CC BY
376
К вопросу организации работы с обращениями
граждан
А. Ю. ЗВОНАРЕВА,
начальник кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений, кандидат социологических наук (Академия управления МВД России) E-mail: zvonareva.a.u@yandex.ru
To the Question of Organization of Work with Appeals of
Citizens
A. U. ZVONAREVA,
Candidate of Sociology Sciences, Head at the Department for Organizing the Activities of the Internal Affairs Bodies of the Center for Command and Staff Exercises (Management Academy of the Interior Ministry of Russia)
УДК 005.92
В статье идет речь о динамичности развития института обращений граждан. Рассматриваются существующие тенденции на примере организации работы с обращениями граждан в органах внутренних дел Российской Федерации.
Обращения граждан; органы внутренних дел; информационные технологии.
The article deals with the dynamism of the development of institution of citizens' appeals. Existing trends are considered on the example the organization of work with citizens' appeals in the internal affairs bodies of the Russian Federation.
Appeals of citizens; internal affairs bodies; information technology.
Работа с обращениями граждан — одно из важнейших направлений деятельности государственных и муниципальных органов, организаций и учреждений, так как это наиболее востребованная форма взаимодействия власти с населением. В последние годы опубликовано значительное количество работ, направленных на исследование сущности, назначения и динамичности развития института обращений граждан.
Среди всего многообразия концепций значительная доля принадлежит исследованиям понимания сущности института обращений граждан в органы государственной власти, в частности конституционно-правового (например,в работах С. С. Алексеева, В. В. Бойцовой, Н. В. Витрука, Л. Д. Воеводина, Ю. А. Дмитриева, М. А. Миронова, А. В. Савоськина, А. А. Титова, Б. С. Эбзе-ва и др.). Проблемы субъективного права граждан на обращения в контексте прав и свобод личности
рассматривали Ю. Н. Алистратов, Л. И. Глухарева, Н. И. Гритчина, М. В. Карасева, В. В. Кравченко, А. П. Любимов, В. В. Пасынков, Н. Г. Савосина, Н. Ю. Хаманева и другие ученые. Значительный вклад в разработку нормативного и процессуального гарантирования обращений граждан в публичные властные органы внеслидоктринальные разработки О. Н. Аристовой, П. А. Беляковым, Н. А. Бобровой, С. И. Бойченко, В .А. Виноградовым, Л. Б. Ескиной, Н. Н. Ковалевой, Н. М. Колосовой, С .А. Носковым, С. Б. Соболевым, Л. Н. Федоровой,
A. М. Цалиевым и т. д.
В социогуманитарной области акцент в исследованиях сделан на социальное взаимодействие, форму гражданского участия, политический институт (например, в трудах А. М. Елисеевой, К. П. Кульпиной, Я. Э. Меженина, Т. С. Оскерко,
B. В. Петухова, К. В. Подъячева, А. В. Прудника и др.), форму диалога (Л. И. Никовской, М. А. Ши-ринкиной и т. д.).
На наш взгляд, практически во всех работах прослеживается междисциплинарный подход и тесная связь с концепцией о гражданском обществе.
Развитие современныхтенденцийгражданской активности, расширение теоретико-методологических основ социального управления, совершенствование социального диалога на основе выявления, сбалансированного учета интересов всех субъектов социальноговзаимодействияпозволяет говорить о потребностив анализе функционирования социального института в рамках современного социологического знания и зарубежного опыта, рассмотрении инновационных подходов к организации работы с обращениями граждан.
На наш взгляд, можно выделить шесть периодов развития организации работы с обращениями, дополнив предложенные А. А. Титовым [7] этапы становления права на обращение в России:
1 период — с конца XV в. по XVII в. — институт обращений функционировалвусловиях сословно-представительноймонархии, обращениякорганам власти представляли собой в основном жалобы, единый подход в организации их рассмотрения и учетаотсутствовал,порядоки срокирассмотрения определялись с учетом убеждений субъекта управления о справедливости;
2 период — конец XVII в. до XIX в. — бюрократизация порядка рассмотрения обращений в период абсолютной монархии, обширная законодательная база, регламентация общего порядка и ограничений на обращение к монарху;
3 период — 1905—1917 гг. — организация работы с обращениями в период дуалистической монархии, осуществлялся учет обращений, поданных для принятия важных государственных решений, то естьпомимо жалоб учитывалисьипредложения;
4 период — 1918—1991 гг. — организация работы с обращениями в советский период развития государства, характеризовался сбором и учетом различной информации от граждан, усилением контроля за порядком их рассмотрения в органах власти, многообразием органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать обращения;
5 период — 1991—2006 гг. — организация работы с обращениями в период демократических преобразований в стране на основе положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов;
6 период — 2006 г. по н. в. — организация работы с обращениями в соответствии с регламентированным порядком, утвержденным Федеральным законом Российской Федерации от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее— Федеральный закон).
