CC BY
376
ческой системы и их сближение с показателями отраслевой доминанты.
При развитии подходов к повышению устойчивости ТПК с отраслевыми доминантами следует делать акцент на направлении диверсификации экономики территории, предполагающее разно-отраслевое развитие хозяйственного комплекса. Процесс диверсификации экономики территории может быть проведен по трем направлениям (рисунок 4):
• внутрисекториальная диверсификация, направленная на развитие технологической цепочки и выпуск высокотехнологичной продукции в рамках взаимодействия отраслевой доминанты со смежными секторами экономики и инновационных компаний, что в наибольшей степени приемлемо для добывающей промышленности;
• внутриотраслевая диверсификация направлена на укрупнение отраслевой доминанты путем интеграции доминирующей отрасли и смежных секторов экономики для горизонтального расширения деятельности предприятий;
• межотраслевая диверсификация предполагает развитие видов экономической деятельности, не связанных с отраслевой доминантой.
Отраслевая доминанта формирует среду для эффективного использования ограниченных ресурсов в процессе производства совокупного продукта с использованием основных факторов производства (земли, труда, капитала, предпринимательских способностей). Государство создает условия для развития инфраструктуры, стимулирующей деятельность в инновационно-инвестиционной, социальных сферах. Эти мероприятия, в соответствии с функциями государства в рыночной экономике, влияют на условия создания ТПК и использования результатов его деятельности косвенно, через соответствующие организационно-правовые, финансовые и экономические методы воздействия.
Диверсификация основана на проведении организационно-правовых, финансовых, экономических мер воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов территории для изменения их деятельности в целях повышения эффективности производства, уменьшения рисков банкротства, развития способностей своевременного реагирования на внешние изменения экономической конъюнктуры рынка и обеспечения прибыльности деятельности субъекта на основе выявления возможностей рынка и формирования конкурентных преимуществ, позволяющих использовать данные возможности.
Развитие диверсификации в экономике территории выступает инструментом, позволяющим не только расширять ассортимент продукции или создавать новые виды деятельности, но и проводить межотраслевое перераспределение ресурсов территории путем
проведения структурных преобразований в экономике, снижать негативное влияние финансово-экономических рисков, а также повышать адаптивные качества экономических субъектов территории к происходящим структурным изменениям экономики.
Предложенный в подход к повышению стратегической устойчивости экономики территории, в которой функционирует территориально-производственный комплекс с ярко выраженной отраслевой доминантой, можно представить в виде алгоритма, включающего этапы проведения анализа функционирования промышленности и деятельности хозяйствующих субъектов на территории, выявления основных отраслевых доминант, выступающих в качестве движущих сил экономики, и формирования направлений дальнейшего развития ТПК. Перечисленная взаимосвязь научных результатов, обнаруживается благодаря их интеграции в виде процессной модели повышения стратегической устойчивости ТПК с отраслевой доминантой (рисунок 5). На первом этапе осуществляется идентификация отраслевых доминант с использованием модели мягких фильтров. Задачей второго этапа является реализация многоуровневой критериальной системы оценки развития отрасли для определения возможности отраслевой доминанты выступать локомотивом развития экономики территориально-производственного комплекса («locomotiveability»). На третьем этапе реализуется комплекс мероприятий для повышения устойчивости деятельности ТПК, в том числе, с использованием диверсификации, специализации, кластеризации или укрупнения. На четвертом этапе разрабатывается и реализуется экономическая модель обеспечения эффективности управления деятельностью ТПК с отраслевой доминантой. Пятый этап включает механизм развития ТПК, основанный на определении масштабов диверсификации, формах поддержки основных изменений и выборе критериев сравнения для последующих решений. Завершающим этапом является шестой этап, на котором закрепляется выбранный подход к принятию решения о выборе отраслевой доминанты для развития ТПК и возможностей повышения устойчивости комплекса в целом.
Литература:
1. Автонова В.Ю., Бандурин А.В. Разработка методического инструментария для проведения оценки ресурсной готовности монопродуктового региона к созданию инновационного кластера // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2014. №3. URL: http://www.uecs.ru
2. Автонова В.Ю., Астафьева О.В. Формирование методологии принятия решения о выборе стратегии развития монопродуктового региона в рамках кластерного подхода // Путеводитель предпринимателя. Вып. 22, 2014. - С.6-17.
КАЧЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ КАК ОБЪЕКТ
ОЦЕНКИ И УПРАВЛЕНИЯ
Чвилев Д.Д.
В статье рассмотрены основные аспекты оценки и управления качеством государственных и муниципальных услуг, рассмотренного через призму процесса предоставления самой услуги. Показаны проблемы в обеспечении качества госуслуг и описаны пути их разрешения.
Ключевые слова: качество услуг, мониторинг, государственная услуга, муниципальная услуга
QUALITY OF THE STATE AND MUNICIPAL SERVICES AS A SUBJECT OF ASSESSMENT AND MANAGEMENT
Chvilev D.
The article discusses the main aspects of quality assessment and management ofpublic and municipal services, considered in the light of the process of providing the service itself. Showing the problem in the quality of public services and describes ways to resolve them.
Keywords: quality of service, monitoring, public services, municipal services
Система государственных органов исполнительной власти - это совокупность исполнительных органов, пронизанная множеством взаимосвязей во всех плоскостях взаимодействия между их структурными подразделениями и служащими1. Поэтому для исследова-
ния направлений повышения качества государственных и муниципальных услуг, необходимо определить понятие «качество госуслуг» и «мониторинг качества государственных и муниципальных услуг», обозначить его цели и задачи, а также структурировать виды.
1 Кириллова В.А. Организационные формы горизонтального взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в России. - дисс. канд. экон. наук: 08.00.05. - М.: Государственный Университет Управления, 2007.
Качество - одна из наиболее употребляемых и вместе с тем неоднозначных категорий в современной науке. Разнообразие ее определений обусловлено сложностью его оценки и трудностью охвата одним определением всего его содержания.Качествопонима-ется как совокупность свойств продукции, призванных удовлетворять потребность в соответствии с назначением продукции, в нашем случае - потребность населения в услугах государства.
В целом, качество оказания государственных и муниципальных услуг - конкретный результат, полученный физическим или юридическим лицом вследствие взаимодействия с определенным органом власти или местного самоуправления и представляющий собой реализацию соответствующим органом власти или местного самоуправления своих функций.
По нашему мнению, качество государственных и муниципальных услугследует рассматривать как показатель, носящий не количественный характер и вербально описывающий и характеризующий степень соответствия существующих свойств (характеристик) процесса непосредственного или опосредованного обслуживания органами государственной власти населения, требуемым или желаемым свойствам (характеристикам), позволяющий говорить о степени удовлетворения требованиям последних. Именно причинная обусловленность составляет главную особенность качества госуслуг, когда каждая из взаимодействующих сторон выступает как причина другой и как следствие одновременного обратного влияния противоположной стороны, что определяет развитие объектов и их структур.
Оценивать качество государственных и муниципальных услуг призвана система мониторинга, представляющая собой отслеживание степень удовлетворения требованиям потребителей по основным параметрам. В целом, в течение последних десятилетий оценка эффективности функционирования органов власти, а также качества государственного и муниципального управления проводится различными организациями. При этом фактически сложилось два основных методологических подхода к оценке качества государственного и муниципального управления2. Первый подход предполагает оценку конечного результата управленческой деятельности через анализ эффективности воздействия на социально-экономическое развитие государства в целом или отдельных регионов. Практическим воплощением такого экономического подхода к оценке качества государственного управления можно считать так называемый «новый государственный менеджмент»3. Современные ученые4 отмечают, что реализация данного подхода на практике весьма затруднительна в силу влияния на конечный результат многих других, не связанных с самим процессом государственного и муниципального управления факторов и условий. Второй подход предполагает оценку качества через эффективность организации государственного и муниципального управления, процесса предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг.
Именно этот подход можно считать более целесообразным и продуктивным, поскольку он позволяет получать информацию о тех направлениях в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которые нуждаются в реформирова-нии5.
Основные проблемы предоставления государственных и муниципальных услуг6:
Большие очереди.
Большие сроки получения услуги.
Неудобный для граждан режим работы органа власти, предоставляющего услугу.
Сложность заполнения официальных форм (бланков).
Хождение по многим кабинетам, учреждениям.
Требование избыточных документов, сведений.
Дороговизна услуг (пошлин, платежей).
Плохая территориальная доступность органа власти.
Плохие условия ведения приема посетителей.
Этап ТТ
Недостаточная компетентность, грубость сотрудников.
