CC BY
206
УДК 332.14:330.332.14:338.24
Л. Е. Гайдук
К вопросу оценки результатов реализации проектов государственно-частного партнерства в России
В статье приводятся примеры реализации проектов государственночастного партнерства в Санкт-Петербурге. На основе анализа мирового опыта государственных инвестиционных проектов рекомендуется использование метода оценки экономического эффекта и предлагается оценочная матрица, которая составлена на основе методики анализа «затраты-выгоды».
In the article the examples of realization of state-private partnership projects in St.-Petersburg are presented. Having analyzed the world experience of the state investment projects, the author recommends to use the method of estimating the economic effect and proposes the estimation matrix that is made on the basis of the analytical technique "expense -- profit".
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, транспортная инфраструктура, экономический эффект, результаты, оценка, затраты, выгоды.
Key words: state-private partnership, transport infrastructure, economic effect, results, estimation, expenses, profits.
Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным государственно-частное партнерство (ГЧП) стало в последние десятилетия.
Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП и это понятие можно трактовать как в широком (общем), так и в узком (экономическом) смысле.
В широком смысле ГЧП - это конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т. д.
В числе базовых признаков ГЧП в узком (экономическом) смысле можно назвать следующие [1]:
• сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
• взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
• взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
© Гайдук Л. Е., 2012
• ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
• в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
• финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.
Основа успешности концепции ГЧП состоит в том, что и государственный и частный сектор обладают своими собственными преимуществами, при объединении которых формируется кооперация и возникает новый положительный эффект. Появляется возможность устранить недостатки в тех сферах, где очевидна неэффективность либо частного, либо государственного управления.
В некоторых случаях государство устанавливает параметры и стандарты для объектов инфраструктуры и социальных услуг, а частный сектор берет на себя обязательства по разработке, строительству, финансированию объекта и управлению им в соответствии с этими параметрами или по соблюдению соответствующих требований при предоставлении услуг. Взамен частный сектор получает от государства оплату, размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов эта оплата (или ее часть) может быть получена из доходов от коммерческой эксплуатации объекта.
Основная область применения ГЧП в мире - постройка автомагистралей, до 80 % проектов - это партнерство именно в транспортной сфере. Среди оставшихся ГЧП самую большую долю занимают проекты в сфере ЖКХ.
В России уже с 1990-х гг. действуют проекты в сфере водоснабжения и очистки сточных вод [3], несмотря на то что до сих пор на федеральном уровне нет общепринятого правового определения понятия ГЧП, хотя оно и применяется в различных нормативных правовых актах.
Так например, Бюджетный кодекс РФ и ряд федеральных целевых программ содержат словосочетания, имеющие отношение к ГЧП: принципы, проекты, механизмы государственно-частного партнерства и т.д. Однако ни в одном их них не раскрывается определение ГЧП.
Региональное законодательство продвинулось дальше: в шести субъектах Российской Федерации приняты законы о ГЧП (Санкт-Петербург, Томская область, Дагестан, Горный Алтай и т.д.), в некоторых их них закреплено понятие ГЧП и его формы. При этом важно отметить, что и среди специалистов до сих пор нет единого мнения о том, какие именно формы взаимодействия государства и бизнеса можно отнести к ГЧП [2].
По оценке Всемирного банка в Санкт-Петербурге осуществляется одна из самых масштабных в мире программ по реализации проектов с использованием механизма ГЧП.
Город разработал собственную законодательную базу, позволяющую инвесторам максимально эффективно взаимодействовать с региональными властями. Так, в 2006 г. был принят Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»; в дополнение к нему через три года было выпущено постановление правительства Санкт-Петербурга от 31.03.2009 № 346 «О мерах по развитию государственно-частных партнерств в Санкт-Петербурге».
В рамках административной реформы был создан административный регламент Комитета по инвестициям и стратегическим проектам и в том же 2009 г. было издано распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Правительства Санкт-Петербурга от 08.12.2009 № 92 «Об утверждении административного регламента Комитета по инвестициям и стратегическим проектам по исполнению государственной функции по проведению экспертизы материалов, необходимой для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве».
На основе Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» осуществляются два крупных проекта: развитие аэропорта «Пулково» и строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино.
31 марта 2011 г. состоялось подведение итогов открытого конкурса на право заключения соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства зданий, предназначенных для размещения образовательных учреждений на территории Пушкинского района Санкт-Петербурга и договора аренды участков. Победителем конкурса признано ООО «Управляющая компания "Перемена"».
