CC BY
0
9. ГОСТ Р ИСО / МЭК 33020-2017 «Информационные технологии. Оценка процесса. Система измерения процесса для оценки возможностей процесса» - Текст : электронный. - URL: http://base.consultant.ru (дата обращения: 15.06.2024).
10. COBIT 5: Enabling processes [Электронный ресурс]: ISACA, 2012, ISBN 978-1-60420-241-0 URL: https://thegioibantin.com/wp-content/uploads/2016/07/TOBIT5-EnablingProcess.pdf (дата обращения: 23.06.2024).
EDN: FPDGDM
Н.Н. Якимчук - кполит.н, доцент кафедры государственного и муниципального управления, Государственный институт экономики, финансов, права и технологий, Гатчина, Россия, [email protected],
N.N. Yakimchuk - PhD in Political Studies, senior lecturer, the Department of State and Municipal Administration, State Institute of Economics, Finance, Law and Technology, Gatchina, Russia.
К ВОПРОСУ ОБ УКРУПНЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ:
ПРИЧИНЫ, ЦЕЛИ, РЕЗУЛЬТАТЫ ON THE ISSUE OF MUNICIPAL CONSOLIDATION IN RUSSIA AND ABROAD: REASONS, GOALS, RESULTS
Аннотация. Целью научного исследования является анализ результатов зарубежной и отечественной практики реформирования территориальной организации местного самоуправления, представленных в монографиях, научных статьях, официальных отчетных данных органов публичного управления для выявления проблемных аспектов в части укрупнения муниципалитетов. Автор уделяет внимание результатам территориальных преобразований в зарубежных странах по таким критериям как экономия бюджетных средств, управленческий эффект и возможность для населения не только эффективно взаимодействовать с властью, но и принимать участие в развитии своего муниципалитета. В рамках исследования отечественного опыта рассмотрен региональный аспект переформатирования двухуровневой системы местного самоуправления (в основе которой лежит поселенческий принцип) под систему одноуровневую (более восприимчивую к централизации и унификации) - преобразования муниципальных районов в городские и муниципальные округа. Автором сделан вывод о том, что реформирование территориальной организации местного самоуправления необходимо проводить, но с обозначением четких научно обоснованных критериев создания новых объединенных органов местного самоуправления и с активным информированием населения о причинах, целесообразности и планируемых результатах укрупнения муниципалитетов.
Abstract. The purpose of the research is to analyze the results of foreign and domestic practice of reforming the territorial organization of local self-government, presented in monographs, scientific articles, official reporting data of public administration bodies in order to identify problematic aspects in terms of consolidation of municipalities. The author pays attention to the results of territorial transformations in foreign countries according to such criteria as budget savings, managerial effect and the opportunity for the population not only to effectively interact with the authorities, but also to take part in the development of their municipality. Within the framework of the study of domestic experience, the regional aspect of reformatting the two-level system of local self-government (which is based on the settlement principle) to a one-level system (more susceptible to centralization and unification) - the transformation of municipal districts into urban and municipal districts - is considered. The author concludes that the reform of the territorial organization of local self-government should be carried out, but with the designation of clear scientifically grounded criteria for the creation of new united bodies of local self-government and with the active informing of the population about the reasons, expediency and planned results of the consolidation of municipalities
Ключевые слова: местное самоуправление, укрупнение муниципальных образований, упразднение поселенческого уровня, экономия бюджетных средств, территориальная доступность местной власти.
Keywords: local government, municipal consolidation, abolition of settlement agencies, budget savings, accessibility of municipal agencies.
Введение. Местное самоуправление (далее - МСУ) включает в себя много аспектов - это важнейший принцип демократического устройства государства, уровень публичной власти в стране, форма самоорганизации населения, управленческий процесс, который строится в соответствии с классическими принципами, функциями и методами управления, где основным субъектом выступают органы МСУ. Важнейшим отличием МСУ от государственного управления является близость к населению или шаговая доступность, локальный характер, которые способствуют быстрому реагированию на проблемы граждан и оперативному их решению. Именно на данном уровне власти у жителей появляется возможность принять участие в управлении развитием своей территорией через различные формы участия, предусмотренные законодательством, сформировать мировоззренческие позиции, стать активным участником гражданского общества.
