CC BY
18
Экономика
В.И. БЕЛОУСОВ, доктор экономических наук, профессор A-В. БЕЛОУСОВ, доктор экономических наук, профессор B. Е. ШЕВЧЕНКО, кандидат сельскохозяйственных наук, профессор (г. Воронеж)
КАЧЕСТВО ЖИЗНИ СЕЛЬСКИХ ГРАЖДАН И ПЛАНИРОВАНИЕ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ ЧЕРНОЗЕМЬЯ
Статья рекомендована к печати доктором экономических наук, профессором А.Ф. Демченко, кандидатом экономических наук, доцентом В.Г. Шестаковым/
УДК 338.435
Аннотация. В статье изложен опыт научного обеспечения стратегического планирования социально-экономического развития сельского муниципального образования Воронежской области.
Ключевые слова: устойчивое развитие сельских территорий, качество жизни сельских граждан, стратегическое планирование, типовой макет стратегического планирования социально-экономического развития сельского муниципального образования, собственные ресурсы территории, проекты и программы развития территории.
V.l. BELOUSOV, doctor of Economic Sciences, professor A.V. BELOUSOV, doctor of Economic Sciences, professor V.E. SHEVCHENKO, Head Department of Plant Breeding and Seed, professor (Voronezh)
QUALITY OF LIFE OF RURAL CITIZENS AND PLANNING FOR SUSTAINABLE DEVELOPMENT OF RURAL AREAS BLACK SOIL REGION
Abstract. The article describes the experience ofscientific support for the strategic planning ofsocio-economic development of rural municipalities of Voronezh region.
Key words: sustainable development of rural areas, the quality of life for rural citizens, strategic planning, strategic planning model layout socio-economic development of the rural municipality, the territory s own resources, projects and development programs in the.
Оценки качества жизни сельских граждан если и применялись в России, то, главным образом, для того, чтобы показать глубину экономического кризиса в стране. Недостаток такого подхода в том, что он формирует пессимистичный настрой в обществе. Мы полагаем, что на смену ему должна придти идея отслеживания динамики качества жизни, которая бы рассматривалась обществом как основа для организации деятельности органов власти и управления. Есть ли опыт научного обеспечения решения данной проблемы?
Ключевыми направлениями оценки качества граждан в региональных и муниципальных
формированиях, на наш взгляд, являются:
1. Уровень материального обеспечения граждан.
2. Уровень жилищно-бытового обеспечения граждан.
3. Уровень социального обеспечения граждан.
4. Уровень охраны здоровья граждан.
5. Уровень образования, профессиональной компетенции, культурного развития граждан.
6. Уровень личной безопасности и правовой защищенности граждан.
7. Уровень экологической безопасности граждан.
Берегиня • 777 • Сова, 2010, № 2 (4)
Каждое из обозначенных направлений содержит показатели, позволяющие оценить качество управления развитием территории. Проведенный по названным выше направлениям анализ динамики показателей качества жизни по ряду сельских районов Воронежской области в целом свидетельствовал о нарастании деграда-ционных тенденций. Так, например, качество жизни граждан отдельных сельских районов Воронежской области (Рамонского, Каширского, Нижнедевицкого) по уровню материального обеспечения свидетельствует, что динамика соотношения доходов населения и прожиточного минимума сельских граждан составляет от 1,1 до 1,5, чего, по оценкам специалистов, недостаточно для стимулирования воспроизводственных процессов. На это указывают и демографические показатели: растет заболеваемость, смертность, падает продолжительность жизни. В то время как, согласно расчетов математиков Воронежского государственного аграрного университета (рук. работ профессор Яновский Л.П.), по цифрам официальной российской статистики порог преодоления деградационных процессов начинается с величины этого соотношения в 2,36. Невысокими также являются в этих районах показатели жилищно-бытового и социального обеспечения сельских граждан, уровня охраны здоровья, образования, личной и экологической безопасности.