В настоящее время объявлены конкурсы на реализацию следующих проектов: строительство Дворца искусств на Васильевском острове; создание и эксплуатация автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр»; реконструкция и строительство объектов Северной водонапорной станции Санкт-Петербурга с внедрением двухступенчатой технологии очистки воды.
В качестве примеров проектов ГЧП разного уровня, реализуемых при поддержке Инвестиционного фонда РФ в Санкт-Петербурге, можно привести следующие проекты в сфере транспортной инфраструктуры.
1. Автодорога «Западный скоростной диаметр».
Главная цель проекта - создание платной скоростной автомагистрали для обеспечения автомобильных перевозок пассажиров и грузов по направлениям их наибольшей концентрации и подключение транспортного узла Санкт-Петербурга, включая Большой порт, к сети автомобильных дорог страны.
Разработан комбинированный вариант финансирования проекта. На основе ГЧП планируется строительство Центрального участка Западного скоростного диаметра (ЗСД). Это наиболее технически сложный и дорогостоящий участок, на котором предусматривается строительство мостовых сооружений, и, прежде всего, над Морским каналом Санкт-Петербурга. Строительство планируется завершить к концу 2014 г. Общая стоимость участка порядка 135,5 млрд рублей. В качестве капитального гранта инвестору предусмотрены средства из бюджета РФ в размере более 50 млрд рублей. Строительство Южного и Северного участков будет завершено за счет облигационного займа при городской поддержке в рамках долгосрочной целевой программы.
Строительство ЗСД является одним из важнейших направлений решения транспортной проблемы Санкт-Петербурга. Это стратегический инвестиционный проект городского и федерального значения, определяющий развитие города в качестве крупного транспортного узла мирового уровня. ЗСД представляет собой платную городскую магистраль скоростного движения, на большей части восьмиполосную полосную, с транспортными развязками в разных уровнях, с допустимой скоростью движения транспорта 110 км/час и максимальной интенсивностью движения более 100 тыс. автомобилей в сутки, оснащенную современными автоматизированными системами управления движением. Общая протяженность магистрали по основному ходу составляет 46,6 км, в том числе: на насыпи - 21,51 км, в выемке - 2,36 км, на искусственных сооружениях - 22,34 км. Планируется сооружение 14 транспортных развязок в разных уровнях и уникальных мостовых сооружений с подмостовыми габаритами через Морской канал около 40 м и над Корабельным фарватером 35 м, строительство которых будет впервые осуществляться в России.
В рамках реализации проекта правительством Санкт-Петербурга было принято постановление «О заключении соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства автомобильной дороги "Западный скоростной диа-
метр"», конкурс на право заключения соглашения был объявлен 7 февраля 2011г.
9 августа 2011 г. состоялось заседание конкурсной комиссии, на котором были представлены результаты рассмотрения конкурсных предложений участников и подведены итоги открытого конкурса. Решением конкурсной комиссии победителем открытого конкурса в отношении ЗСД был единогласно признан участник ООО «Магистраль северной столицы», ведущий партнер которого - Банк ВТБ.
Победитель конкурса должен будет привлечь в проект частные инвестиции и осуществить строительство самого дорогого и технически сложного центрального участка ЗСД, в состав работ которого входит строительство уникальных мостовых сооружений в акватории Финского залива. По итогам конкурса заключено трехстороннее соглашение сроком на 30 лет между Санкт-Петербургом, ОАО «ЗСД» и компанией-победителем.
В настоящее время на строительство Южного и Северного участков уже направлено более 35 млрд рублей. На 2011 г. предусмотрено выделение из федерального бюджета более 7 млрд рублей, из бюджета города - 4 млрд рублей и в 2012 г. - более 3 млрд рублей; за счет средств от размещения облигаций - 25 млрд рублей.
Доход от платной эксплуатации дороги будет направляться для финансирования строительства последующих участков.
Общая стоимость проекта составляет 212,7 млрд руб., из которых 108 млрд руб. - средства инвесторов, 71,2 млрд руб. - средства Инвестиционного фонда РФ, 33,5 млрд руб. - средства бюджета города.
24 июля 2009 г. Правительство РФ приняло решение о сокращении объёма средств, выделяемых из Инвестиционного фонда РФ на строительство ЗСД, на 20,5 млрд рублей. Общий объём средств для реализации проекта остался неизменным - 212,7 млрд руб. При этом объём средств Инвестиционного фонда РФ сокращен с 71,2 до 50,7 млрд руб., а средства, выделяемые бюджетом региона, увеличены с 33,6 до 54,1 млрд руб.
Финансирование со стороны инвестора увеличено незначительно - на 1 млрд руб. и составит 107,863 млрд руб. [5, 6].