На современном этапе развитие института МСУ в России проходит в рамках федеральной и региональной политики, направленной на коренной пересмотр принципа шаговой доступности и движения в сторону централизации власти. Речь идет об отказе от поселенческого уровня в системе территориальной организации МСУ, укрупнении муниципальных образований. Данная тенденция актуальна не только для России: начиная со второй половины XX века, во многих странах мира активно проводятся территориальные преобразования на уровне местного самоуправления. Органы публичной власти и эксперты в области муниципальной науки находятся в постоянном поиске эффективной модели территориальной организации местной власти. В многочисленных научных трудах ищут ответ на вопрос о том, какие параметры пространственной организации наиболее удачны, какие критерии наиболее важны, начиная от численности и плотности населения, площади территории, уровня развития социальной, транспортной инфраструктуры и заканчивая территориальной доступностью органов местного самоуправления, удовлетворенностью качеством и скоростью предоставления муниципальных услуг для граждан.
Основная часть. В ходе подготовки статьи автором использовалось несколько методов: методы анализа и синтеза; исторического подхода; изучения и обобщения информации, полученной из эмпирических исследований опыта территориальных преобразований в зарубежных странах; метод контент-анализа документов на официальных сайтах органов публичного управления России, метод сравнения статистических показателей с помощью построения аналитических таблиц и графиков.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе анализа результатов зарубежной и отечественной практики территориальных преобразований на уровне МСУ, представленных в монографиях, научных статьях, официальных отчетных данных органов публичного управления выявить проблемные аспекты в
части укрупнения муниципалитетов.
Представляется целесообразным начать изложение материала с зарубежного опыта, а далее уже сравнить выводы с мнением отечественных экспертов. Таварес А. в своей статье «Муниципальные объединения и их последствия: обзор литературы» провел анализ научных исследований результатов укрупнения муниципалитетов, которые были опубликованы за последние 20 лет. В основном эксперты оценивают реформу территориальной организации МСУ в трех аспектах: экономический эффект, управленческие результаты и возможности для населения реализовать демократические принципы на практике через различные формы участия в принятии политических решений [1]. Несмотря на аргументы, восхваляющие достоинства полицентризма, децентрализованного управления, принципа субсидиарности, с 1970-х годов территориальные реформы сводились в основном к «укрупнению» муниципалитетов по всему миру, включая такие государства, как Канада, Япония, Австралия, Новая Зеландия, Израиль и ряд стран в Западной Европе. Если говорить о Западной Европе, то наиболее значительное снижение наблюдается в Греции (-94 %) и Бельгии (-75 %) [2]. Мнения исследователей в отношении результатов территориальных преобразований имеют существенные отличия. Если говорить об экономическом эффекте от объединения, то здесь в основном речь идет об экономии бюджета за счет сокращения муниципальных служащих. Например, изучение опыта укрупнения муниципалитетов (2005-2014гг.) в Дании, показывает, что экономический эффект за счет снижения затрат на местное публичное управление имеет место [1]. Однако в 2014г. Блум-Хансен Дж. и его коллеги при анализе показателей развития социально значимых сфер общественной жизни, таких как образование, социальная защита пожилых граждан, дорожное строительство и др., обнаружили, что экономия средств при объединении коммун в одних отраслях компенсируется ухудшением состояния в других [3]. В начале 1950-х гг. в Финляндии насчитывалось более 600 муниципалитетов, в настоящее время их около 300. На такую динамику оказывает влияние расширение круга задач местной власти и проблемы с финансированием деятельности. Небольшим муниципалитетам приходится тратить на административные нужды значительно больше денег, чем крупным. Мойсио А. и Ууситало Р. сравнили 82 объединенных муниципалитета в Финляндии по такому показателю как расходы на душу населения. Вывод, который был сделан исследователями: муниципальные слияния не способствуют снижению расходов (только в центральной администрации расходы снизились на 8%)[1]. Розель Ф. в 2017 г. провел анализ результатов объединения 22 муниципалитетов (их количество сократилось до 10) в Саксонии в ФРГ, в результате не выявил сокращения общих расходов или расходов на работу чиновников, образование или социальную помощь и сделал вывод об отсутствии эффекта масштаба в муниципалитетах с численностью населения более 100 000 человек [1].