Отсутствие возможности получить консультацию в месте предоставления услуги.
Избирательное отношение к заявителям (одни заявители важнее других).
Отсутствие необходимой информации об услуге (формы заявлений, порядок предоставления, действующие налоги и сборы и др.).
Отсутствие возможности получения информации о стадии рассмотрения запроса на предоставление услуги.
Ошибки в конечном результате предоставления услуги.
Необоснованный отказ в приеме документов, в предоставлении услуги.
Разрешение многих проблем управления качеством государственных и муниципальных услуг выходит за рамки компетенции отдельного органа государственной власти, требует совместной работы нескольких управленческих структур и выработки согласованных решений. Это в свою очередь зависит от уровня межведомственного взаимодействия. Так, по мнению Кирилловой В.А.7, межведомственное взаимодействие органов исполнительной власти представляет собой прогресс выработки и реализации совместных решений заинтересованными органами власти по проблемам, требующим согласованных действий.
Для определения качествагосударственных и муниципальных услуг рассмотрим формы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, позволяющие стандартизировать и формализовать систему управления качеством госуслуг, выявить основные субъекты (орган исполнительной власти, отвечающий за результат перед потребителем) и объекты управления (совокупность форм, видов и участников взаимодействия) на стадиях оценки качества предоставления результатов потребителю и процесса взаимодействия.
Необходимо отметить, что органы исполнительной власти, осуществляя подготовку и реализацию программ, проектов, мероприятий в профильных для них сферах деятельности, или по роду закрепленных за ними функций на практике вынуждены взаимодействовать с соответствующими подразделениями или отдельными сотрудниками других федеральных структур. Основной причиной нерациональной совместной работы органов исполнительной власти в настоящее время является отсутствие законодательно закрепленных направлений, стандартизированных форм оценки качества госууслуг.Стандарт качества государственной (муниципальной) услуги, оказываемой государственным (муниципальным) учреждением, можно определить как документ, которым устанавливаются требования к качеству предоставления государственной (муниципальной) услуги, включающие характеристики методов и процессов ее оказания, содержания и результата оказания соответствующей услуги8.
По нашему мнению, учитывая вышесказанное, качество оказания государственных услуг должно оцениваться не только в момент предоставления результатов потребителю, но и в процессе выработки результата.
На первом этапе реализации услугив системе госвласти возникает взаимодействие для получения необходимого по сроку, объему и качеству результата. Поскольку само взаимодействие является многосубъектным, то существует качество процесса взаимодействия как степень удовлетворенности участников процессом взаимодействия, при этом потребитель услуги не может оценить качество на данном этапе. Таким образом. на этом этапе формируется институт межведомственного взаимодействия. На втором этапе потребитель оценивает качество итогового результата, таким образом, формируется институт потребления результатов взаимодействия органов исполнительной власти, где качество оценивается как степень удовлетворенности потребителя результата взаимодействия самим результатом. Таким образом, формируется схема формирования качества межведомственного взаимодействия (рисунок 2).
Этап I
Рис. 1. Этапы оценки качества государственных и муниципальных услуг
Рис. 2. Схема формирования качества
С точки зрения целей данной статьи, отметим, что одной из главных целей межведомственного взаимодействия является повышение качественных характеристик совместно разрабатываемых и принимаемых органами исполнительной власти решений, ориентированных на достижение заданных результатов, удовлетворения требований населения.
Управление качеством государственных и муниципальных услуг является процессом, который включает в себя следующие параметры:
C = f (xi) ^ max, iе [1,...,n]
(1.1)
где
x,
параметр, определяющий качество государственных и муниципальных услуг;
п - количество параметров качества государственных и муниципальных услуг.
Автором предложены следующие параметры для включения в целевую функцию: время предоставления государственных услуг;время ожидания в очереди при получении государственных услуг;вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг;комфортность условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги;доступность информации о порядке предоставления государственных услуг10. Поскольку все указанные параметры имеют сходную размерность, они включаются в целевую функцию с учетом знака, который зависит от характера влияния конкретного показателя на качество взаимодействия. Ограничениями целевой функции являются предельные значения предложенных выше параметров.
В настоящее время большинство российских министерств и ведомств, а также региональных органов государственной власти, достаточно успешно решают вопросы организации внутриведомственного взаимодействия с использованием современных информационных технологий. В то же время налаживание межведомственного взаимодействия идет значительно медленнее, чем хотелось бы, и, как следствие, возникают большие трудности в реализации
межведомственного взаимодействия9
различных программ «электронного правительства».