В последние годы в России проблеме устойчивого развития сельских территорий уделяется существенное внимание. Так, на первой всероссийской конференции (Чебоксары, 2003 год) по этой проблеме впервые выработан проект концепции устойчивого развития сельских территорий РФ, которая впоследствии легла в основу проекта концепции устойчивого развития сельских территорий, выработанного Минсельхозом РФ и утвержденного Правительством РФ. В этом документе заявлено триединство позиций, на которых строится понимание устойчивого развития сельских территорий. Под устойчивым развитием сельских территорий, в соответствии с этой концепцией, понимается их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельс-
кого населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель [1,2].
В принятой концепции, на наш взгляд, явно не прослеживается задача активизации, наряду с привлеченными, собственных ресурсов развития территории (природных, интеллектуальных, человеческого капитала и других.) Обеспечение устойчивого развития территории, по нашему мнению, в значительной мере опирается на организацию денежных потоков, достаточных для поддержания жизненного потенциала и развития сельской территории. При этом такая организация предполагает одновременное использование всех источников устойчивого развития: федерального и регионального финансирования, в том числе и использование возможностей инновационного и традиционного бизнеса, опирающегося на внутренние ресурсы территории [3].
Существует наряду с официальным множество взглядов на проблему устойчивого регионального развития. Мы полагаем, что современное понимание устойчивого территориального развития должно базироваться на способности территории не столько возвращаться в исходное состояние после возмущающих управленческих воздействий, сколько на приобретении свойства на основе более эффективного использования собственных ресурсов переходить в новое качественное состояние, связанное прежде всего с неуклонным и стабильным повышением качества жизни граждан, проживающих на этой территории.
Очевидно, что устойчивость развития сельской территории тесно связана с обеспечением должного уровня материального обеспечения граждан: доходы от всех форм деятельности (зарплата, доходы личного подсобного хозяйства, доход от предпринимательской деятельности и т.д.), наличие рабочих мест, социальная поддержка. От этого коренным образом зависит и уровень жилищ-но-бытового и социального обеспечения. Доходы сельского населения в значительной мере определяют состояние охраны здоровья, экологической и личной безопасности. На что сельское население будет строить и оснащать жилье, лечиться, отдыхать и осуществлять поддержку своего здоровья и работоспособности? Федеральные власти постоянно призывают использовать потенциал населения в обустройстве своей жизни.
Делается это отнюдь не в популистских целях. Исследования Института социально-экономических проблем народонаселения РАН свидетельствуют, что более 60 процентов нашего населения испытывают существенные трудности в реализации своих возможностей, поддержании здоровья, получении образования и так далее. По данным тех же исследований, снижение избыточного неравенства в уровне жизни населения на 0,01 процент повышает темп экономического роста на 1,87 процента, а темп роста объема инвестиций повышается в среднем на 3,6 - 3,8 %. Кроме того, снижение неравенства на 0,01 % позволит повысить рождаемость на 2% и снизить смертность на 3%.
Одним из инструментов обеспечения устойчивого развития является стратегическое планирование социально- экономического развития сельских муниципальных образований [3]. В российской практике разработка программ стратегического территориального планирования социально-экономического развития ведется преимущественно для городов. В то время как не меньшую актуальность имеет планирование развития сельских территориальных муниципальных формирований, где стратегический план развития территории мог бы выполнять роль организующего документа, нацеленного на обеспечение конкурентоспособности территории. В Воронежской области накоплен некоторый опыт научного обеспечения стратегического планирования социально-экономического развития сельского района. Здесь по заданию Главного управления экономического развития администрации Воронежской области нами разработан и практически реализуется типовой макет программы социально-экономического развития сельского муниципального образования.
В литературе стратегический план социально-экономического развития муниципального образования чаще всего рассматривается как краткий документ презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций объекта планирования. Безусловно, стратегический план выполняет функцию презентации муниципального образования прежде всего инвесторам. Но главная роль стратегического плана
социально-экономического развития, на наш взгляд, состоит в его организующей роли:
Во-первых, представляя некую организованную комплексную систему, план заставляет специалистов и руководителей муниципального образования ежедневно думать и вносить соответствующие коррективы в цели, задачи, выявлять слабые и сильные стороны, имеющиеся угрозы и благоприятные возможности, выдвигать и формировать новые проекты и программы развития территории.