Перейдем к выводам об управленческой результативности от объединения муниципальных образований. С точки зрения организации получения государственных и муниципальных услуг исследователи в подавляющем большинстве опровергают идею о том, что слияния приводят к более низкому качеству обслуживания, большинство экспертов делают выводы об отсутствии изменений или о положительном эффекте. Рейнгенвертц Я. не находит доказательств снижения уровня услуг, предоставляемых жителям в объединенных муниципалитетах в Израиле [4]. Штайнер Р., изучив результаты слияния пяти муниципалитетов в Швейцарии, делает вывод том, что качество предоставления государственных и муниципальных услуг обычно улучшается, но объединение редко облегчают ситуацию с муниципальным бюджетом. Изучение восприятия жителями процессов объединения в большинстве своем основано на данных социологических опросов, которые свидетельствуют либо о низкой степени осведомленности населения, либо о том, что в каких-то сферах общественной жизни произошли позитивные изменения, а других - социальных, экономических, географических изменений не заметно [1].
Подавляющее большинство исследований, посвященных влиянию объединений муниципалитетов на качество местной демократии, показывают неутешительные результаты. Слияния, как правило, снижают явку на выборы, уменьшается число кандидатов в местных избирательных кампаниях, снижается политическая и гражданская активность жителей [1].
По результатам исследования территориального реформирования МСУ в странах ОЭСР (проанализирована большая выборка), эксперты И. Шатри и К. Улбер выявили два основных направления реформ территориальной организации МСУ, которые описаны в исследовании Маркварта Э.Э. [5] и представлены на рисунке 1.
Сложность выбора территориальной модели во многом связана с тем, что в природу муниципального управления изначально заложен дуалистический характер. Как уже отмечалось выше, с одной стороны, это властный уровень с определенными полномочиями, которые можно обобщенно свести к функции предоставления муниципальных услуг в разных сферах общественной жизни с учетом потребностей местного населения [6]. С другой стороны, именно на уровне местного самоуправления у граждан есть реальная возможность принять участие в управлении территорией через различные формы прямой и представительной демократии. Муниципалитеты представляют собой демократические политические системы, близкие к гражданам, которые должны обеспечивать эффективное политическое участие. В результате, возникает дилемма между эффективностью и демократией [4].
Следует отметить, что большинство территориальных реформ, направленных на объединение муниципалитетов не подкрепляются серьезными эмпирическими исследованиями и комплексным анализом демографических, социально-экономических, географических, культурных и иных важных показателей. Ученые и политики изучают самостоятельно отдельные сферы, академические исследования оказывают весьма ограниченное влияние на правительственные реформы [1].
Сторонники теории консолидации
Слияние малых обшнн в более кр\ иные муниципалитеты
Основной х|)фскт «экономия на масштабе»
- РЕШЕНИЕ
-
Сторонники теории общественного выбора
В малых общинах жители лучше взаимодействуют по поводу коллект ивных услуг и в целом управление более *|к|>сктивно
И. Шатрн
К. Улбер
2 ннпран.тении реформ
I Создание новых территориально-публичных образований «е нуля» или на основании существующих несамостоятельных территориальных единиц (так называемая функциональная реформа наделение созданных единиц новыми полномочиями и ресурсами) 2. Изменение административных границ существующих муниципалитетов в целях «уменьшения территориальной сегментации» территориальное реструктурирование путем: 11 объединения муниципалитетов (up-scaling). 2) выделения муниципалитетов (down-sealing): 3) усиления ыежмуниципального сотрудничества общин например, посредством межмуннцнпальной организации предоставления услуг (trans-scaling)
Рисунок 1 - Походы к реформированию территориальной организации МСУ
Аналогичная ситуация складывается и в России. Во многих российских регионах в последние годы активно идут процессы территориального реформирования местного самоуправления. Данный процесс имеет как объективные, так и субъективные предпосылки. Для новейшей истории развития отечественного института МСУ характерны разнонаправленные тенденции. В 1995 году был принят Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в рамках которого под муниципальным образованием (далее - МО) понималось «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы МСУ» [7].
Муниципальная реформа 2003 года, правовой базой которой стал Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8], разнообразила и усложнила территориальную основу МСУ. Понятие «МО» было переведено из видового в родовое, законом вводится пять видов муниципалитетов: городское поселение (далее - ГП), сельское поселение (далее -СП) и муниципальный район (далее - МР) - двухуровневые МО; городской округ (далее - ГО), внутригородское МО города федерального значения (далее - ВМО ГФЗ) - одноуровневые МО. Если в рамках законодательства о МСУ до 2003 года понятия «поселение» и «населенный пункт» являлись синонимами, то сегодня поселение является видом МО на первом самом близком к гражданам уровне, а населенный пункт остается основной единицей административно-территориального деления [9]. В результате повсеместного внедрения на территории России поселенческого уровня МСУ к 2006 году общее количество МО в стране увеличилось более чем в 2 раза - с 12,5 до 24,5 тысяч, подавляющее большинство из них (80 %) - сельские поселения. Для сравнения: в РСФСР по состоянию на 1986 год было 28446 сходных административно-территориальных единиц, в каждой из которых формировались собственные органы местного управления [9].