В концепции формирования в Российской Федерации «электронного правительства» до 2010 года подчеркивается, что «результаты внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в настоящее время носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам.»11 В то же время в «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» запланировано, что доля электронного документооборота между органами государственной власти к 2010 году в общем объеме документооборота должна составить 30%, а к 2012 году - 60%.12Для успешной реализации этих планов желательно уточнить цели и задачи межведомственного взаимодействия и определиться с практическими подходами к его реализации в российских органах государственной власти.
Анализ сложившейся ситуации показывает, что Россия сталкивается практически с теми же сложностями, что и большинство стран Европы и Америки, и её нельзя считать каким-то особенным аутсайдером в решении данной проблемы. В то же время, ряд мер нужно принимать уже сейчас, и важнейшими из них являются разработка гибкой концепции межведомственного электронного взаимодействия, учитывающей различную степень развития органов исполнительной власти и регионов, а также доработка законодательно-нормативной базы с целью устранения имеющихся препятствий к внедрению ИКТ в государственном управлении.
У России есть возможность использовать как теоретические наработки и стандарты, так и практические приемы и решения, опробованные нашими зарубежными коллегами, избежав при этом удовольствия самостоятельно наступить на все возможные грабли на этом интересном и сложном пути.
Существуют два высокоуровневых подхода к решению такого рода задач (которые на практике обычно используются в той или иной комбинации): централизованный и децентрализованный.
Централизованный подход часто основывается на том, что всё взаимодействие идет через единый центр, где информация
2 Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации [Текст] / С. И. Неделько, А. В. Осташков, С. В. Матюкин, В. Н. Ретинская, И. А. Мурзина, И. Г. Кревский, А. В. Луканин, О. С. Кошевой; под общ. ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. - М. : Эксклибрис-Пресс, 2008. - с. 44-45
3 Баранов, И. Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения [Текст] / И. Н. Баранов // Российский журнал менеджмента. - 2012. - № 1. - С. 51-64; Ивлева, Г. «Экономический империализм» и эффективность государственной службы [Текст] / Г. Ивлева // Государственная служба. - 2012. - № 5. - С. 16-19; Форбс, М. Как государственный менеджмент влияет на эффективность исполнительных органов власти? Результаты международных исследований [Текст] / М. Форбс, Л. Линн // Российский журнал менеджмента. - 2011. - № 10. - С. 85-116.
4 Акулич М.М., Батырева М.В. Мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг: методика и опыт реализации // Вопросы территориального развития. 2014. № 5 (15). С. 3.
5 Акулич М.М., Батырева М.В. Мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг: методика и опыт реализации // Вопросы территориального развития. 2014. № 5 (15). С. 3.
6 Южаков В.Н., Бойков В.Э., Покида А.Н., Зыбуновская Н.В., Добролюбова Е.И. Государственные и муниципальные услуги: характер и качество предоставления // Власть. 2014. № 6. С. 128-136.
7 Кириллова В.А. Организационные формы горизонтального взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в России. - дисс. канд. экон. наук: 08.00.05. - М.: Государственный Университет Управления, 2007.
8 Горлова О.С. Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг // Экономика и управление: проблемы, решения. 2013. № 10 (22). С. 29-35.
9Белобородов С.В.Качество межсубъектного взаимодействия как основа совершенствования системы взаимодействия органов исполнительной власти // Интеграл. 2011. № 4. С. 102-103.
10 В соответствии с: Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»
11 Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года: одобрена распоряжением Правительства Рос.Федерации от 6 мая 2008 г № 632-р // «Собрание законодательства РФ», 19.05.2008, N 20, ст. 2372 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».
12 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р
обрабатывается и перенаправляется адресату (а также, возможно, архивируется). Для его осуществления требуется разработка не только единой технической политики, но и целого комплекта нормативных документов, исполнение которых будет обязательно для всех участников информационного обмена. Реализация такого подхода возможна при наличии сильной центральной власти и командно-административного ресурса, а также при условии достаточного централизованного финансирования. Централизованный подход позволяет быстрее и надежнее решить технические и организационные проблемы, однако ему часто не хватает гибкости для привлечения пользователей.
