих видов работ. Речь идет, как правило, о консалтинговых компаниях, имеющих штат опытных специалистов, а также специальное программное обеспечение. Определяя минимальную цену контракта для выполнения кадастровой оценки, помимо прямых затрат, учитываются расходы на проведение экспертизы отчета (или отчетов) об оценке в саморегулируемой организации (далее - СРО) оценщиков, а также возможные затраты, связанные с обязательством исполнителя работ по определению кадастровой стоимости в течение последующих 5-8 лет (срок действия утвержденных результатов и срок исковой давности) пересчитывать кадастровую стоимость земельных участков в случае обнаружения ошибки.
Если не брать в расчет откровенный демпинг, который существует в этой сфере в отдельных регионах нашей страны, цены контрактов на проведение кадастровой оценки в отдельно взятом субъекте Российской Федерации лежат в пределах от нескольких миллионов до десятков миллионов рублей.
В первой части статьи было показано, что результаты кадастровой оценки
* Продолжение. Начало см. // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 10.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
ОЦЕНКА ВСЕХ ВИДОВ СОБСТВЕННОСТИ
по объективным, часто не зависящим от исполнителя работ причинам бывают не адекватными рыночным условиям. Это обстоятельство побуждает собственников земельных участков и других заинтересованных лиц оспаривать их в специально созданных комиссиях по рассмотрению споров или в суде. Одним из оснований для пересмотра кадастровой стоимости отдельно взятого земельного участка является отчет об оценке его рыночной стоимости по состоянию на ту же дату, которая была использована оценщиком, осуществившим кадастровую оценку (см. [1]).
Рыночную оценку отдельно взятого земельного участка для целей оспаривания его кадастровой стоимости может проводить любая оценочная компания, осуществляющая свою деятельность в рамках существующего законодательства. Диапазон цен за подобного рода услуги варьируется от нескольких тысяч рублей (за земельные участки небольшой площади и расположенные, как правило, на значительном удалении от областных и районных центров) до 100-150 тысяч рублей и даже более (за большие по площади земельные участки, участки под крупными торговыми, офисными центрами или промышленными предприятиями).
Уже сейчас можно с уверенностью сказать, что оспаривание кадастровой стоимости земельных участков, принявшее в 2013 году массовый характер, позволило существенно увеличить выручку активным игрокам на рынке оценки, а также дало мощный толчок развитию небольших оценочных компаний, сумевших вовремя отреагировать на вновь возникший спрос на их услуги. В целом представителями оценочного сообщества такая ситуация признается как положительный фактор в развитии отрасли.
Отдельно следует упомянуть и об оценщиках, выступающих в судах в качестве судебных экспертов. В процессе оспаривания кадастровой стоимости земельных участков некоторые руководители администраций муниципальных районов занима-
ют активную позицию, ставя под сомнение качество отчетов об определении рыночной стоимости земельных участков. При этом даже наличие положительного экспертного заключения СРО не является достаточно убедительным основанием для решения по делу в пользу истца. В этом случае судья может назначить судебную экспертизу, которую поручает независимому эксперту, имеющему соответствующее образование и большой стаж работы по профессии. Расценки на подобного рода услуги сопоставимы со стоимостью выполнения отчетов об оценке рыночной стоимости оспариваемых земельных участков.
Результат пересмотра величины кадастровой стоимости земельных участков во многом зависит и от профессионализма юристов, которые сопровождают процесс оспаривания. В зависимости от основных характеристик оспариваемого земельного участка, а также от того, сможет ли юрист добиться пересмотра величины кадастровой стоимости с начала нового налогового периода, с момента вынесения решения по делу или с момента утверждения результатов кадастровой стоимости на дату кадастровой оценки в регионе оценки (то есть за все налоговые периоды, когда оспариваемая кадастровая стоимость была актуальна), его вознаграждение может достигать нескольких сотен тысяч рублей.
