CC BY
91
УДК 336.15:[336.14:353](470.56)
волохина в.А.
Оренбургский государственный университет E-mail: [email protected]
к вопросу выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований оренбургской области
Рассматриваются межбюджетные отношения субфедерального уровня (между бюджетом субъекта Рф и муниципальными образованиями, расположенными на его территории). Особое внимание уделяется анализу показателей подушевых расчетных доходов и показателю бюджетной обеспеченности муниципальных образований, положенному в основу для предоставления дотаций из областного фонда финансовой поддержки и районных фондов финансовой поддержки поселений.
ключевые слова: межбюджетные отношения, подушевые расчетные доходы, бюджетная обеспеченность, областной фонд финансовой поддержки поселений и районный фонд финансовой поддержки поселений
В настоящее время в результате постоянных изменений в законодательстве Российской Федерации в части перераспределения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы происходят регулярные изменения в системе межбюджетных отношений. Главным образом данные преобразования затрагивают нижний уровень бюджетной системы - бюджеты муниципальных образований. Одним из приоритетных направлений государственной бюджетной политики на современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации является совершенствование межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения представляют собой отношения между публично-правовыми образованиями по разграничению на постоянной основе расходных и доходных полномочий, а также межбюджетному регулированию, под которым понимается распределение совместных налогов по установленным законодательством нормативам между разными уровнями бюджетной системы и перераспределение средств из вышестоящего бюджета в нижестоящие в разных формах (межбюджетные трансферты).
Оренбургской областью активно применяется практика оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям. В соответствии с бюджетным законодательством органы местного самоуправления самостоятельно формируют и исполняют местные бюджеты исходя из имеющихся доходных возможностей.
Систему инструментов бюджетного выравнивания муниципальных образований в Оренбургской области образуют дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. С
2009 года расчет и распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений Оренбургской области осуществляется с уровня областного бюджета, и образуют областной фонд финансовой поддержки поселений.
В системе бюджетного выравнивания, действующей в настоящее время в Оренбургской области, показатель бюджетной обеспеченности является исходным для определения сумм дотаций из областного фонда финансовой поддержки и районных фондов финансовой поддержки поселений, предоставляемых бюджетам муниципальных образований соответствующего типа.
Определение понятия «уровень бюджетной обеспеченности» было закреплено законом Оренбургской области от 26.12.2013 года №209Э/592-У-ОЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области». В Законе Оренбургской области от 9 ноября 2005 г. N° 2738 (в ред. Законов Оренбургской области от 10.12.2013 № 2070/574-У-ОЗ) «О межбюджетных отношениях» понятие бюджетной обеспеченности уточнено, как «отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов муниципального образования». Эта формула в целом справляется с задачей выравнивания, однако имеет ряд недостатков. Так, например, в кризис стало очевидно, что вследствие снижения доходной части наиболее благополучных субъектов произошло снижение среднероссийского показателя величины подушевого налогового потенциала.
В связи с чем предлагается другой подход, согласно которому, общий объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не должен быть ниже общего объема данных до-
таций, утвержденных в бюджете на текущий финансовый год (очередной финансовый год и первый год планового периода), увеличенного на индекс потребительских цен в соответствующем финансовом году, с корректировкой на изменение собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, а также их расходных обязательств, возникших в результате федеральных решений [1].
Для того, чтобы все муниципальные районы и городские округа имели возможности обеспечивать выполнение закрепленных за органами местного самоуправления этих муниципальных образований полномочий из областного Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) выделяется дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности. Расчет бюджетной обеспеченности указанных муниципальных образований и распределение дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности производится по единой методике и в полном соответствии с Законом Оренбургской области «О межбюджетных отношениях в Оренбургской области», поэтому изменение уровня бюджетной обеспеченности и, как следствие, расчетной суммы дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности одному из муниципальных образований, будет свидетельствовать о нарушении бюджетных прав других муниципальных образований.
Следует отметить, что исполнение бюджетов муниципальных образований постоянно отслеживается. Вопрос о выделении дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям решается соответственно при распределении средств, предусмотренных в областном бюджете на обеспечение сбалансированности местных бюджетов. При этом обязательно учитывается: все ли меры приняты в муниципальном образовании по наполнению местного бюджета доходами и эффективно ли расходуются бюджетные средства.
Однако практика формирования межбюджетных отношений на уровне «район-поселение» показывает, что за счет средств районных бюджетов финансовая помощь на выравнивание обеспеченности поселений предоставляется в ограниченных объемах или не представляется вообще.
Особое место в системе межбюджетных трансфертов отводится Фонду финансовой
поддержки регионов, основная цель которого, выравнивание социально-экономического развития территорий.