Следует отметить, что организационно-правовая основа работы с обращениями граждан продолжает совершенствоваться. Так, в Федеральный закон восемь раз вносились редакции.
Вместе с тем, нельзя не согласиться с мнением некоторых ученых [1], что несмотря на значительное количество изменений и дополнений Федерального закона, все еще остается ряд областей в сфере работы с обращениями граждан, где требуется теоретическая проработка. Например, целесообразно на законодательном уровне дать более точную регламентацию как самого понятия, так и классификации обращений граждан. Согласно Федеральному закону под «обращением гражданина» понимают «направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления». Указанная формулировка, по мнению В. А. Мещерягина, не содержит характерных признаков данного правового явления, основывается на перечислении видов обращений, и поэтому не может быть признана удачной [2]. А. А. Титов считает, что ст. 4 Федерального закона следует дополнить такими видами обращений, как запрос, ходатайство, сообщение [7]. На примере работы с обращениями граждан в органах внутренних дел Российской Федерации, можно сказать, что мнение В. А. Мещерягина и А. А. Титова абсолютно справедливо.
Так, классификация обращений по видам осу-ществляетсядолжностнымилицами органоввнут-ренних дел, исходя из сути обращения, независимо от трактовки заявителя. В целях обеспечения единого подхода при классификации обращений в Сервисе электронного документооборота Единой системы информационно-аналитического обеспечениядеятельностиМВД Россиипод «предложением» учитываются рекомендации и советы гражданина с целью совершенствования законодательства, оптимизации деятельности органов внутренних дел, а также различного рода преобразованиях в обществе. Как «заявление» учитывается просьба гражданина о содействии в реализации его прав и свобод, а также прав и свобод других лиц,при отсутствии в содержании обращения претензий или нареканий в адрес должностных лиц; просьба выдать документ, принять решение в отношении него или иного конкретного лица, не обжалуя при этом действие или бездействие сотрудников органов внутренних дел, при условии, если права гражданина не нарушены. В качестве «заявлений» (с последующим делением на подвида:) ре-гистрируютсяходатайства,поданныеучастниками
уголовного процессав рамкахУголовно-процессу-ального кодекса Российской Федерации, сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, в том числе информация о преступлении или административном правонарушении, а также иные заявления, не подлежащие рассмотрению в соответствии с указанным Федеральным законом. Как «жалоба» учитывается обращение, содержащее претензию, обвинение, нарекание в адрес должностных лиц органов внутренних дел в нарушении прав заявителя (то есть, когда гражданин обращался, но его права не реализованы, то есть нарушены).
Я. Э. Меженинпредлагаетследующее определение категории «обращения граждан в органы власти» как «форму проявления активности граждан, выражающуюся в формулировании социальных проблем и поиске путей их решения совместно с представителем властных структур» [3]. «Такие обращения преследуют цель—усовершенствование социальной жизни индивида, социальной группы и общества» [3]. К. В. Подъячев в своей работе показал существующую многозначную интерпретацию понятия «обращения» (с обыденной точки зрения и его нормативного определения). И тоже считает, что определение обращения через отдельные его виды, указанное в Федеральном законе, в корне ошибочно, предлагает сделать акцент на форму артикуляции интересов, в виде направленного структурам публичной власти юридически оформленного требованиягражданинаилигруппы граждан [5].