В 2014 году в муниципальном законодательстве появился новый вид двухуровневого МО - городской округ с внутригородским делением (далее - ГОВГД), речь идет о принятии на уровне региона решения о введении уровня внутригородских районов в крупных городах (сегодня таких городов три - Самара, Челябинск и Махачкала).
В 2019 году был введен новый вид МО - муниципальный округ, основным отличием муниципального округа от городского является соблюдение следующего требования: не менее 2/3 населения должны проживать в городах и (или) иных городских населенных пунктах. В 2020 г. в Конституцию РФ были внесены существенные изменения в части организации МСУ: из основного закона исчезло понятие поселения как вид МО [10]. В начале 2022 г. в Государственной Думе был рассмотрен и принят в первом чтении законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [11]. Самым масштабным и спорным изменением является реформа территориальной организации МСУ в формате перехода к одноуровневой системе, т.е. муниципалитеты низового уровня - городские и сельские поселения - могут быть вообще упразднены повсеместно. Предлагается оставить только 3 вида муниципальных образований: городские и муниципальные округа, а также ВМО ГФЗ.
Территориальные преобразования МСУ, происходящие во многих регионах России, характеризуются следующими процессами:
- укрупнение сельских поселений путем их объединения (особенно активно данные процессы шли в период с 2014 по 2016гг.);
- упразднение городских и сельских поселений путем преобразования муниципальных районов в городские или муниципальные округа (с 2017г. и по настоящее время) (таблица 1).
При этом укрупнение как по одной, так и по другой модели осуществляется, нередко, без всестороннего научно обоснованного анализа необходимости и последствий соответствующего процесса.
Таблица 1 - Динамика изменения количества муниципальных образований (в том числе по видам)
в России в период с 2008 по 2023 по данным Росстата, ед.
Год Всего Вид муниципального образования
МР СП ГП ГО МО ГОВГД ВМО ГФЗ
2008 24151 1799 19861 1734 521 - - 236
2010 23907 1829 19591 1739 512 - - 236
2012 23118 1821 18833 1711 517 - - 236
2014 22777 1815 18525 1660 520 - - 257
2016 22406 1788 18177 1592 563 - 3 267
2018 24346 1759 17772 1538 591 - 3 267
2020 20846 1673 16821 1398 635 33 3 267
2021 20303 1606 16332 1346 630 100 3 267
2023 18402 1421 14580 1203 588 311 3 267
Из значимых комплексных исследований по данной тематике можно выделить только монографию 2021 года издания под редакцией Дементьева А.Н. «Территориальная организация местного самоуправления: тенденции, критерии, перспективы» [12]. В обоснование реформ практически повсеместно приводятся схожие аргументы (экономия средств, сокращение численности персонала), представленные в таблице 2.
Таблица 2 - Аргументы и контраргументы в пользу перехода к одноуровневым муниципальным округам _путем упразднения поселенческого уровня МСУ_
Аргументы Контраргументы
Повышение уровня сбалансированности местных бюджетов Новых источников дходов местных бюджетов не появляется
Сокращение штатов органов МСУ и расходов на их содержание Ликвидация МО не означает ликвидацию органов МСУ - из самостоятельных органов МСУ они переходят в разряд территориальных подразделений (управлений) администрации укрупненного МО; ликвидируются толькопредставительные органы, но муниципальные депутаты в большинстве своем осуществляют полномочия не напостоянной основеи на их содержание не выделялись бюджетные средства
Повышение доступности публичных услуг, упрощения системы управления («повышение управляемости»), исключение возможности дублирования полномочий на поселенческом и районном уровнях Доступность публичных услуг населению не только не повышается, но, напротив, ухудшается или в лучшем случае не тзменяется, особенно в самых отдаленных населенных пунктах - и это вполне объяснимо, поскольку при укрупнении МО отдаленность таких населенных пунктов от административного центра и органов управления увеличивается
Ещё раз подчеркнем, что сущностной характеристикой института МСУ является его локальный характер, возможность оперативно решать проблемы населения, максимально учитывая пожелания жителей и специфику территории. Поселенческий уровень местного самоуправления по своему назначению как раз и позволяет обеспечить «шаговую» доступность местной власти и эффективно решать социально-экономические вопросы.