Во-вторых, план позволяет обеспечить более эффективное руководство муниципальным образованием, в силу закрепления за соответствующими руководителями конкретных стратегических направлений и мероприятий. Дело в том, что к руководству района приходят новые люди, которые в суете текущих дел долго не могут сконцентрировать внимание на перспективных проблемах района и отследить их решение. Стратегический план социально-экономического развития является тем несущим каркасом, который выполняет функцию ориентирования.
В-третьих, разработка любой хозяйственной стратегии, на наш взгляд, опирается на два фактора: видение и воля. От стратегического менеджера требуется видение конкурентной ситуации на конец планируемого периода, умение организовывать и разрабатывать проекты и программы продвижения объекта планирования к осознанным (увиденным) конечным результатам. Видение само по себе важно, но недостаточно для планируемой модернизации. Необходима воля (политическая, деловая) для реализации этих проектов и программ, создающих конкурентные преимущества объекту планирования. Без такого двуединства стратегии (видение и воля) движение к конкурентоспособности будет оставаться, как показывает опыт, на уровне благих пожеланий.
Для реализации сформулированных выше задач практикам было необходимо предоставить технологию планирования. Эта задача была выполнена разработкой Типового макета программы экономического и социального развития сельского муниципального образования на примере Рамонского района Воронежской области.
Берегиня • 777 • Сова, 2010, №2 (4)
Названный макет, на наш взгляд, обеспечил методологическое единство программ социально-экономического развития сельских муниципальных образований Воронежской области на уровне районов и согласование их с областной и государственной стратегией экономического и социального развития села.
Заложенная в типовом макете методология базируется на следующих принципах:
Во-первых, в основу стратегии планирования закладывается ориентация на собственные ресурсы сельского муниципального образования, опираясь на которые, муниципальное образование разрабатывает программы и проекты, обеспечивающие приток на территорию района финансовых ресурсов для реализации социальных проектов, то есть опирается на организацию денежных потоков, достаточных для поддержания жизненного потенциала и развития сельской территории или создания положительной динамики в этом направлении.
Во-вторых, ориентация на непрерывное отслеживание качества жизни граждан. Отсюда центральным моментом анализа состояния экономики является расчет значений ключевых показателей качества жизни населения района, выявления их динамики с тем, чтобы в ходе реализации программ и проектов стратегического плана социально-экономического развития района своевременно выявлять, насколько результативно проводимая администрацией работа влияет на рост благосостояния граждан, оправдываются ли их выборные ожидания с тем, чтобы своевременно скорректировать управление районом, приняв соответствующие политические и экономические решения. Поэтому в разработанном типовом макете качество жизни граждан является ключевым фактором, свидетельствующим об эффективности реализуемых в сельском районе проектов и программ экономического и социального развития. Главный критерий оценки эффективности управления районом — положительная и достаточная динамика показателей качества жизни. Однако, в ходе практической реализации данного типового макета по понятным соображениям (качество работы администрации можно наглядно увидеть) чиновники
«гж«
исключали анализ динамики качества жизни населения района.
В-третьих, непрерывное выявление и формирование конкурентных преимуществ территории и расположенных на ней экономических объектов, анализ сильных и слабых сторон, угроз и возможностей с целью выявления стратегических направлений движения к обеспечению и поддержанию конкурентоспособности территории во временных горизонтах планирования.
В-четвертых, повышение качества и эффективности управления районом. Этот принцип реализуется:
1. Закреплением каждого стратегического направления развития района за ответственным руководителем (зам. главы администрации) с тем, чтобы обеспечивать своевременную координацию и коррекцию в реализацию проектов и программ данного направления.
2. Отслеживанием изменений в качестве жизни населения данной сельской территории по реализации проектов и программ развития по ключевым направлениям.
Подчеркнем, что реализация типового макета наталкивалась и на другие трудности. Во-первых, работники аппарата регионального муниципального управления не имели необходимой подготовки и практического опыта разработки прогнозов, концепций, программ стратегического характера, да с них и не требовали такого умения. Во-вторых, еще велика сила инерции, связанная с имевшим место отрицанием «романтиками-реформаторами» необходимости планового регулирования процессов устойчивого развития. В-третьих, невелик спрос на использование науки для проведения аналитических и проектных работ в области стратегического планирования социально-экономического развития сельских муниципальных образований.