Полагаем, что в условиях динамичности развития института обращений граждан, обусловленной экономическими, информационно-идеологическими, технико-юридическими и иными объективными характеристиками функционирования общества и государства, совершенствование законодательства, касающегося организации рассмотрения обращений, должно постоянно находится в фокусе внимания. Для устранения теоретических пробелов необходимо продолжение научных исследований, которые способствуют осознанию истинных причин отсутствия эффективного налаживания обратных связей, снятию напряженности в обществе, удовлетворению потребностей граждан в полном и всестороннем рас-смотренииихобращений, повышению авторитета органов власти и управления.
Кроме того, следует отметить, что ввиду предъявления к ряду обращений дополнительных требований, предусмотренныхинымифедеральными законами, организация работы по рассмотрению обращений требует повышенного внимания со стороны должностных лиц органов власти в целях недопущения нарушений прав граждан.
Например, при организации рассмотрения обращений, адресованных должностным лицам системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, правовую основу организации работы с обращениями граждан составляют: Конституция Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»; Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»; Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»; Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел и его территориальных органах»; постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; приказ МВД России от 12.09.2012 № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе МВД России» и другие.
В проведенных научных исследованиях [6] говорится о ситуациях коллизионного характера между отраслевыми законами, которые, на наш взгляд, обуславливаются многогранностью соотношения общих и специальных норм, определя-ющихпоряд окрассмотрения обращенийграждан. Мы полностью согласны с мнением А. В. Безрукова и А. В. Савоськина о наличии объективно про-
являющихся особенностей реализации права на обращение в органы внутренних дел Российской Федерации [7].
Например, при поступлении заявлений о совершении преступлений либо обращений, связанных с уголовно-процессуальным производством, должностные лица системы МВД России руководствуются требованиями УПК РФ, при получении заявлений о совершении административного правонарушения или жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях — КоАП РФ, при регистрации заявлений на оказание государственных услуг либо жалоб, в связи с ненадлежащих их оказанием, — Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», при запросе информации, не связанной с уголовным или административным производством — Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», при непосредственном обращении в рамках личного приема граждан к сотрудникам полиции — Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», во всех остальных случаях подачи обращений гражданами — Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Кроме того, вызывают научный интерес отличительные особенностипроцессов подачиобраще-ний в России и в других странах.
Например, регулирование и контроль подачи обращений в России во многом не гласны для граждан и заявителей, в то время как в Германии, соединенном Королевстве иособенно вАвстралии, как отмечают ряд авторов [4], они открытые, прозрачные и гласные. В США государство осуществляет минимальный или ограниченный контроль над процессом подачи обращений, подход характеризуется как «минималистический подход».
Доступность права на обращение для граждан ассоциируется с такими понятиями и ценностями, как гражданское участие, открытое правительство, подотчетность и прозрачность. В России и США не предусмотрено целевое создание органов, ответственных исключительно за рассмотрение обращений, предполагается, что граждане имеют доступ по компетенции ко всем органам государственной власти. А в Германии и Австралии существуют отдельные органы по рассмотрению обращений (комитеты по обращениям), посредством которых гражданам обеспечивается доступ к системе подачи обращений. В Англии придерживаются так на-
зываемой «спонсорской модели», когда процедура подачи обращения осуществляется через посредника.
Наличие права на ответ является критерием оценки эффективности официальной системы не во всех странах. Так, в Российской Федерации Федеральным законом установлено обязательное рассмотрение обращений, за исключением случаев, когда оно признано уполномоченным должностным лицом некорректным по изложению или форме, и если оно признано уполномоченным должностным лицом безосновательным (неоднократное обращение, в котором гражданином не приводятся новые доводы или обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке) и переписка по вопросам, поставленным в обращении, прекращена. В подобном случае обращение может быть оставлено без рассмотрения, о чем заявитель уведомляется в установленном порядке. При этом вроссийскомзаконодательствепредусматривается возможность электронного представленияиполу-чения ответа (но не для всех видов обращений). В сравнении — в США, по сути, отсутствует обязанность отвечать на обращения, за исключением случаев, когда жалоба, содержащаяся в обращении, становится предметом официального судебного разбирательства.
С положительной стороны можно отметить внедренные в ряде стран системы онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан (например, в Корее), что позволяет без телефонных звонков и дополнительных запросов гражданам отслеживать процесс рассмотрения поданных ими обращений в любое время из любого места.