Децентрализованный подход обычно используют тогда, когда центральная власть или слаба, или не располагает необходимыми средствами, или просто не готова взять на себя бремя лидера в деле внедрения новых технологий государственного управления. При таком подходе органам государственной власти (в т.ч. регионального, и даже муниципального уровня) даётся возможность действовать по собственному усмотрению, опираясь на собственные ресурсы.
Соответственно, такой подход отличается максимальной гибкостью и возможностью учёта интересов и возможностей отдельных ведомств, регионов и т.д. Скажем, в настоящее время в России наблюдается сильная неоднородность развития федеральных ведомств и регионов в отношении использования информационных технологий, что очень затрудняет применение достаточно негибкого централизованного подхода.
Правда, потом за всё это наступает расплата - когда начинаются попытки каким-то образом объединить этот информационный «винегрет» в единое целое. В плане обеспечения возможности взаимодействия разнородных систем, форматов и т.д., основной упор при децентрализованном подходе делается на стандарты взаимодействия.
Законодательство оказывает влияние на все компоненты системы взаимодействия, и его роль особенно велика при преодолении организационных проблем. В сложившейся ситуации очень важно разработать единые «правила игры» для всех федеральных ведомств и регионов. В настоящее время большинство вопросов организации межведомственного взаимодействия осуществляется на основе двусторонних и многосторонних соглашений - такая модель хорошо работает при небольшом числе мотивированных участников и вряд ли подойдет для организации взаимодействия сотен ведомств различного уровня в масштабах всей страны.
В условиях России, если только на решение проблемы взаимодействия не будут брошены огромные средства, придется сочетать федеральныеирегиональныепрограммы,т.е. будет обязательно присутствовать элемент децентрализованного подхода, который должен быть уравновешен «руководящей и направляющей» ролью федерального центра.
В этих условиях значительно возрастает роль стандартизации. При грамотной организации работы она может стать мощным
рычагом государственного управления. Речь, прежде всего, идет о государственных требованиях к системам электронного документооборота, используемых в государственных организациях. Отсутствие таких требований в России - не только серьезный тормоз в развитии и совершенствовании межведомственного взаимодействия, но и упущенная возможность «подстроить» ИТ-системы под задачи взаимодействия за счет поставщиков.
Ещё одной серьезной проблемой, которую желательно решить в кратчайшие сроки, является проблема придания юридической силы государственным электронным документам. Для этого существуют два пути:
• внедрить «федеральную» электронно-цифровую подпись (далее - ЭЦП) (обещания слышны уже в течение нескольких лет, но её до сих пор как не было, так и нет);
• обойтись при организации межведомственного взаимодействия без ЭЦП - э то возможно сделать двумя способами:
• и пользовать защищенные каналы связи с надежными системами обеспечения безопасности и контроля (задача, в ряде случаев успешно решенная коммерческими структурами);
• договориться, что по определенным вопросам органы государственной власти могут и должны вести переписку по открытым каналам, в т.ч. по электронной почте.
Однако активное внедрение современных технологий технологий позволило бы добиться ряда важных экономических и социальных эффектов13:
- Возможность сокращения числа государственных служащих благодаря отказу от личного взаимодействия с населением и переходу к автоматизированной обработке информации. Это позволит снизить издержки на содержание государственного аппарата и повысит его управляемость и качество работы;
- Населению не надо будет тратить время на присутствие в государственных учреждениях, так как заявки можно будет отправить в удобное время с любого компьютера;
- Возможность отслеживания прохождения заявки в режиме онлайн;
- Повысится прозрачность работы органов власти, в частности, снизится коррупция (поскольку ряд заявок будет обрабатываться автоматически, и их удовлетворение будет зависеть не от доброй воли чиновника, а от соответствия определенным, четко установленным требованиям). Кроме того, в электронном формате удобно хранить всю историю взаимодействия гражданина и органа власти, что может упростить урегулирование претензий и судебные разбирательства;
- Государство будет восприниматься как более открытое, более современное и более дружественное по отношению к населению, что исключительно важно в современных условиях). Для решения этой задачи, наряду с официальными сайтами, можно было бы рекомендовать государственным органам обеспечивать свое присутствие в социальных сетях (разумеется, не для оказания госуслуг, а для поддержания диалога с населением).
13 Котляров И. Д. Методы создания веб-представительства // Интернет-маркетинг. - 2012. - № 2. - С. 108-114.
