CC BY
130
Финансы образования
Удк 336.77
качество высшего образования -основной критерий финансирования вузов в условиях инновационной экономики
О. В. КАЛАШНИКОВА, старший преподаватель кафедры финансов, бюджета и страхования Е-mail: kalashnikova@vzfei.ru Всероссийский заочный финансово-экономический институт,
г. Москва
В статье отмечается, что при переводе экономики России на инновационный путь развития возрастает актуальность качества высшего профессионального образования. С помощью статистических методов проанализированы различные источники финансирования образовательной деятельности вузов, показана зависимость финансирования вузов от результатов их деятельности (в первую очередь инновационной), определены наиболее эффективные системы управления их финансовыми ресурсами.
Ключевые слова: инновационная экономика, источники финансирования, качество, высшее образование, бюджет, внебюджетные средства, управление, финансовые ресурсы.
Качество образования стало основным критерием работы всей системы высшего профессионального образования РФ, основополагающим условием строительства инновационной экономики.
В настоящее время в целях перехода к качественному высшему профессиональному образованию и в соответствии с приоритетами государственной политики в области высшего образования Министерство образования и науки РФ реализует следующие проекты:
— приоритетный национальный проект «Образование»;
— поддержка ведущих российских вузов;
— федеральные целевые программы;
— национальные исследовательские университеты;
— образовательные кредиты;
— федеральные государственные образовательные стандарты;
— образовательные округа.
В сентябре 2005 г. Президент Российской Федерации В. Путин объявил о старте четырех приоритетных национальных проектов: «Образование», «Здоровье», «Доступное жилье» и «Развитие агропромышленного комплекса». По мнению главы государства, именно эти сферы определяют качество жизни людей и социальное самочувствие общества. В конечном счете решение именно этих вопросов прямо влияет на демографическую ситуацию в стране и, что крайне важно, создает необходимые стартовые условия для развития так называемого человеческого капитала.
Приоритетный национальный проект «Образование» призван ускорить модернизацию российского образования, результатом которой станет достижение современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям. В национальном проекте заложены два основных меха-
низма стимулирования необходимых системных изменений в образовании:
— выявление и приоритетная поддержка лидеров — «точек роста» нового качества образования;
— внедрение в массовую практику элементов новых управленческих механизмов и подходов.
Реализация приоритетного национального проекта «Образование» уже обеспечила достижение главного результата: система профессионального образования вообще и высшего в частности поступательно превращается в реальный инструмент развития инновационной экономики. Ведь само понятие «инновационная экономика» подразумевает именно экономику, основанную на знаниях. В настоящее время сформировано представление о вузах как о субъектах экономики. А ранее высшее и общее образование существовали исключительно в пределах социальной сферы, и качество образования ставилось в зависимость от его уровней. Сегодня независимо от иерархии качество образования становится абсолютной ценностью. Появились новые типы образовательных программ:
— короткие;
— модульные;
— гибкие.
Разработаны понятные критерии качества, на основе которых происходит оптимизация вузов: закрываются те учреждения, которые вели к профанации высшего образования, и оказывается всесторонняя финансовая поддержка вузам, вставшим на путь развития инновационной экономики, кардинального изменения национальной системы подготовки кадров [1]. Таким образом, всесторонняя финансовая поддержка со стороны государства оказывается именно тем вузам, которые встали на путь формирования качественной системы высшего образования РФ.
Одним из уже реализованных направлений приоритетного финансирования учреждений высшего образования является государственная поддержка инновационных образовательных программ вузов, которая в рамках приоритетного национального проекта «Образование» направлена на ускоренную модернизацию высшей школы, внедрение качественно усовершенствованных образовательных программ, интеграцию образования и науки, а также на формирование новых финансовых и управленческих механизмов в российских вузах.
В 2006—2008 гг. на конкурсной основе осуществлялась поддержка высших учебных заведений, представляющих свои инновационные образовательные программы, реализация и внедрение которых рассчитаны на два года.
Инновационные образовательные программы предусматривали:
— введение в образовательную практику новых и качественно усовершенствованных образовательных программ;
— применение новых, в том числе информационных, образовательных технологий, внедрение прогрессивных форм организации образовательного процесса и активных методов обучения, а также учебно-методических материалов, соответствующих современному мировому уровню;
— высокое качество обучения, обеспечиваемое в рамках современных систем управления качеством;
— интеграцию образования, науки и инновационной деятельности;
— формирование у выпускников профессиональных компетенций, обеспечивающих их конкурентоспособность на рынке труда.