2. Орловский тоннель.
Орловский тоннель (ОТ) - это автодорожный тоннель под р. Невой протяженностью около одного километра, который соединит створ Пискаревского проспекта и Смольную набережную в Санкт-Петербурге. Пропускная способность по проекту составит 60 000 транспортных средств в сутки в обоих направлениях. Строительство этого тоннеля является важным для решения транспорт-
32
ной проблемы в Санкт-Петербурге, так как позволит осуществить непрерывную транспортную связь лево- и правобережных районов Санкт-Петербурга в центре города, а также повысить пропускную способность Волго-Балтийского водного пути. После открытия тоннеля планируется увеличить время разводки мостов на один час в сутки, что даст возможность осуществить пропуск большего количества судов.
Основным инвестором Орловского тоннеля является холдинг First Quantum (FQ), частным концессинером - «Невская концессионная компания».
Тоннель стоимостью около 24 млрд руб. изначально спроектировала «дочка» АФК «Система» - компания «Система-Галс», предлагавшая использовать для него проходческий щит со стройки Лефортовского тоннеля в Москве. В 2006 г. Инвестиционный фонд РФ одобрил финансирование проекта стоимостью около 26 млрд руб. в равных долях за счет городского и федерального бюджетов совместно с частным инвестором.
Начальная стоимость проекта была определена в сумме 56 млрд руб. из расчета затрат на строительство тоннеля и не включала дополнительные работы по созданию дорожной инфраструктуры. Впоследствии стоимость проекта была увеличена до 69 млрд руб. за счет усложнения развязок на левом и правом берегах вследствие появления концепции подключения набережных к тоннелю. Позже было принято решение о необходимости проектирования и создания специального тоннелепроходческого комплекса немецкой компанией «Herrenknecht». С учетом расходов на горнопроходческий щит и другие обязательства стройка может обойтись в 115 млрд. руб. (из них не менее 22 млрд руб. за счет городского бюджета), не считая дальнейших бюджетных субсидий на покрытие будущих эксплуатационных рисков тоннеля в объеме до 105 млрд руб.
Реализация ГЧП на конкретной территории позволяет получить общественно значимые результаты. По нашему мнению, в качестве таких результатов можно принять повышение конкурентоспособности сырьевых и отраслевых кластеров региональной экономики; содействие социально ориентированному развитию региона; обеспечение устойчивости региональной экономической системы.
Эффект (доход), получаемый от реализации проекта ГЧП, зависит от его масштаба (национальный, региональный, местный). Этот эффект может быть получен в форме арендной платы, лизинговых платежей, прибыли, налоговых поступлений, пошлин, сборов, дивидендов по акциям, готовой продукции (после ее раздела в соответствии с СРП) и пр.
Для обоснования необходимости реализации государственных инвестиционных проектов и программ (т. е. групп проектов, взаимосвязанных по срокам и объектам инвестирования) и определения их влияния на экономическое развитие страны и регионов как в России, так и за рубежом, наиболее часто применяется метод оценки экономического эффекта (economic impact analysis). Он основан на использовании моделей межотраслевого баланса и расчете мультипликативного эффекта от произведенных инвестиций в рамках проекта, который выражается в приросте ВВП или ВРП, количестве вновь созданных рабочих мест, увеличении числа туристов и др. по сравнению с ситуацией до реализации проекта.
Как отмечают специалисты [2, 4 и др.], при оценке экономического эффекта нередко завышаются выгоды от реализации проектов. Это происходит в том числе по причине того, что все затраты трактуются как выгоды (доходы) для национальной (региональной) экономики, поскольку они стимулируют экономическую эффективность в других секторах через эффект мультипликатора. Но при этом может возникнуть ситуация, при которой объем начальных инвестиций существенный, а эффект гораздо менее значимый, и тогда эффективность произведенных инвестиций представляется сомнительной.
Методика анализа «затраты-выгоды» позволяет оценить эффективность проектов, финансируемых из государственного бюджета. Если при этом частично используются внебюджетные источники, то они исключаются из анализа, поскольку он предполагает четкое разделение средств, затраченных из госбюджета на создание соответствующих объектов и средств, полученных государством от их использования через налогообложение, государственные пошлины, сборы и т. д. Кроме того, учитывают влияние проектов на окружающую среду, социальное развитие территории, т. е. оценивают неэкономические затраты и выгоды, что позволяет более точно рассчитать эффективность проекта для общества и экономики.
Для оценки затрат и выгод от реализации проекта ГЧП может быть предложена оценочная матрица, представленная в табл. (пример условный).