Анализ практики реформирования территориальной организации МСУ в различных субъектах позволяет сделать вывод о том, что региональная власть демонстрирует различные подходы к преобразованию МО [9, 13], которые представлены на рисунке 2. В скобках указано количество муниципальных округов, образованных на территории субъекта РФ в результате упразднения поселений.
Рисунок 2 - Подходы к территориальной организации МСУ в регионах России
Отметим, что сегодня на территории целого ряда регионов принято решение в пользу полного отказа от поселенческого уровня организации местного самоуправления, что наглядно представлено на рисунке 2 [13]. Уже в 2014-2015гг. в Магаданской области прошёл процесс преобразования муниципальных образований, в
результате которого муниципальные районы путем объединения всех поселений поменяли правовой статус на городские округа. С 2016 года данный процесс приобрел массовый характер. Московская область, Калининградская область, Сахалинская область, Ставропольский край, Республика Удмуртия и другие регионы переходят к одноуровневой «окружной» модели местного самоуправления [6].
Исследование данных официальных сайтов органов публичного управления всех уровней позволило автору сделать вывод об отсутствии комплексных аналитических отчетов со статистическими данными, экономическими расчетами, данными социологических опросов населения, в рамках которых обосновывается принятие политического и управленческого решения об укрупнении МО. Общими фразами гражданам объясняют, что так будет лучше. Например, в Ленинградской области председатель Комитета по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям Ленинградской области Л. Бурак дает следующие комментарии по поводу необходимости преобразования Гатчинского муниципального района в Гатчинский муниципальный округ (2024г.): «Главная выгода - финансовая: формируется общий бюджет на весь округ, ликвидируются диспропорции, когда отдельные поселения не в состоянии профинансировать свои нужды. Сократятся затраты на проведение выборов и содержание органов местного самоуправления»[14]. Процесс преобразования организован следующим образом: в поселениях проводятся публичные слушания, зачастую достаточно формально (да и решения, принятые на публичных слушаниях носят рекомендательный характер), далее депутаты поселений голосуют за переход к округу. При этом возникает много вопросов, на которые ответы отсутствуют: например, как будет выстроен процесс консолидации бюджетов поселений с бюджетом района и сформирован общий бюджет муниципального округа, какое количество муниципальных служащих останется в территориальных подразделениях окружной администрации (по сути, на местах в бывших поселениях), какие будут на них возложены полномочия, останутся ли сотрудники на должностях муниципальной службы или это будут сотрудники муниципальных казенных учреждений, каковы будут затраты на переоформление всей документации и т.д. На наш взгляд, население, муниципальные депутаты, муниципальные служащие уже на стадии обсуждения решения о реформировании территориальной организации МСУ в своем поселении должны понимать целесообразность и актуальность преобразования для того, чтобы на этапе публичных слушаний и обсуждения депутатским корпусом сделать обдуманный выбор.
Отметим, что в последнее время расширился круг исследователей по тематике реформирования МСУ в части территориальной организации. Однако научные статьи в области укрупнения МО в России носят в основном эмпирический характер: рассматривают региональный опыт территориальных преобразований на примере отдельных муниципальных районов уже после преобразования. Выводы, которые делают эксперты, во многом созвучны мнению зарубежных коллег. Практически все авторы отмечают экономию бюджетных средств за счет сокращения муниципальных служащих и расходов на организацию и проведение выборов в поселениях: например, в результате преобразования всех муниципальных районов Московской области в городские округа [15]; в результате объединения сельских поселений в Волосовском муниципальном районе Ленинградской области [16], в Вологодском муниципальном районе Вологодской области с обоснованием целесообразности преобразования в Вологодский муниципальный округ [17] и др. Однако, при этом процесс реформирования никак не сказался на показателе долговой нагрузки, сохраняется высокая дотационность муниципалитетов [16, 18].
По вопросу доступности власти для населения после укрупнения МО полностью согласны с мнением Ба-бейкина Р.В.: «Соответственно, можно утверждать, что беспокойство экспертов касательно перспектив масштабирования реформы небезосновательно. Высказанная в начале работы гипотеза о снижении территориальной доступности МСУ для населения вследствие реформы при отсутствии видимого сокращения расходов на содержание аппарата местной власти подтверждается эмпирическими данными. Текущий этап реформы территориальной организации МСУ действительно зачастую приводит к снижению территориальной доступности как самих органов МСУ, так и предоставляемых ими услуг. Наибольшее сокращение происходит на территории относительно малонаселенных МО, расположенных далеко от крупных городов-центров, что вызывает наибольшие опасения в контексте грядущего масштабирования реформы на всю территорию России. В то же время экономические последствия реформы пока остаются неочевидными» [15].