В результате вузы, инновационные образовательные программы которых победили в конкурсе, получили государственную поддержку из федерального бюджета в объеме от 200 до 1 000 млн руб. Общий объем финансирования из федерального бюджета составил 5 млрд руб. в 2006 г., 15 млрд руб. в 2007 г. и 20 млрд руб. в 2008 г. Победителям конкурса оказывалась государственная поддержка посредством субсидий, выделяемых для приобретения лабораторного оборудования, разработки и приобретения программного и методического обеспечения, модернизации материально-технической учебной базы, повышения квалификации и профессиональной переподготовки научно-педагогического и другого персонала вуза. Следует отметить, что в состав конкурсной комиссии по отбору инновационных образовательных программ вузов в равной степени были включены представители бизнеса, научного сообщества и государственных органов, а экспертизу заявок осуществляли специально привлеченные сторонние эксперты. А отбор предлагаемых проектов осуществлялся по двум основным критериям.
1. Анализ качества представленной вузом инновационной образовательной программы.
2. Оценка состояния инновационного потенциала высшего учебного заведения.
Первый конкурс инновационных образовательных программ высших учебных заведений состоялся в апреле—мае 2006 г. Двести вузов, представляющих все федеральные округа, подали заявки на участие в конкурсе (3 заявки были отклонены по формальным причинам). На заседании
конкурсной комиссии 15 мая были определены финалисты конкурса — 28 инновационных образовательных программ. На основе детального анализа конкурсных заявок финалистов в ходе тайного голосования члены конкурсной комиссии выбрали 17 высших учебных заведений, представляющих классические, технические и экономические университеты, медицинские и сельскохозяйственные вузы. Победители конкурса получили поддержку из средств госбюджета в объеме 10 млрд руб. на реализацию своих инновационных образовательных программ в 2006—2007 гг.
Второй конкурс инновационных образовательных программ вузов был объявлен 01.12.2006 и проходил в январе—феврале 2007 г. В нем могли принять участие все вузы, не участвовавшие или не победившие в первом конкурсе. Общий объем финансовых средств из федерального бюджета на реализацию программ победителей второго конкурса составил 20 млрд руб. в 2007—2008 гг. На конкурс было подано 267 заявок высших учебных заведений (16 заявок были отклонены по формальным основаниям). В конкурсе принимали участие высшие учебные заведения 13 типов из всех федеральных округов. На заседании конкурсной комиссии 20 февраля были отобраны финалисты конкурса — 71 вуз. На основе детального анализа конкурсных заявок финалистов в ходе тайного голосования были определены 40 инновационных образовательных программ вузов, которые получили поддержку из федерального бюджета. Всего в 2006—2008 гг. 57 инновационных образовательных программ российских вузов получили поддержку из федерального бюджета.
Благодаря реализации данного направления национального проекта «Образование» проведена существенная модернизация лабораторий во всех вузах-победителях, тысячи преподавателей приняли участие в программах повышения квалификации и стажировках. Было закуплено уникальное оборудование (в том числе суперкомпьютер для Томского государственного университета, аппаратура для виртуальной лаборатории клинической практики в Московской медицинской академии), запущен многофункциональный нанотехноло-гический комплекс «Нанофаб-5» (Московский государственный институт электронной техники). Оборудованы полигоны для проведения полевых практик (Санкт-Петербургский государственный горный институт), создан Центр компетенции в области высокопроизводительных вычислений (Нижегородский государственный университет).
Успешный опыт реализации инновационных образовательных программ вузов стал основой для проведения конкурсного отбора национальных исследовательских университетов в 2009 г.
По оценкам экспертов, представляющих инновационные вузы, скачок в материальной обеспеченности в среднем составил 10—15 лет. А это означает, что в настоящее время вузы по некоторым направлениям стали вровень с ведущими центрами за рубежом.
Данное направление тесно связано с еще одним направлением национального проекта — модернизацией региональных систем образования. Оно предполагает переход на нормативное подушевое финансирование, развитие региональной системы оценки качества образования, обеспечение условий для получения качественного образования независимо от места жительства и расширение общественного участия в управлении образованием.