Необходимо отметить, что важное значение при оценке результатов реализации проекта имеет объективная оценка экологических последствий, т. е. левая часть оценочной матрицы по счету окружающей среды, а также последствий социального характера для населения территории.
Таблица
Матрица оценки затрат и выгод от реализации проекта ГЧП
Затраты Выгоды
Счет гос ударства
Затраты в создание объектов основного производства (зданий, сооружений и др.) Затраты в объекты производственной и социальной инфраструктуры Затраты на эксплуатацию созданных объектов Затраты на выплату купонного дохода по государственным облигациям (финансирование создания объектов за счет внешних займов) Прибыль от реализации произведенной продукции Арендная плата (доходы от передачи во временное пользование части созданных объектов пассивных основных фондов - складских помещений)
Счет жителей страны (сектор домохозяйств)
Сложности с дорожным движением и перемещением жителей во время строительства Возникновение конфликтных ситуаций имущественного характера (снос гаражей, частных строений и пр.) Новое жилье, новые объекты транспортной и социальной инфраструктуры Возможность пользоваться созданными объектами
Счет окружающей среды
Ущерб, наносимый окружающей среде. Штрафы, за нарушение экологического законодательства
Счет экономического развития
Возможный эффект вытеснения местного предпринимательства Создание новых постоянных рабочих мест
Счет социального развития
Переселение жителей из зоны строительства объектов (включая компенсацию за ликвидируемое имущество)
Так например, строительство ЗСД угрожает жителям Канонерского острова и памятникам культуры. Инвесторы и строители скоростной автодороги могут столкнуться со следующими проблемами [8]:
• трудности с соблюдением экологических норм;
• возможные споры с жителями домов, под окнами которых пройдет магистраль;
• необходимость сноса 6,8 тыс. частных гаражей, четырех жилых зданий на Канонерском острове и одного частного дома в садоводстве;
• угроза сохранности культурного наследия и памятников ландшафтной архитектуры - в зонах потенциального воздействия автомобильной дороги обнаружены следующие охраняемые объекты,
имеющие историческое и культурное значение: усадьба «Кирьяно-во» (XVIII в.); летняя резиденция (дача) графини Екатерины Дашковой, памятник федерального значения; парк Екатерингоф (XVIII в.); церковь Богоявления Господня на Гутуевском острове (XIX в.); здания Гутуевской суконной мануфактуры (XIX в.) и другие охраняемые здания (не указанные в проектной документации).
Выводы.
1. Основа успешности концепции ГЧП состоит в том, что и государственный и частный сектор обладают своими собственными преимуществами, при объединении которых формируется кооперация и возникает новый положительный эффект.
2. Реализация ГЧП на конкретной территории позволяет получить общественно значимые результаты, в качестве которых можно принять повышение конкурентоспособности сырьевых и отраслевых кластеров региональной экономики, содействие социально ориентированному развитию региона, обеспечение устойчивости региональной экономической системы.
3. Эффект (доход), получаемый от реализации проекта ГЧП, зависит от его масштаба и может быть получен в форме арендной платы, лизинговых платежей, прибыли, налоговых поступлений, пошлин, сборов, дивидендов по акциям, готовой продукции (после ее раздела в соответствии с СРП) и пр.
4. Важное значение при оценке результатов реализации проекта имеет объективная оценка экологических последствий, а также последствий социального характера для населения территории.
5. Для оценки затрат и выгод от реализации проекта ГЧП может быть предложена оценочная матрица, которая составлена на основе методики анализа «затраты-выгоды».
Список литературы
1. Амунц Д.М. Государственно-частное партнёрство. Концессионная модель
совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоёмких проектов // Справ. руководителя учреждения культуры. - 2005. - № 12. -С. 16-24. [Электронный ресурс]. - URL: http://www.cultinfo.ru/cultura/2006-
04/partnerstvo. htm.
2. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски / Ин-т мировой экономики и междунар. отношений. - М: Наука, 2005. - 315 с.
3. Кашин С. Не в дружбу, а в госслужбу // Секрет фирмы. - 2005. -№ 30(117). [Электронный ресурс] - URL: http://kommersant.ru/doc/862040.
4. Пилипенко И. Использование анализа затраты-выгоды для оценки эффективности государственных инвестиционных проектов (на примере Олимпийских игр-2014 в Сочи) // Вопр. экономики. - 2011. - № 11 (ноябрь). - С. 57-78.
5. URL: http://gov.spb.ru/news7320.html.
6. URL: http://www.whsd.ru/index.php?lng=ru&page=1
7. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1804144
8. URL: http://www.fontanka.ru/2008/01/11/084/