Технологическая последовательность проведения прогнозно-аналитических и проектных работ по формированию плана социально-экономического развития сельского муниципального образования (Рис. 1) включает ряд разделов:
В аналитическом разделе дается общая характеристика социально-экономического положения сельского муниципального образования:
" Й ' л* • 1 ;'Л* ' лШ «. ; „ ' - - « _• ^^
1.1. Общая информация о сельском муниципальном образовании с данными о географическом положении, истории, природных ресурсах, численности и национальном составе населения, сельских администраций муниципального образования, основных отраслях экономики, главных транспортных магистралях.
1.2. Анализ социально-экономического положения региона за предшествующий четырехлетний период по следующим направлениям:
I. ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ ПРОГРАММЫ И. ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ III. ГЛАВЫ ПРОГРАММЫ
1. Анализ социально-экономического положения и состояния развития сельского муниципального образования
1.1. Общая характеристика сельского района
1.2. Анализ социально-экономического положения района
1.3. Анализ ресурсов и социально-экономических потребностей сельских муниципальных образований района
2. Цели, задачи, стратегические направления социально-экономического развития муниципального образования
2.1. Анализ сильных и слабых сторон территории
2.2. Формирование целей и стратегических направлений социально-экономического развития территории
3. Система проектов и программных мероприятий
3.1. Программные мероприятия первого стратегического направления
3.2. Программные мероприятия второго стратегического направления
3.3. Программные мероприятия третьего стратегического направления
3.4. Программные мероприятия четвертого стратегического направления
3.5. Программные мероприятия пятого стратегического направления и т.д.
4.Оценка эффективности проектов и программных мероприятий социально-экономического развития сельского муниципального образования
к Экономика
4.1. Оценка эффективности программных мероприятий каждого стратегического направления
4.2. Прогноз эффективности реализации программы в целом
5. Корректировка и ресурсное обеспечение программы
5.1. Структура затрат по мероприятиям программы
5.2. Основные источники и объемы финансирования по программе
6. Общественная апробация программы социально-экономического развития муниципального образования
7.Организация управления программой и контроля за ходом ее реализации
7.1. Нормативное обеспечение проектов программы
7.2. Организационное обеспечение
IV. ПРИЛОЖЕНИЯ К ПРОГРАММЕ
Схема 1 Макет стратегического плана социально-экономического развития сельского муниципального образования
• демографическая ситуация (рождаемость, смертность, продолжительность жизни, состояние здоровья населения, миграционное движение);
• социальная сфера (образование, здравоохранение, наука, культура и т.д., занятость, уровень преступности);
• уровень (качество) жизни населения (среднедушевые доходы, заработная плата, прожиточный минимум и потребительская корзина);
• состояние рынка, торговля;
• финансы (бюджет и налоги, внебюджетные фонды, межбюджетные отношения, финансовое положение предприятий);
• макроэкономика (объем и структура валового регионального продукта);
• отраслевая структура экономики (промышленность, сельское хозяйство, энергетика, транспорт, сфера услуг, связь и информатизация и т.д.);
• развитие предпринимательства;
• внешнеэкономическая деятельность;
• инвестиции (факт, тенденции);
• жилищно-коммунальное хозяйство;
• состояние окружающей среды.
Берегиня • 777 • Сова, 2010, №2(4)
В данном разделе также характеризуется состояние и динамика за 4-5 лет качества жизни населения сельского района.
В разделе целевой ориентации разрабатываются стратегические задачи и направления разработки конкретных проектов и программ развития сельского муниципального образования. В основе раздела — стратегический анализ, задача которого - обозначить конкурентные преимущества сельского муниципального образования по отдельным факторам в сравнении с аналогами, соседями. Необходимыми элементами такого анализа являются:
• анализ внешней среды, в которой проходит развитие сельского муниципального образования, включая экономические и социальные тенденции регионального, российского и мирового уровня;
• анализ экономико-географического положения и места сельского муниципального образования в системе расселения;
• анализ межбюджетных отношений и возможностей воздействия на их изменение;
• анализ ресурсов района, в том числе организационных;
• анализ социального потенциала, психологической готовности к переменам;
• анализ интересов основных действующих лиц - отраслевых группировок, отдельных групп населения, кланов, элит. Нужно в процессе обследования понять, кто конкретно способен поддержать стратегический план, чьи интересы могут быть затронуты в связи с реализацией отдельных направлений и проектов плана.