Из этого направления плавно вытекает еще одно, находящееся в стадии реализации — создание новых университетов в федеральных округах. Целью формирования новых университетов является развитие системы высшего профессионального образования на основе оптимизации региональных образовательных структур и укрепления связей образовательных учреждений высшего образования с экономикой и социальной сферой федеральных округов. Стратегическая миссия федерального университета — формирование и развитие конкурентоспособного человеческого капитала в федеральных округах на основе создания и реализации инновационных услуг и разработок. Федеральный университет реализует эту миссию, организуя и координируя в федеральном округе работы по сбалансированному обеспечению крупных программ социально-экономического развития территорий и регионов квалифицированными кадрами, а также научными, техническими и технологическими решениями, в том числе путем доведения результатов интеллектуальной деятельности до практического применения.
Первые федеральные университеты были созданы в 2007 г. в Южном и Сибирском федеральных округах в рамках приоритетного национального проекта на базе действующих вузов и академических центров в Ростове-на-Дону и Красноярске. Каждый университет получил на реализацию своих программ развития в 2007—2009 гг. около 6 млрд руб. Кроме того, помимо федерального финансирования в проектах предусматривается активное участие бизнеса и региональных властей. В октябре
2009 г. Президентом России был подписан указ о создании еще 5 новых федеральных университетов: Северного (Арктического), Казанского (Приволжского), Уральского, Дальневосточного и СевероВосточного.
Основными направления развития федеральных университетов являются:
— подготовка современных специалистов, бакалавров и магистров на базе реальной интеграции научного и образовательного процессов и использования всех методов современного высшего образования, включая дистанционное (on-line) обучение для сферы управления, экономики, образования, науки, культуры, тех технологических областей, которые входят в сферу национальных интересов;
— создание условий для академической мобильности обучающихся, преподавателей и научных работников, интеграции университета в мировое образовательное пространство и достижения международного признания реализуемых в нем образовательных программ с целью экспорта образовательных услуг и технологий;
— проведение фундаментальных и прикладных исследований по приоритетным научным направлениям, эффективное взаимодействие с Российской академией наук;
— развитие активного международного сотрудничества с университетами Европы, Азии и Америки, участие в международных образовательных и научных программах.
Такой подход тесно увязывает образовательные, научные и социально-экономические приоритеты и определяет портфельную стратегию Сибирского федерального университета (СФУ), построенную на матричном принципе управления: реструктуризация действующих институтов в новые факультеты с переходом на многоуровневую систему подготовки; создание института фундаментальной подготовки, центров коллективного пользования уникальными приборами и оборудованием, совместных с бизнесом ресурсных центров и центров компетенций, общеуниверситетских структур управления, а после 2010 г. — полномасштабный запуск технопарка СФУ, бизнес-инкубатора, центра стратегических исследований стран Шанхайской организации сотрудничества, исследовательского центра проблем человека.
Создание в рамках национального проекта новых университетов позволит выработать модель перспективного российского университета для распространения на другие регионы. В этих университетах внедрят новые системы управления, а
сами вузы будут являться интегрированными комплексами образования, науки и бизнеса, которые станут центрами инновационно-технологического развития и подготовки кадров международного уровня. Предполагается, что в течение 5—6 лет высшие учебные заведения новой модели войдут в число 10 ведущих вузов России, а к 2020 г. — в число ста лучших университетов мира.
Таким образом, направления приоритетного национального проекта «Образование» образуют целостную мозаику, разные компоненты которой дополняют друг друга, с разных сторон направляя образовательную систему к единым целям, обеспечивая системные сдвиги. По мнению министра образования и науки Российской Федерации А. Фурсенко, национальный проект — не разовая акция, возникшая потому, что появились деньги и надо их потратить. Это логический шаг в развитии реформы образования, катализатор тех системных изменений, которые давно назрели, готовность к которым наконец-то сформировалась в обществе, а теперь еще и ресурсно обеспечены [1].
Вторым по значимости проектом Министерства образования и науки РФ является государственная поддержка ведущих российских вузов. Назовем направления, реализуемые в рамках данного проекта:
— поддержка программ развития МГУ и СПбГУ;
— поддержка федеральных университетов в части модернизации научно-исследовательского процесса и инновационной деятельности;
— поддержка национальных исследовательских университетов;
— развитие кооперации российских вузов и производственных предприятий;
— привлечение ведущих ученых в российские вузы;
— развитие инновационной инфраструктуры в российских вузах;
— поддержка научных проектов, реализуемых совместно ведущими вузами и ведущими научными организациями.
Хотелось бы рассмотреть такое важное направление, как развитие кооперации российских вузов и производственных предприятий, так как качественное высшее образование предполагает в первую очередь выпуск квалифицированных специалистов, отвечающих требованиям современного рынка.