Таким образом, помимо муниципальных образований и городов федерального значения, формирующих бюджеты в зависимости от кадастровой стоимости земельных участков, в категорию заинтересованных в проведении кадастровой оценки попадают оценщики и юристы. Причем если юристы имеют свой интерес только на этапе оспаривания кадастровой стоимости, то оценщики имеют возможность заработать дважды -в рамках кадастровой и рыночной оценки (а с учетом практики назначения судебных экспертиз - многократно).
Относятся ли к категории «заинтересованных» в проведении кадастровой оценки собственники земельных участков и иные
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 3 (150) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
лица, если величина платежей за землю зависит от кадастровой стоимости принадлежащих им земельных участков?
Разумеется, относятся! Вот только заинтересованы они прежде всего в том, чтобы кадастровая стоимость земельных участков, рассчитываемая в рамках кадастровой оценки, была как минимум адекватна их рыночным ценам.
Единственное, предусмотренное законодательством Российской Федерации средство защиты от необоснованно завышенной кадастровой стоимости - оспаривание в комиссиях или по суду - в настоящее время дает следующие результаты. По информации, предоставленной руководителем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Натальей Антипиной, за первый квартал 2013 года в комиссиях по рассмотрению споров в 224 случаях из 528 было принято решение в пользу заявителя. За этот же период в судах было удовлетворено 555 исков из 1 135 [2]. Такие «успехи» собственников земельных участков и других заинтересованных лиц явно не радуют местные власти, поэтому, помимо занятия активной позиции в процессе оспаривания кадастровой стоимости, ими применяется еще один сравнительно новый способ сохранения базы по налогообложению.
В соответствии со статьей 24.12 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» государственная кадастровая оценка проводится не реже чем один раз в пять лет. Как видно из текста указанной статьи, минимальный срок, по истечении которого можно проводить новую кадастровую оценку, законодательством не установлен. Следовательно, лица, отнесенные к категории принимающих решения о проведении кадастровой оценки (власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, - орган местного самоуправления), могут заказать ее вновь хоть сразу после утверждения не-
давно проведенной. Именно таким путем и пошли власти Москвы, утвердившие новые результаты кадастровой оценки постановлением правительства Москвы от 26 ноября 2013 года № 751-ПП «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы». В соответствии с пунктом 1 этого документа новая кадастровая оценка проводилась по состоянию на 1 января 2013 года. Отметим, что предыдущая кадастровая оценка была выполнена по состоянию на 1 января 2012 года (для города в старых границах) и на 1 июля 2012 года (для «новых территорий»).
Суть такого шага ясна - обновлять кадастровую стоимость так быстро, чтобы у «несогласных» попросту не оставалось времени на ее оспаривание. Финансовая выгода для заказчика кадастровой оценки очевидна -экономия от вовремя неоспоренных результатов кадастровой оценки трех - пяти крупных земельных участков «перекроет» затраты на проведение новой кадастровой оценки.
В итоге мы имеем:
• кадастровую стоимость, которая по причинам, описанным в первой части статьи, не может давать адекватные рынку результаты;
• бюджеты органов местного самоуправления и городов федерального значения, доходная часть которых очень чувствительна к изменению величины земельного налога и иных обязательных платежей, зависящих от кадастровой стоимости;
• большое количество землевладельцев и землепользователей, уплачивающих необоснованно высокие земельные платежи;
• армию консультантов - юристов и оценщиков, которые, не создавая общественно полезный продукт, получают весьма солидные доходы.
Помимо существующего явно выраженного конфликта интересов, налицо чудовищная экономическая неэффективность, проявляющаяся даже на макроуровне. Денежные средства, так необходимые
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
ОЦЕНКА ВСЕХ ВИДОВ СОБСТВЕННОСТИ
промышленным, сельскохозяйственным предприятиям, другим организациям, производящим общественно необходимую продукцию, из-за несовершенства института кадастровой оценки уходят из сферы производства в сферу обращения. При этом местные власти вместо того, чтобы искать пути для стимулирования ведения бизнеса и создания благоприятных условий для проживания граждан на своей территории, озабочены тем, как за счет тех же самых граждан и предпринимателей пополнить свои бюджеты.
Здесь следует отдельно рассмотреть специфику отношений между бизнесом, а также гражданами, использующими земельные участки для личного пользования, и органами власти по поводу уплаты земельного налога и иных обязательных земельных платежей.