Например, в процессе разработки стратегии социально-экономического развития Нижнеде-вицкого района Воронежской области была выработана и одобрена населением района генеральная цель - повышение качества жизни жителей района, создание условий для успешной самореализации граждан. В рамках главной цели по каждому направлению повышения качества жизни граждан сформулированы конкретные параметры планируемых конечных результатов. Так, по направлению повышения уровня жи-лищно-бытового обеспечения эти параметры выглядят следующим образом:
Довести уровень газификации жилья до
35%.
Довести уровень канализации жилья до
38%.
Довести уровень телефонизации до 50%.
Довести обеспеченность врачами до 100% .
Довести обеспеченность младшим медицинским персоналом до 100%.
Довести наличие в семьях компьютеров до
30%.
Инструментом стратегического анализа в настоящей разработке избран SWOT-анализ. Смысл состоит в том, что, анализируя состояние сельского муниципального образования с позиций его перспективного развития, необходимо ответить на четыре вопроса:
• каковы сильные стороны сельского муниципального образования, каковы его преимущества в сравнении с аналогами?
• в чем слабые стороны, в чем сельское муниципальное образование уступает потенциальным конкурентам?
• какие благоприятные возможности существуют для будущего развития сельского муниципального образования?
• какие потенциальные опасности наиболее вероятны для него в будущем?
SWOT-анализу предшествовал анализ ресурсов района. Этот анализ велся посредством анкетирования руководства района, руководителей предприятий, специалистов и населения. Эта работа проводится в каждом поселении. Результаты опросов и анализа сводились в общую таблицу, в которой представлены все имеющиеся ресурсы района, оценка их стоимости, потребности в развитии социальной сферы села и оценка потребного финансирования в удовлетворении этой потребности, а также предложения населения, специалистов и руководства района по возможным проектам и программам использования в районе имеющегося ресурсного потенциала.
На первом шаге SWOT-анализа ситуация оценивается в статике, то есть анализируется сложившаяся на данный момент картина. Типовой набор факторов, которые должны быть проанализированы, включает: географическое поло-
жение, население, сельская среда, экология, жилищная сфера, инженерная инфраструктура, социальная инфраструктура, градообразующие отрасли.
На втором шаге рассматривалось возможное развитие событий вовне и внутри сельского муниципального образования и выявлялись перспективные возможности и опасности. При этом принимались во внимание следующие процессы: демографические, экономические, инфраструктурные, экологические, международные, политические.
Как строились предложения по результатам SWOT-анализа? Скажем, прохождение федеральной трассы «Дон» по территории Рамонского района Воронежской области (инженерная инфраструктура) является сильной стороной. Слабой стороной являлось отсутствие на этой трассе торговых точек (кафе, магазинов, кемпингов и т.д.), где реализовалась бы продукция предприятий района (птица, мясо, хлебобулочные изделия, керамические изделия и т.д./ В районе есть птицефабрика, фермы, сахарный завод, промышленность, народные промыслы, сады и т.д. Из этого анализа возникает очевидное предложение: рекомендовать местному бизнесу создать на этом отрезке трассы «Дон» систему продвижения продукции и услуг предприятий Рамонского района.
На основе анализа ресурсов района и SWOT-анализа вырабатываются контрольные цифры решения социальных задач, стратегические направления и система возможных проектов и программ по каждому выявленному направлению. Например, для Нижнедевицкого района таких направлений оказалось 8, в рамках которых SWOT-анализ выявил еще около 200 возможных проектов и программ:
1. Определение приоритетных товаров, обеспечивающих наибольшее потенциальное конкурентное преимущество на рынках и приток финансовых ресурсов в район.
2. Обеспечение устойчивого развития базовых отраслей экономики, нацеленных на производство приоритетных товаров (промышленных и сельскохозяйственных предприятий, предприятий переработки сельхозсырья и торговли).
3. Создание условий для улучшения инвестиционного климата в муниципальном образовании «Нижнедевицкий район Воронежской области».
4. Поддержка малого и среднего бизнеса в муниципальном образовании.