Целью государственной поддержки является развитие кооперации российских высших учебных заведений и производственных предприятий, раз-
витие научной и образовательной деятельности в российских вузах, стимулирование использования производственными предприятиями потенциала российских высших учебных заведений для развития наукоемкого производства и стимулирования инновационной деятельности в российской экономике.
Правительство Российской Федерации постановлением от 09.04.2010 № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства» предусмотрело возможность выделения субсидий производственным предприятиям сроком от 1 до 3 лет объемом финансирования до 100 млн руб. в год. Средства выделяются для финансирования комплексных проектов организации высокотехнологичного производства, выполняемых совместно производственными предприятиями и высшими учебными заведениями. Общий объем бюджетного финансирования за 2010—2012 гг. составит 19 млрд руб. Объем собственных средств производственного предприятия, вкладываемых в проект, должен быть не менее 100 % от размера субсидии и достаточным для выполнения проекта по организации нового высокотехнологичного производства. Субсидия выделяется производственному предприятию, что позволяет гарантировать востребованность разработки высшего учебного заведения и ее дальнейшее использование для организации нового высокотехнологичного производства [4].
Следует отметить, что организация нового высокотехнологичного производства осуществляется за счет собственных средств предприятия, но при этом не менее 20 % указанных средств должно быть использовано на научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы.
Действительно, не всегда бизнес заинтересован в софинансировании инновационных проектов. В 2008—2009 гг. 70 % научных исследований финансировалось государством и только 30 % — бизнесом. Что касается фундаментальной науки, то ее финансирование всегда будет прерогативой государства. Но прикладные исследования могут и должны софинансироваться бизнесом. Смысл в том, что только через реальное материальное участие бизнеса в исследованиях можно проверить его заинтересованность в их проведении. Подобная картина наблюдается и в образовании. Бизнес-структуры будут активно участвовать в софинансировании образовательных проектов в части материального обеспечения вузов, создания совместных экспе-
риментальных, внедренческих площадок в том случае, когда они заинтересованы в результатах. Конкретно эта заинтересованность связана с:
— качеством подготовки специалистов, которые потом придут работать на их же предприятия;
— результатами исследований, которые выполняются в научно-исследовательских лабораториях, технопарках, технико-внедренческих зонах, созданных при лучших университетах и институтах страны, в том числе и при вузах, победивших в конкурсе инновационных образовательных программ.
Конечно, в условиях посткризисного развития экономики невозможно предъявлять жесткие требования к бизнесу, но само участие в софинансирова-нии науки и образования необходимо сохранить.
Следующим важнейшим проектом Министерства образования и науки РФ являются федеральные целевые программы. Для реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации, развития системы обеспечения качества образовательных услуг, совершенствования содержания и технологий образования, повышения эффективности управления и совершенствования экономических механизмов в сфере образования Правительство РФ в декабре 2005 г. утвердило Федеральную целевую программу развития образования на 2006—2010 гг. и включило ее в перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета [7]. На уровне субъектов РФ были приняты региональные целевые программы.
Объемы финансирования данной программы по уровням бюджетов представлены в таблице.
Анализ данных таблицы показывает, что за 2006—2010 гг. основная доля финансирования (78,4 %) осуществлялась из федерального бюджета, меньшая — из бюджетов субъектов РФ (12,9 %). И лишь 8,7 % — за счет привлекаемых вузами внебюджетных источников. Однако при рассмотрении данных по годам следует отметить, что при общем росте финансирования на 45 % в 2010 г. по сравнению с 2006 г. прирост составляет: по федеральному бюджету — 34,7 %; по бюджетам субъектов РФ — 99,4 %; по внебюджетным источникам — 74,5 %. Следовательно, все более активное участие в реализации и финансировании федеральной целевой программы принимают региональные бюджеты, а внебюджетные средства, полученные вузами от приносящей доход деятельности, целенаправленно используются на модернизацию системы высшего профессионального образования в рамках целевого финансирования.
Объемы финансирования мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006—2010 гг., млн руб.
источник 2006 2007 2008 2009 2010 2006—2010
Федеральный бюджет 8 039,7 11 150,7 11 532,8 9 836,08 10 831,93 51 391,23
Бюджеты субъектов Российской Федерации 1 095,39 1 374,22 1 809,44 2 013,56 2 182,85 8 475,46
Внебюджетные источники 804,76 991,85 1 244,02 1 271,47 1 404,56 5 716,66
Всего... 9 939,85 13 516,8 14 586,2 13121,1 14 419,34 65 583,35
Целевое финансирование становится все более распространенным инструментом выделения государственных финансовых ресурсов во многих странах, а в настоящее время в условиях перевода экономики на инновационный путь развития программно-целевое финансирование достаточно широко практикуется в РФ. В сфере высшего образования ставятся, например, такие цели:
— повышение качества образования и укрепление репутации национальных образовательных систем;
— обеспечение удовлетворения потребностей экономики и общества;
— повышение доступности высшего образования;
— улучшение материальной поддержки студентов.