Разумеется, бизнес должен платить. Однако для того, чтобы бизнес был платежеспособным, он должен быть доходным! Если в упрощенном виде рассмотреть платежи предпринимателей за используемые ресурсы, то окажется, что что-либо производить в стране крайне невыгодно! По сравнению с другими развивающимися странами в России ставки заработной платы не являются низкими. А если учесть, что совокупный налог на фонд заработной платы составляет более 30 процентов, то этот ресурс нельзя назвать дешевым. Ни для кого не секрет, что в России цена денег (процент на капитал) одна из самых высоких. Причинами являются высокая инфляция и риски, присущие экономической системе нашей страны в целом. Практически по тем же причинам и норма прибыли на капитал для бизнеса в России должна быть высокой. Осталось рассмотреть ренту, которая и выступает формой платы за землю.
Термины «рента» и «земельный налог» не являются синонимами, они имеют разное значение. По определению земельная рента - это цена, уплачиваемая за использование земли, в то время как земельный
налог - это налог на доходы, источником которых является земля (то есть на ренту).
Вплоть до 1991 года, когда в России начали проводить первые реформы, земля была бесплатным ресурсом. Она находилась в собственности государства, и налог за ее использование ни с предприятий, ни с граждан не взимался. Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-1 «О плате за землю» была введена нормативная цена земли. В приложениях № 1 и № 2 этого закона были приведены размеры земельного налога для пашни и земельных участков, расположенных в городах и других населенных пунктах соответственно. За период с 1991 года по настоящее время была создана достаточно стройная система взимания земельного налога, которая состоит из базы (кадастровая стоимость), налоговой ставки, законодательно установленных сроков уплаты. Величину и своевременность уплаты земельного налога контролирует налоговый орган, действующий на соответствующей территории.
Введение платы за землю было обусловлено возрождением частной собственности на землю. Плательщиками земельного налога в одночасье стали собственники и пользователи земель, занятых под производство, и для личных целей. Бремя налога росло постепенно. В начале проведения земельных реформ его величина была настолько незначительна, а последствия его неуплаты столь ничтожны, что всерьез его никто не воспринимал. Расчет величины земельного налога от кадастровой стоимости земельных участков был законодательно закреплен лишь в начале 2000-х годов с принятием Земельного кодекса Российской Федерации в 2001 году.
Если проследить историю развития кадастровой оценки как базы для исчисления земельного налога за период 2001-2010 годы, то можно выделить два этапа. На первом этапе кадастровая стоимость определялась нормативными методами, в основе которых лежали утвержденные регулятором показатели и их значения (например
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 3 (150) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
величина абсолютной ренты, норматив рентабельности для сельскохозяйственных угодий). Начиная с 2005 года принимаются методики расчета кадастровой стоимости, основанные на рыночных данных, с использованием сложных математических методов расчета. Однако, как было показано в первой части статьи, эти нововведения не позволяют с достаточной степенью точности определить кадастровую стоимость земельных участков, максимально приближенную к рыночной, а следовательно -рассчитать справедливую долю от дохода с земли, причитающуюся государству.
Интересен и такой парадокс - будучи налогом на доход от использования земли, земельный налог взимается с собственников и пользователей земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственного использования. Земельный налог взимается даже в тех регионах, где сельскохозяйственные производители не получают ни ренту, ни нормальный доход на капитал. Тем не менее ни одна методика определения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственного использования, действовавшая до настоящего времени, не допускала получения отрицательных и даже нулевых значений кадастровой стоимости. Такая же ситуация складывается и во многих других отраслях, где получаемые доходы не позволяют осуществлять хотя бы простое воспроизводство.
Если бы наша экономика была закрытой, как во времена СССР, то вопрос о взимании земельного налога и иных земельных платежей сводился бы исключительно к перераспределению богатства внутри страны. Однако сегодня, в период усиления роли международной торговли и вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию, ситуация кардинально изменилась. Производство развивается только в тех регионах планеты, где ресурсы относительно дешевые. США и Европа, чей опыт в области налогообложения недвижимости мы пытаемся перенять, живут за счет сфе-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
ры услуг (в основном финансовых), а также за счет развития и внедрения новых технологий во всех отраслях промышленности и сельского хозяйства.