Выплаты из данного Фонда получили название «бюджетные трансферты», под которыми понимается перевод средств из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в форме дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Размер трансфертов имеет формульную основу расчета, которая согласовывается с субъектами Российской Федерации. Бюджетные трансферты из данного фонда распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов РФ, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных валовых налоговых ресурсов [2, с. 69].
Расходы на предоставление дотаций, образующих областной Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), предусматриваются ежегодно в объеме 3 000,0 млн. рублей, что также соответствует уровню текущего года. С учетом же дотации, замещенной дополнительным нормативом по НДФЛ, общий объем областного Фонда имеет тенденцию к росту как по сравнению с 2013 годом (в 2014 году -плюс 102 млн. рублей), так и ежегодно в течение 2014 - 2016 годов. В общей сумме размер этого фонда в 2014 год составил 5 013,2 млн. рублей, в 2015 году запланирован в сумме 5 141,1 млн. рублей, в 2016 году - 5 281,1 млн. рублей. Наблюдаем тенденцию к увеличению средств данного фонда. Наглядно объем фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) представлен на рисунке 1.
Анализ распределения средств финансовой поддержки в период с 2011 по 2014 годы показал, что муниципальные образования Оренбургской области достаточно сильно отличаются друг от друга по показателю подушевых расчетных доходов. Основная причина значительной дифференциации муниципальных образований области заключается в наличии существенных внутрирегиональных социально-экономических различий, связанных с различной инфраструктурой муниципалитетов, обеспеченностью территории полезными ископаемыми и др.
Подушевые расчетные доходы в расчете 1,000 тысяча рублей на человека являются одним из рассчитываемых коэффициентов бюджетной результативности. И чем выше этот показатель,
тем соответственно лучше работа финансовых органов соответствующей территории по увеличению поступлений доходов в бюджет.
Подушевые расчетные доходы напрямую зависят от поступлений в областной бюджет таких налогов, как транспортный и земельный налоги, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход. В основном это зависит от предприятий, которые предоставляют различного рода услуги. Эта величина и определяет подушевые расчетные доходы, исходя из которых, в дальнейшем определяется бюджетная обеспеченность. В том случае, если муниципалитету недостаточно средств для самообеспечения, ему выделяется помощь из областного бюджета.
Проведем оценку подушевых расчетных доходов муниципальных образований Оренбургской области. На территории Оренбургской области на 1 января 2014 года функционируют 582 муниципальных образования, в том числе 9 городских округов, 35 муниципальных районов, 4 городских поселения и 534 сельских поселений. Так, подушевые расчетные доходы самого обеспеченного муниципального образования области - г. Оренбурга, являющегося областным центром, в 2011 г. превысили подушевые расчетные доходы наименее обеспеченного муниципального образования Сорочинский район практически в 7 раз. В 2012 году наименьшее значение по данному показателю было у Матвеевского района и, разница между этими муниципальными образованиями составляла превышение в 9 раз, в 2013 году - уже в 11 раз. Таким образом, прослеживается значительная дифференциация муниципальных образований по уровню подушевых расчетных доходов, при-
Объем областного Фонда Финансовой
поддержки муниципальных районов (городских округов)
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
годы
Рисунок 1. Фактический и плановый объемы фонда финансовой поддержки муниципалитетов Оренбургской области в 2010-2016 годы
чем данная тенденция увеличивается из года в год. В большинстве муниципалитетов Оренбургской области подушевые расчетные доходы незначительны. Они колеблются, находясь в пределах от 1,07 тыс. р. на человека в Матвеевском районе до 7,974 тыс. р. на человека в городе Бузулуке, по данным 2013 года. При этом город Оренбург имеет самый высокий показатель подушевых расчетных доходов - 11,48 тыс. р. на человека.
В целом же, состав самых обеспеченных муниципальных образований по показателю подушевые расчетные доходы за период 2011-2014 гг. выглядит следующим образом:
- 2011 год - г. Бузулук (подушевые расчетные доходы составили 7,68 тыс. р. на человека), г. Оренбург (8,048 тыс. р. на человека), Оренбургский район (9,649 тыс. р. на человека);
- 2012 год - г. Орск (подушевые расчетные доходы составили 5,95 тыс. р. на человека), г. Бузулук (7,88 тыс. р. на человека), г. Оренбург (9,73 тыс. р. на человека);
- 2013 год - г. Бузулук (7,97 тыс. р. на человека), г. Оренбург (11,48 тыс. р. на человека);
- 2014 год - г. Оренбург (7,05 тыс. р. на человека).
К числу наименее обеспеченных муниципальных образований, первоначальное значение которых по показателю подушевых расчетных доходов не превышет 1,000 тыс. р. на человека относятся:
- 2011 год - Матвеевский район;
- 2012 год - Матвеевский, Александровский, Гайский, Акбулакский, Сорочинйский, Пономаревский, Беляевский районы;
- 2013 год - все муниципалитеты превышают уровень 1,000 тыс.р. на человека;
- 2014 год - Сорочинский, Матвеевский, Гайский, Акбулакский, Александровский, Бе-ляевский, Пономаревский, Бугурусланский, Светлинский, Кваркенский, Адамовский, Тюль-ганский, Шарлыкский районы.