Для их достижения выделяются бюджетные средства, о результативности использования которых информируются не только правительство и парламент, но и широкая общественность.
Существенный рост расходов государства на высшее образование повышает актуальность задачи эффективного использования направляемых в эту сферу ресурсов. За последние два десятилетия многие государства перешли к системе бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР). Принципы БОР используются во многих развитых странах, хотя имеются существенные различия в степени и механизмах их применения. В сфере образования за рубежом отдельные элементы бюджетирования, ориентированного на результаты, используются в разной степени.
Общим является структурирование целей и задач государства в сфере образования, четкое планирование долгосрочных и краткосрочных эффектов, ожидаемых в результате осуществления государственной образовательной политики, представление их в количественных показателях или качественных терминах.
Немаловажным является соотнесение целей, задач и результатов с выделяемыми на систему образования бюджетными ресурсами.
Европейская Комиссия в обращении к Европейскому парламенту по вопросам модерниза-
ции университетского образования подчеркнула важность перехода в финансировании высшего образования от исторически доминирующего принципа «финансирование от достигнутого текущего уровня» к концепции бюджетирования по результатам деятельности [2]. Совершенно очевидно, что проектный подход к развитию высшего профессионального образования нуждается в дальнейшем развитии и всесторонней поддержке. Ведь немногочисленные успехи данной отрасли пока нельзя назвать масштабными результатами, но скачок вперед сделан, и положительные тенденции необходимо укреплять. Поток инвестиций в высшее профессиональное образование нельзя останавливать, хотя и окупаются данные инвестиции довольно медленно. В отдельных отраслях промышленности рубль оборачивается за несколько месяцев, в сельском хозяйстве — минимум за год, а в образовании этот период составляет 8—10 лет.
Важнейшим инструментом бюджетирования, ориентированного на результат, является программный бюджет, который систематизирует бюджетные расходы по программам или функциональным областям для обеспечения достижения поставленных целей. Цели и задачи в рамках бюджетных программ конкретизируются в проекты или мероприятия, обеспечивающие их выполнение. Программный бюджет обычно нацелен на среднесрочную или длительную перспективу и является средне- или долгосрочным. Следует отметить, что программную форму принимают национальные образовательные бюджеты во многих странах.
Средства, предоставляемые вузам в рамках программного бюджета, могут быть использованы на повышение квалификации профессорско-преподавательского состава, организацию целевых фондов, развитие материально-технической базы.
Основной целью программы является оказание содействия высшим учебным заведениям в повышении их финансовой самостоятельности и стабильности, расширении возможностей приема абитуриентов из малообеспеченных семей путем предоставления средств на улучшение качества образования и управления в вузе.
При этом деятельность министерств и ведомств представляется в виде докладов, стратегических планов, отчетов или иных документов, включающих стратегические цели, приоритетные задачи, мероприятия и показатели их достижения.
Программное бюджетирование предполагает внедрение новых механизмов взаимодействия государственных институтов и их структурных подразделений в вертикальной системе управления — между министерствами и подведомственными агентствами и службами, между структурными подразделениями министерств, между органами власти и подведомственными учреждениями.
Среди этих механизмов за рубежом особое место занимают соглашения об оказании государственных услуг, в которых главное внимание уделяется конечным социально-значимым результатам, за достижение которых отвечают министры. Показатели и их целевые значения выбираются таким образом, чтобы мониторинг и оценка достижения осуществлялись понятным и приемлемым для обеих сторон способом, что достаточно сложно. Поэтому в основном министерства контролируют и координируют деятельность служб и агентств, подведомственных им, посредством согласования стратегических и годовых планов и отчетов, мониторинга и оценки результатов деятельности.
В то же время широко распространяются договорные отношения между уполномоченными государственными органами и образовательными учреждениями, которые являются инструментом не только бюджетирования, но и определения задач конкретных вузов в контексте общих целей развития национальной образовательной системы. Немаловажно отметить, что соглашения об оказании государственных услуг используются как инструмент контроля за достижением поставленных целей.