Сегодня наиболее разумным выходом из сложной экономической ситуации, в которой находится наша страна, было бы развитие и поддержка отечественных товаропроизводителей в первую очередь за счет снижения затрат на использование необходимых им ресурсов.
Делать выводы относительно оптимизации затрат на труд, капитал, а также осуществлять поиск путей обоснованного снижения нормы прибыли, достаточного для расширенного воспроизводства, оставим специалистам по этим отраслям экономики. Здесь выскажем свою точку зрения лишь на проблему взимания земельных платежей.
Суть нашего предложения состоит в том, чтобы часть дохода от использования земли изымать не в виде земельного налога, а в виде налога на прибыль от ведения бизнеса. Причем налог на прибыль предприятий, начиная с нормы прибыли, достаточной для простого воспроизводства, должен быть прогрессивным. При этом та часть прибыли, которая будет изыматься сверх нормального дохода, фактически будет представлять собой налог на ренту.
Экономический смысл, заложенный в механизм изъятия части ренты, один и тот же, но разница в способе изъятия огромна. Взимание налога на землю, с точки зрения современного предпринимателя, работающего в России, может рассматриваться как авансовый платеж государству за право начать бизнес без всякой гарантии добиться результата. А в условиях значительного роста кадастровой стоимости появляется риск уйти в «минус» даже успешно работающим предприятиям. Вместо этого, предлагаем ясную и понятную всем схему - государство помогает бизнесу получать стабильные и высокие доходы, но при этом претендует на часть прибыли, превышающей нормальную. Другими словами, схема предполагает взимать налоги не со стоимости имуще-
-9789, iovrf@mail.ru
ОЦЕНКА ВСЕХ ВИДОВ СОБСТВЕННОСТИ
ства, а с дохода, которое это имущество будет генерировать.
Здесь ключевым моментом является изъятие части ренты не до, а после производства продукции и реализации ее на рынке. Только в этом случае бизнес и государство смогут стать полноправными партнерами.
Приняв такую схему за основу, можно будет надеяться, что со временем правительство будет активнее отстаивать интересы отечественного товаропроизводителя и на мировых рынках, ведь доходная часть бюджетов будет напрямую зависеть от успешности работы предприятий.
Местные власти также должны быть заинтересованы в том, чтобы бизнес на их территории развивался, поэтому предлагается часть налога на прибыль, рассчитываемого по прогрессивной шкале, оставлять в их распоряжении. Автор статьи не располагает необходимыми данными для проведения расчетов, которые показали бы, какую часть прибыли нужно оставлять в распоряжении местных органов власти, чтобы компенсировать выпадающие доходы бюджета вследствие отказа от взимания земельных платежей. Однако нашей целью является не построение жесткой схемы нового экономического механизма, обоснованного математическими расчетами, а лишь предложение пересмотреть устоявшиеся представления о формах и методах изъятия части ренты в доход государства и выдвинуть гипотезу о переходе на новые модели налогообложения и формирования бюджетов.
Едва ли лучше складывается ситуация с кадастровой оценкой земельных участков, предназначенных для проживания граждан, а также других видов использования земли в личных целях. Несоответствие кадастровой стоимости таких земельных участков их рыночной стоимости встречается здесь на порядок чаще как по причине недостатков, свойственных методологии массовой оценки, так и в силу большего числа земельных участков. Сегодня нередки случаи, когда земельный налог с участ-
ка площадью 50 соток, расположенного в 10-15 километрах от МКАД, с возведенными на нем жилыми постройками стоимостью более миллиона долларов исчисляется несколькими сотнями рублей, а налог с дачного участка, площадью 15 соток, расположенного за третьим автомобильным кольцом, - несколькими тысячами рублей. Примечательно, что собственники, использующие земельные участки в личных целях, за редким исключением даже не пытаются оспорить завышенную, по их мнению, кадастровую стоимость. Основная причина -экономическая нецелесообразность, ведь деньги, уплаченные за отчет оценщика и представительство в суде, окупятся лишь через пять - семь лет. А с учетом современных тенденций за этот период кадастровая стоимость может поменяться два-три раза.