В результате выравнивания все муниципальные образования значительно приблизились к среднему уровню подушевых расчетных доходов, который в 2011 году составлял 6,154 тыс. р. на человека, в 2012 году равен 6,039 тыс. р. на человека, в 2013 году - 7,228 тыс. р. на человека, в 2014 году - 5,578 тыс. р. на человека.
Далее проведем анализ показателей бюджетной обеспеченности, который является основным для определения сумм дотаций предоставляемых бюджетам муниципальных образований из областного фонда финансовой поддержки и районных фондов финансовой поддержки поселений.
Следует отметить, что большое количество муниципальных образований свыше половины своих доходов получают в форме финансовой помощи из областного бюджета. Это указывает на высокую степень централизации бюджетной системы Оренбургской области.
Наименее обеспеченным муниципальным образованием за весь рассматриваемый период является Матвеевский район. Его бюджетная обеспеченность составила в 2011 году - 0,239, в 2012 году - 0,169, в 2013 году - 0,212, в 2014 году - 0,193. Также к категории муниципальных образований с низким уровнем бюджетной обеспеченности в 2011 году относились Акбулаский район - 0,255, Беляевский район -0,262, Александровский район - 0,274. В 2012 году к ним присоединились Александровский район - 0,182, Гайский район - 0,203, Акбу-лакский район - 0,216; в 2013 году наименее обеспеченными муниципалитетами были Александровский район - 0,215, Сорочинский район - 0,222, Беляевский район - 0,224; в 2014 году Сорочинский район - 0,179, Гайский район - 0,202, Акбулакский район - 0,206.
На первом этапе произошло выравнивание показателей бюджетной обеспеченности как наименее обеспеченных муниципалитетов, так и тех, чей уровень бюджетной обеспеченности не превышал 0,5 (к таким муниципальным образованиям в 2011 году относятся 27 муниципалитетов из существующих в настоящее время 44, в 2012 и 2013 году 28, в 2014 году их число составило 27).
На втором этапе бюджетная обеспеченность после передачи субсидий и получения дотаций у данных муниципальных образований повысилась, но все же не стала равной уровню бюджетной обеспеченности, соответствующему среднему уровню расходных обязательств, который в 2011 году равен 1,426, в 2012 году -1,340, в 2013 году - 1,413, в 2014 году - 1,691. Данные о выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований в 2014 году представлены на рисунке 2. Как видно из рисунка, у всех муниципальных образований, уровень бюджетной обеспеченности увеличился соразмерно его отставанию от критерия выравнивания
Применение такого выравнивания допускает снизить, но не полностью устранить отставание менее обеспеченных муниципалитетов от более обеспеченных, что в свою очередь, создает стимулы для всех получателей средств финансовой поддержки способствовать развитию налоговой базы их территории.
Рисунок 2. Бюджетная обеспеченность муниципальных районов (городских округов) Оренбургской области в 2014 году
К числу самых обеспеченных муниципальных образований Оренбургской области, чей уровень изначально превышает бюджетную обеспеченность, равную среднему уровню расходных обязательств, относятся:
- в 2011 году г. Бузулук - 1,873, г. Оренбург - 1,963, Оренбургский район - 2,353;
- в 2012 году г. Новотроицк - 1,354, г. Орск -1,416, г. Бузулук - 1,875, г. Оренбург - 2,316;
- в 2013 году Оренбургский район - 1,473, г. Бузулук - 1,661, г. Оренбург - 2,319;
- в 2014 году г. Бузулук - 1,712, г. Оренбург - 2,281.
Однако у муниципальных образований, чей уровень выше среднего уровня бюджетной обеспеченности и которые за весь анализируемый период соответственно не получали дотаций из областного бюджета, после второго этапа распределения уровень бюджетной обеспеченности сократился. Так в муниципальном образовании г. Оренбурга первоначально бюджетная обеспеченность в 2013 году была равна 2,390, а после выравнивания этот уровень сократился на 0,15 и составил 2,243.
Аналогичная ситуация складывается и у других муниципальных образований. К примеру, г. Бузулук - уровень бюджетной обеспеченности до выравнивания равен в 2013 году 1,661, уровень бюджетной обеспеченности после выравнивания 1,559; Оренбургский район 1,473 и 1,404 соответственно. Данный факт не является отрицательным, так как, по сути уровень жизни перечисленных муниципальных образований не изменился, а сокращение бюджетной обеспеченности после передачи субсидий и получения дотаций (второй этап) произошло из-за того, что увеличился общий объем средств муниципальных образований, вследствие чего изменились и показатели бюджетной обеспеченности.