В соглашениях об оказании государственных образовательных услуг, как правило, определяются цели и задачи конкретного вуза, которые должны быть увязаны с общими стратегическими целями страны.
В соглашениях могут также фиксироваться специальные задачи для конкретных вузов (например, меры, направленные на обеспечение тендерного баланса, достижение такого показателя, как доля женщин в числе вновь нанятых преподавателей).
В зависимости от задач, сформулированных в образовательном контракте для каждого вуза, определяется объем бюджетных ассигнований. В течение срока действия контракта объем ежегодного финансирования предоставляется вузу на годовой
основе, корректируется на численность студентов и показатели результативности обучения. Контракт предусматривает возможность предоставления дополнительного целевого финансирования для решения специальных задач, таких, например, как разработка новых учебных курсов и др. Результаты, продемонстрированные вузом в течение периода действия подписанного контракта, являются основой для заключения нового трехлетнего контракта. Параллельно развивается система контроля за качеством обучения.
В принципе, выполнение или невыполнение соглашения (достижение или недостижение поставленных целей и задач) могут влиять на объемы государственного финансирования вузов. Однако в настоящее время жесткой связи между объемами финансирования и достижением установленных в соглашениях показателей в большинстве стран не прослеживается (за исключением того, что показатели результатов деятельности включены в общие формулы расчета финансирования).
Элементы бюджетирования, ориентированного на результат, используются в ряде стран в рамках формульного финансирования и его модификаций. В основе формульного финансирования лежит подход, при котором объемы государственного финансирования вузов рассчитываются на основании утвержденного норматива затрат на обучение одного студента и численности студентов либо иных количественных параметров деятельности вуза. При расчетах объема финансирования вуза используются весовые коэффициенты, учитывающие направление (специальность) высшего образования, тип учебной программы или категорию вуза. Показатели результатов деятельности вузов учитываются в этом случае в расчетных формулах, определяющих объемы финансирования вузов. В Великобритании и Австрии показатели результативности являются основным фактором при выделении средств. В Нидерландах 50 % финансирования определяется показателями результативности (количеством выданных дипломов), в Швеции — 45 %, в Литве, Венгрии и Румынии — от 12 до 20 %, в Италии — менее 5 % [6].
В России новые инструменты бюджетирования начали вводиться в практику после утверждения в 2004 г. Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг. В ходе ее реализации в бюджетный процесс был внедрен целый ряд инструментов, имеющих непосредственное отношение к бюджетному планированию на уровне федеральных органов власти:
— доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
— бюджетные целевые программы;
— реестры расходных обязательств;
— обоснования бюджетных ассигнований.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности систематизируют цели, задачи и результаты деятельности федеральных органов исполнительной власти и привязывают отчетные и планируемые расходы государственного бюджета к конечным измеримым результатам. Бюджетные целевые программы представляют в программной форме комплекс мероприятий, направленных на решение конкретной задачи федерального ведомства в соответствующей сфере. Реестр расходных обязательств систематизирует нормативные правовые акты, договоры и соглашения, предусматривающие возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов, оценку их стоимости и влияние на бюджет ведомства. Обоснования бюджетных ассигнований — это документ, в котором представлены характеристики основных факторов изменений и результатов использования бюджетных ассигнований.
Введение этих инструментов в систему органов управления высшим образованием способствовало формированию целевых ориентиров развития в подведомственной сфере, установлению взаимосвязи между бюджетным финансированием и результатами деятельности. Однако нововведения пока не охватывают бюджетных учреждений, предоставляющих государственные услуги населению. Финансирование бюджетных учреждений осуществляется по смете, без взаимосвязи с результатами их деятельности, количеством и качеством предоставляемых услуг.
Несомненно рационализация финансирования образования (как часть государственного регулирования экономики) должна осуществляться с учетом сложившихся условий и рыночных сигналов на основе сочетания плановых и рыночных механизмов с учетом зарубежного и накопленного отечественного опыта.
Важную роль в развитии отечественной системы образования играет переход на программно-целевое бюджетное финансирование и индикативное планирование соответствующих государственных расходов. Суть такого перехода заключается в распределении финансовых ресурсов между администраторами бюджетных средств с учетом достижения конкретных результатов, отвечающих
приоритетам социально-экономической политики. Данная модель означает переход к среднесрочному бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований, а значит — повышением предсказуемости объемов ресурсов, которыми смогут распоряжаться администраторы бюджетных средств. Поэтому процедуру составления бюджета высшей школы переводят на выработку четких расходных приоритетов и оценку отдачи от их реализации при существенном расширении полномочий администраций вузов.