Финансовые потери собственников таких земельных участков нельзя назвать большими, но и они способны вызвать негативное отношение к оценщику и, что более важно, к заказчику оценки. Кроме того, со временем это может стать причиной исхода населения с отдельных территорий, в частности садовых и дачных товариществ.
В связи с этим предлагаем перейти на нормативную систему налогообложения, при которой земельный налог будет устанавливаться местными органами власти в зависимости от местоположения и площади земельного участка. Так, следует установить предельные площади земельных участков (например для индивидуального жилищного строительства - 15 соток, для садовых земель - 6 соток, для дачных - 12 соток), земельный налог с которых будет взиматься по минимальной ставке, доступной даже малообеспеченным гражданам. Обладатели земельных участков большей площади или нескольких земельных участков будут обязаны уплачивать земельный налог в соответствии со специально разработанной прогрессивной шкалой. Проведение зонирования территории позволит определить зоны престижности. Собственники и другие обладатели прав на земель-
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
№ 3 (150) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
ные участки, расположенные в таких зонах, также должны будут вносить земельные платежи по повышенным ставкам.
Расходы на создание прогрессивной шкалы налогообложения земельных участков, используемых гражданами в личных целях, а также проведение зонирования территории вряд ли превысят затраты на проведение кадастровой оценки этих же земель. К тому же, в отличие от кадастровой оценки, проводимой периодически, речь идет о разовой работе, результаты которой при необходимости можно будет оперативно откорректировать.
Подводя итог рассмотрению обозначенной в названии статьи темы, считаем важным отметить следующее.
По нашему мнению, развитие (более 10 лет) кадастровой оценки в России не увенчалось установлением справедливой системы налогообложения в отношении земельных участков различных категорий и видов разрешенного использования. Обвинения в некомпетентности, предвзятости или злом умысле в адрес оценщиков, осуществляющих кадастровую оценку, считаем беспочвенными, поскольку качественно выполнить поставленные перед ними задачи, не имея надежной методологии, развитого рынка объектов недвижимости и достоверных источников информации, невозможно.
Существующая сегодня система кадастровой оценки (с учетом института оспаривания ее результатов) нежизнеспособна и даже вредна, поскольку:
• не позволяет создать и поддерживать в актуальном состоянии базу по земельному налогу, основанную на справедливой 1 стоимости;
• финансово невыгодна ни заказчикам оценки, ни их оппонентам в спорах;
• наносит урон эффективности экономики страны в целом, способствуя переливу средств из отраслей, где создаются общественно необходимые товары и услуги, в сферу консалтинговых услуг.
В качестве альтернативы существующей системы налогообложения в отношении доходоприносящих земельных участков предлагаем изымать часть ренты путем введения прогрессивной шкалы налога на прибыль предприятий. На наш взгляд, это позволит обоснованно взимать часть дохода от земли в пользу государства и (или) муниципальных объединений и даст ощутимый толчок развитию национального производства.
В отношении земельных участков, используемых в личных целях, предлагаем перейти к определению величины земельного налога на нормативной основе с использованием прогрессивной шкалы для крупных по площади и лучших по местоположению земельных участков. Это, в свою очередь, будет способствовать выравниванию доходов, которыми располагает население, и снижению социальной напряженности в обществе.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 года №10761/11.
2. Интервью Натальи Антипиной о кадастровой оценке и необходимости повышения ответственность саморегулируемых организаций оценщиков. URL: http://smao. ru/ru/article_6402.html
3. Об оценочной деятельности в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ.
4. Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы : постановление правительства Москвы от 26 ноября 2013 года № 751-ПП.
5. О плате за землю : Закон Российской Федерации от 1 1 октября 1 991 года № 1738-1.
6. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ.
1 Имеется в виду кадастровая стоимость, сопоставимая по величине с рыночной. Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, iovrf@mail.ru