5. Развитие рынков отдыха, оздоровления и туризма.
6. Привлечение средств федерального и областного бюджетов, предприятий и населения для развития социальной сферы и инфраструктуры Нижнедевицкого района.
7. Развитие местного сообщества на основе принципов самоуправления и построения гражданского общества.
8. Создание условий социально-экономического развития и поддержка отечественных товаропроизводителей в условиях присоединения России к Всемирной торговой организации.
Следующим этапом (раздел 3 типового макета) является разработка по направлениям концепции стратегического развития района, конкретных программ и проектов, обеспечивающих привлечение средств для реализации социальных проектов, сформулированных населением района.
По каждому коммерческому и некоммерческому проекту заполняется карточка-форма, в которой отражаются все необходимые данные о проекте. На основании этих данных формируются сводные таблицы и тексты, в которых отражается система коммерческих и некоммерческих проектов, ресурсное обеспечение программы. Делается оценка последствий реализации программы, разрабатывается механизм реализации программы, управления программой.
Для оценки степени необходимых преобразований используются допрограммные прогнозы бюджета района и инвестиций из всех источников его развития, которые сравниваются с данными опроса населения, руководителей сельских администраций (использовались 3 анкеты опроса), их предложениями и оценками потребных ресурсов на их реализацию. Внесение предложений населения района в план стратегического социально-экономического
развития означает, что образующийся дефицит районного бюджета на реализацию проектов
Берегиня . 777 . Сова, 2010, № 2(4)
социального развития должен быть покрыт за счет реализации экономических программ и проектов, обеспечивающих приток в район необходимых финансовых и других материальных ресурсов.
Так, в ходе определения администрацией Рамонского района потребного финансирования обеспечения развития на период до 2006 г. - необходимые инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования составили 674,165 млн. руб. Эти инвестиции предназначались, прежде всего, для развития государственных и муниципальных предприятий, обеспечения ЖКХ, социальной сферы района, развития транспортных услуг и строительства дорог. Социальные проекты содержались в 184 анкетах, включающих 3808 предложений и пожеланий населения. Для реализации предложений граждан района (бани, спортивные и культовые сооружения, школы, детские сады и т.д.) потребное финансирование составило более 2 млрд. руб., в то время как бюджет района не составлял и четверти этой суммы. Это означает, что необходимо привлекать на территорию района необходимый капитал: открывать район для инвесторов, расширять объемы производства и переработки сельхозпродукции, осуществлять проекты добычи и использования природных ресурсов района и т.д.
Для реализации конкурентных преимуществ, отработки стратегических направлений и достижения целей развития МО «Рамонский район Воронежской области» сформированы блоки программ, которые прошли экспертизу на предмет достижения запланированных параметров влияния на вклад в повышение качества жизни граж-
дан МО. Эта программа обсуждалась и утверждалась депутатами муниципального совета.
Разработка стратегического плана развития сельского муниципального образования, как показывает накопленный опыт, трудоемкая задача, требующая большого объема аналитической работы и привлечения к этой работе специалистов руководства, специалистов бизнеса и населения района, а также соответствующего научного сопровождения. Полезность такого планирования прежде всего в повышении компетентности, качества и эффективности управления социально-экономическим развитием территории.
Разработанный и кратко описанный в данной статье типовой макет был экспериментально использован при разработке стратегических программ экономического и социального развития Рамонского, Нижнедевицкого и Каширского районов и по настоящее время применяется в других районах Воронежской области, хотя и в усеченном варианте с сокрытием динамики качества жизни граждан от принимаемых управленческих и программных решений.
Примечания:
1. Скрынник, Е. Устойчивое развитие сельских территорий - важнейшая цель государственной аг-ропродовольственной политики Российской Федерации / Е. Скрынник // АПК: экономика, управление.- 2009.- №11.
2. Механизмы устойчивого сельского развития. В 2 частях. Методическое пособие.- М.:ФГНУ «Росинформагротех».- 2003.- С.256 .
3. Белоусов, В.И. Устойчивое развитие сельских территорий:теория и практика/ В. И. Белоусов, А.В. Белоусов, А.В. Востроилов, В.Е. Шевченко,- Воронеж: Истоки,- 2005.-С.288.