Для оценки эффективности расходов на целевые программы, направляемых из бюджета (как высшей школе в целом, так и каждому вузу), необходимо не только распределить их по задачам образовательной деятельности, но и сформировать систему показателей оценки их результативности. Для этого и разработана модель среднесрочных программ развития вузов, которая осуществляется для обеспечения достижения национальных стратегических целей развития сферы высшего профессионального образования, повышения результативности и эффективности деятельности вузов, в том числе эффективности использования бюджетных средств. Среднесрочная программа составляется на срок 5 лет и служит основанием для принятия решения о выделении дополнительного государственного финансирования для целей развития вуза. Завершающий раздел программы — «Финансирование деятельности вуза». В нем приводятся сведения об объемах финансирования деятельности учебного заведения. В текстовой части данного раздела содержатся необходимые пояснения и обоснования данных, представленных в приложении. Общий объем финансирования деятельности вуза приводится раздельно по расходам, финансируемым за счет бюджетных ассигнований, и расходам, финансируемым за счет доходов от оказания платных образовательных услуг, предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Кроме того, расходы вуза, финансируемые за счет средств, полученных от оказания платных образовательных услуг, предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, приводятся в разрезе расходов на текущую деятельность вуза и расходов на развитие.
Важным шагом на пути к увязыванию в перспективе бюджетного финансирования таких учреждений с результатами их деятельности является введение с 2009 г. государственного задания. Государственное задание — это документ, устанав-
ливающий требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. В сфере образования государственные задания привязаны к образовательным услугам. На первом этапе государственное задание будет существовать параллельно с действующим сметным финансированием. В перспективе, по мере отработки методики определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных образовательных услуг и использования этого инструмента на практике, переход к финансированию на основе государственного задания будет означать внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, в российскую практику.
В настоящее время вузы вплотную приближаются к субъектам экономики, уже не попадающим под определение «социальная сфера», — они становятся «фабриками знаний» и должны четко ориентироваться на потребности экономики. Однако просто перевести их на механизмы, действующие в коммерческих организациях, нельзя.
Мировой опыт подтверждает успешность бюджетного финансирования, ориентированного на результат, в сочетании с комплексным среднесрочным планированием расходов. Однако проблема разделения факторов затрат и факторов доходов с учетом специфики образовательной деятельности остается нерешенной. Ведь характер этой деятельности и ее приоритеты таковы, что произвольное уменьшение затрат без учета выполнения социальных обязательств, прежде всего требования доступности качественного обучения, может в конечном счете привести лишь к уменьшению отдачи. Иными словами, такого рода экономия обернется потерями для специалиста и для общества. «Дешевый», но слабо подготовленный специалист в будущем и сам потеряет в доходах, и производству толку от него будет мало. Значит, рыночный способ оценки эффективности (увеличение доходов при уменьшении расходов) в чистом виде для образовательной деятельности не подходит [5]. Очевидно, что при распределении затрат надо учитывать дифференциацию образовательной деятельности на текущую (традиционную) и инновационную.
В настоящее время идет процесс агрегирования (суммирования или усреднения) нефинансовых показателей деятельности вузов снизу вверх: начиная с кафедр и заканчивая уровнем вуза [7]. Необходимо разложить на составляющие термин «сверху вниз»: финансовые показатели от общевузовского уровня до кафедр, причем с разделением по источникам финансовых поступлений на текущую
(финансирование) и инновационную (инвестиции) деятельность.
По мнению зарубежных аналитиков, в образовательной деятельности, связанной с инновациями, показатели, характеризующие текущее функционирование вуза, напрямую определяются степенью удовлетворенности потребителей и персонала.
Для повышения качества образовательного процесса и оценки эффективности расходов необходимо довести до каждого структурного подразделения вуза как центра возникновения затрат (ЦВЗ) годовые сметные назначения по доходам и расходам с разбивкой по кварталам в разрезе бюджетной и внебюджетной деятельности. Данная методика носит название функционально-стоимостного анализа и позволяет рассмотреть и оценить все элементы затрат на осуществление учебной программы (по курсам и специальностям), т. е. представляет собой анализ фактического исполнения бюджета вуза, дезагрегированного до первичного уровня. Одновременно легко осуществляется проверка соответствия фактических затрат нормативным.