В настоящее время в России, как и во всем мировом сообществе, наблюдается изменение информационно-технических условий функционирования органов власти. Цифровизация превращается в одну из приоритетных задач развития государства и общества. При реализации права на обращение доля обращений, содержащих информацию в электронно-цифровом формате, по объективным причинам возрастает. Так, в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации можно увидеть изменения уже по итогам 2019 г.
Так, согласно данным, указанным в обзоре Департамента делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций МВД России (далее - ДДО МВД России), подготовленного по итогам 2019 г., в органы внутренних дел Российской Федерации всего поступило 3 864 203 обращения граждан и организаций, в сравнении в 2018 г. их количество составило 3 719 552 (то есть увеличение общего количества на 3,9 %).
Отмечается, что на личных приемах должностными лицами системы МВД России принято 159 852 гражданина, что на 8,2 % меньше чем в 2018 г.
Доля обращений, поступающих через официальный сайт МВД России в центральный аппарат, возросла с 40,8 % (150 828) до 48,6 % (179 011).
Наблюдается сокращение обращений, адресованных в центральный аппарат МВД России, и увеличение их количества в территориальные органы. Для сведения, территориальными органами МВД России, а также иными организациями и подразделениями МВД России зарегистрировано 3 495 607 обращений, что составляет 90,5 % от общего количества.
Классификация по видам обращений: 75,5 % заявлений, 20,2 % жалоб, около 4 % запросов информации, менее 1 % предложений.
Ежеквартальные обзоры МВД России, в которых подробно указывается информация о поступивших обращениях, в том числе субъектах Российской Федерации, где зафиксирована наибольшая активность граждан, размещены в разделе «Для граждан» федерального интернет-сайта МВД России. В этом же разделе систематизируются ответы на обращения, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц, в частности на обращение, в котором обжалуется судебное решение, вынесенное в отношении неопределенного круга лиц (в соответствии с ч. 4 ст. 10 и ч. 5.1 ст. 11 Федерального закона).
В настоящее время на сайте МВД России не предусмотрена возможность онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан.
Вместе с тем, в МВД России осуществляется единый внутриведомственный контроль за выполнением требований действующего законодательства, в том числе за соблюдением сроков направления ответов.
Принимая во внимание происходящее в последнее время активное совершенствование документационного обеспечения управления в органах внутренних дел Российской Федерации, нормативное правовое регулирование деятельности по расширению использования цифровых технологий в правоохранительной деятельности, внедрение эффективного механизма межведомственного электронного документооборота, развитие прикладных сервисов единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности, а также учитывая опыт зарубежных стран и результаты научных исследований, можно констатировать, что новый период развития организации работы с обращениями граждан будет связан с реализацией принципа прозрачности проводимой работы по рассмотрению обращений в органах внутренних дел Российской Федерации.
Отметим, что указанные тенденции, свойственны не только системе МВД России. В настоящее время в Российской Федерации активно внедряется электронно-цифровой формат взаимодействия всех государственных структур и граждан. Вместе с тем, для необходимого темпа развития очень важна совместная работа не только государственного, но и коммерческого сектора, унификация федерального законодательства, выработка единых стандартов и устранение теоретических пробелов в сфере организации работы с обращениями.
Список литературы:
1. Алешин А. Е., Трифонов Ю. Н. Организация работы с обращениями граждан в органах го-сударственнойвласти: вопросытеорииипрак-тики // Ученые записки тамбовского отделения РОСМУ. 2017.
2. МещерягинаВ.А. Юридическая природакон-ституционного права на обращение как субъективного права / В. А. Мещерягина // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10.
3. Меженин Я. Э. Становление и функционирование социального института обращений гражданв органы власти: автореф.дис. .. .канд. социолог. наук. Барнаул, 2013.
4. Обращения граждан — важный фактор развития диалога с народом: методическое пособие. Ташкент: «Fan va texnologia». 2018.
5. Подъячев К. В. Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления как форма гражданского участия: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Москва, 2007.
6. СергееваД.А. Институт обращений граждан в России:конституционно-правовоеисследова-ние: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2017.
7. Титов А. А. Право граждан Российской Федерации на обращение в органы государст-веннойвласти:конституционно-правовоеис-следование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Орел, 2018.