Анализ бюджетной обеспеченности показал, что несмотря на достаточно близкие по размеру уровни бюджетной обеспеченности муниципальных образований, получающих дотации, между ними сохраняется первоначальная градация. Данная градация позволяет обеспечить стимулирующий эффект для развития муниципальных образований. Так, если муниципальное образование имело более высокий уровень бюджетной обеспеченности до предоставления финансовой помощи, то и после распределения
дотаций муниципалитет сохранит свое преимущество, и наоборот, муниципальное образование, имеющее низкий уровень бюджетной обеспеченности, не изменит свой ранг и после предоставления ему средств на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Стоит подчеркнуть, что распределение средств через фонд финансовой поддержки не решает проблему выравнивания доходов. Так, необходимо отметить, что всем городам Оренбургской области средства фонда финансовой поддержки муниципалитетов передаются в меньшем объеме по сравнению с районами области.
В целом анализ подушевых расчетных доходов и бюджетной обеспеченности позволяет сделать вывод, что г. Оренбург (как и еще ряд муниципалитетов) является донором в межбюджетных отношениях с Оренбургской областью. Если же доходы муниципальных образований увеличиваются исключительно вследствие предоставления средств финансовой поддержки, а не за счет стимулирования развития собственного доходного потенциала, то политика выравнивания бюджетной обеспеченности считается неэффективной.
Министерством финансов Оренбургской области, как ответственным исполнителем, была разработана и постановлением Правительства Оренбургской области от 30.04.2013 № 353-пп утверждена государственная программа «Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области» [3].
Реализация данной программы рассчитана на период 2013 - 2020 годы.
Одной из подпрограмм, способствующих достижению поставленных целей, является подпрограмма «Повышение финансовой самостоятельности местных бюджетов».
В результате реализации данной подпрограммы в 2013 году были достигнуты следующие результаты:
- осуществлено пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания;
- установлены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, обеспечивающих баланс возможностей областного бюджета и потребностей местных бюджетов;
- выделены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов [3].
Таким образом, анализ бюджетной обеспеченности муниципальных образований Оренбургской области свидетельствует об успешной и эффективной работе Министерства финансов области по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов, исходя из пропорционального подтягивания бюджетной обеспеченности городских
округов и муниципальных районов к уровню бюджетной обеспеченности, установленному в качестве критерия выравнивания.
В способе выравнивания, действующего в настоящее время в Оренбургской области, показатель бюджетной обеспеченности является основным для определения сумм дотаций предоставляемых бюджетам муниципальных образований из областного фонда финансовой поддержки и районных фондов финансовой поддержки поселений.
15.12.2014
Список литературы:
1. Шаш Н. Межбюджетные трансферты: дотации или субсидии? Эффективность межбюджетного регулирования. / Н. Шаш // сайт Открытый бюджет России. - Режим доступа: http://budget4me.ru/ob/faces/analytics/view/20131128007820
2. Волохина, В.А. Межбюджетные отношения в РФ в современных условиях / В.А. Волохина // Вестник ОГУ - 2012. - № 13 (149) - С.68 - 72.
3. Об утверждении государственной программы «Управление государственными финансами и государственным долгом Оренбургской области Постановление Правительства Оренбургской области от 30.04.2013 № 353-пп (в ред. Постановления Правительства Оренбургской области от 04.09.2013 N 740-пп) // Консультант Плюс: справочная правовая система. - Режим доступа: http:// base.consultant.ru
4. Об областном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов [Электронный ресурс]: Закон Оренбургской области от 21 декабря 2009 года № 3295/756-1У-ОЗ (в ред. от 23 декабря 2010 года № 4174/971-1У-ОЗ) // сайт Министерства финансов Оренбургской области. - Режим доступа: http://www.minfin.orb.ru/budget/
5. Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов [Электронный ресурс]: Закон Оренбургской области от 18 декабря 2012 года № 1314/363-У-ОЗ (в ред. от 09 декабря 2013 года № 1986/573-У-ОЗ) // сайт Министерства финансов Оренбургской области. - Режим доступа: http://www.minfin.orb.ru/budget/
6. Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов [Электронный ресурс]: Закон Оренбургской области от 10 декабря 2013 года № 2070/574-У-ОЗ (в ред. от 04 марта 2014 года № 2203/615-У-ОЗ ) // сайт Министерства финансов Оренбургской области. - Режим доступа: http://www.minfin.orb.ru/budget/
Сведения об авторе:
Волохина Вера Алексеевна, доцент кафедры «Финансы» финансово-экономического факультета Оренбургского государственного университета, кандидат экономических наук
460018, г. Оренбург, пр-т Победы, 13, ауд. 6108, е-mail: [email protected]