Что касается внебюджетных средств, то здесь анализ затрат не является эффективным без параллельного мониторинга денежных потоков, в том числе и по ЦВЗ. Затраты становятся реальными только после проведения данных в бухгалтерском учете, а бухгалтерский баланс, как известно, формируется два раза в год (полугодовой и годовой). Кроме того, в сфере высшего образования играет немалую роль несовпадение финансового и учебного года по срокам. Поэтому контроль за движением денежных средств по ЦВЗ — оптимальный вариант. Конечно, сразу перейти к мониторингу движения денежных средств по кафедрам будет довольно трудоемко, но данный мониторинг по факультетам в разрезе образовательных программ вполне осуществим. Необходимы лишь разбивка контингента по соответствующим факультетам и программам и отслеживание поступления денежных средств, а используемая экономическая классификация расходов (ЭКР) позволяет контролировать расходные статьи бюджета движения денежных средств. Логика проста: нет поступлений — нет и расходов.
Главные ориентиры — повышение качества образовательных программ, целесообразность государственных расходов и размер платы за обучение, а значит, и уровень доходов вуза.
Качество образовательных программ определяется не только их содержанием, сроками освоения, но и технологией обучения и личностью преподавателя. Поэтому в процессе мониторинга
эффективности расходования денежных средств на любую образовательную программу первоначально решается задача-минимум: сдерживаются расходы на нормативном уровне и наращиваются поступления за счет расширения комплекса дополнительных индивидуальных занятий, инновационных проектов, тренингов и т. п.
Таким образом, для оценки эффективности финансирования и качества образовательного процесса необходимо фиксировать вклад ЦВЗ в величину дохода, а также классифицировать образовательные программы. Программы делятся на так называемые «недорогие», которые можно реализовывать за плату, в несколько раз превышающую себестоимость, и те, которые требуют дополнительного финансирования. Следует выявлять те подразделения вуза, которые вносят значительный вклад в повышение доходности, и те, которые создают только расходы. Такой подход позволит администрации гибко выстраивать отношения с теми и другими, повышать эффективность общевузовских результатов. Кроме того, сами трудовые коллективы подразделений вуза будут участвовать в управлении конкретно заработанными ими финансовыми ресурсами, отслеживать финансовое выполнение учебных образовательных программ именно по тем направлениям, которые влияют на формирование высоких нефинансовых результатов, а также устанавливать критерии «полезности» той или иной учебной программы в качестве факторов роста дохода.
Для успешного введения предлагаемой системы в практику управления финансовыми ресурсами вуза нужны определенные организационные изменения. В первую очередь необходимо сформировать информационно-аналитическую группу (центр), обеспечивающую функционирование системы мониторинга и контроля за финансовыми и нефинансовыми показателями в режиме реального времени. Следует разработать конкретный регламент вуза, отражающий схемы документооборота, функции структурных подразделений, формы документов, сроки проведения мониторинга, а также предусмотреть систему автоматизации данного процесса. Для стимулирования персонала вуза к проведению данного мероприятия целесообразно материально поощрять наиболее эффективно работающие подразделения, отдельно учитывая финансовый результат по текущей и инвестиционной деятельности.
Введение данной системы мониторинга финансовых показателей оценки эффективности
расходов вузов трансформирует традиционный подход к использованию средств по статьям расходов сметы на более прогрессивный, обеспечивающий соответствие расходов целям и, главное, результатам образовательной деятельности вуза. Это означает преобразование функциональной и экономической классификации расходов от ведомственной к программной, при которой достигаются прозрачность процесса до конечного результата и публичная ответственность за эффективное расходование ресурсов.
Таким образом, основная цель деятельности вузов — обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения как основы социальной мобильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе в условиях эффективного и рационального использования финансовых ресурсов.
Россияне стремятся получить более высокий уровень высшего профессионального образования, что должно привести к значительному росту человеческого капитала — основной составляющей инновационной экономики.
Список литературы
1. Информационно-аналитическое издание. По заказу Министерства образования и науки РФ. М.: МедиаЛайн. 2008.
2. Коммуникация от Комиссии до Совета и Европейского парламента. Модернизации для университетов: образование, исследование и новшество. Европейская комиссия. М. 2006.
3. Калашникова О. В. Источники финансирования высшего образования в условиях развития инновационной экономики // Финансы и кредит. 2009. № 47.
4. О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства: постановление Правительства Российской Федерации от 09.04.2010 № 218.
5. Роденкова Т. Новая идеология финансирования образования // Человек и труд. 2006. № 11.
6. Управление высшим образованием в Европе. Политика, структуры, финансирование и преподавательский состав. М. 2008.
7. URL: http://www.mon.govm/news/press/3307/.