В качестве доказательной базы рассмотрим кратко результаты одного из объединений сельских поселений на территории Лужского муниципального района Ленинградской области. В 2019 году было осуществлено преобразование в форме объединения муниципальных образований Оредежское сельское поселение и Тёсов-ское сельское поселение Лужского муниципального района Ленинградской области по инициативе органов местного самоуправления и с согласия населения поселений, выраженного советом депутатов каждого из объединяемых поселений [19]. Обобщенный анализ бюджета Оредежского сельского поселения до объединения и после представлен на рисунке 3.
Данные рисунка 3 позволяют сделать вывод о том, что соотношение собственных доходов Оредежского сельского поселения и трансфертов не изменилось в лучшую сторону, наоборот бюджет стал ещё больше зависим от безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней после преобразования.
Укрупнение двух территорий в единую было связано с тем, что население Тесовского сельского поселения составляло чуть более 1000 человек. В результате чего было принято решение об укрупнении двух муниципальных образований в одно с целью экономии финансовых средств на содержание местной администрации, численность которой составляла 4 человека.
2023
---11%
89%
Собственные доходы (налоговые и неналоговые)
Б езвозмезд ные поступления
Рисунок 3 - Доходная часть бюджета Оредежского сельского поселения до объединены (2017г.) и после (2023г.), %
Анализ функционирования преобразованного Оредежского сельского поселения позволил выявить следующие проблемы:
- состав администрации Тесовского сельского поселения в полном составе был переведен в администрацию поселка Оредеж, что в дальнейшем повлияло на увольнение трех сотрудников из Оредежской администрации, в числе которых 2 молодых специалиста в возрасте до 35 лет и 1 специалист в возрасте 55 лет;
- после перевода администрации население пожилого возраста ощутили на себе ряд трудностей с обращением в органы МСУ, так как от п.Тесово до поселка Оредеж протяженность 16 км, и люди не могут в пешей доступности прийти на прием для решения тех или иных вопросов [20].
На сегодняшний день население Оредежского сельского поселения научилось взаимодействовать с органами МСУ, несмотря на отдаленность в 16 километров. Вопросы части пожилого населения исполняют сотрудники центра социальной защиты населения.
Выводы.
И здесь мы вновь возвращаемся к дилемме, вытекающей из двойственной природы местного самоуправления. С одной стороны, мнение экономистов, которые фокусируют свой взгляд на отдельных финансовых аспектах в качестве результатов реформ. В основном внимание акцентируется на эффекте масштаба, который сводят к снижению бюджетных расходов, в том числе на содержание управленческого аппарата за счёт его сокращения в результате объединения муниципальных образований [21]. Напротив, другие ученые не обнаружили экономических преимуществ от преобразований муниципалитетов, утверждая, что слияния не приводят к экономии затрат на услуги. Более того, они могут даже снизить их эффективность, поскольку информационная асимметрия увеличивается, а предпочтения становятся более неоднородными.
С другой стороны, исследователи, которые оценивают, как повлияет укрупнение муниципальных образований на территориальную доступность власти, эффективность, качество услуг, участие граждан в управлении территорией.
Подводя итоги, отметим, что новейший этап развития местного самоуправления связан с постоянными нововведениями, которые напрямую касаются территориальной организации местного самоуправления. С 2015 года в России наблюдается тенденция активного сокращения количества муниципальных образований за счет укрупнения сельских поселений, преобразования муниципальных районов в муниципальные округа, ухода от самого близкого к людям уровня местного самоуправления - уровня поселений. В активном преобразовании муниципалитетов налицо поиск эффективно работающего механизма местного самоуправления.
В ходе преобразований не стоит забывать, что местное самоуправление - это связующее звено между жителями и органами государственной власти. Качественная работа муниципальной власти - залог успешного развития государства. От неё во многом зависит уровень доверия жителей к системе государственного управления, эффективность реализации федеральных проектов и инициатив. Залогом успеха работы любого муниципалитета является и вовлечение граждан в процесс решения насущных вопросов.
На наш взгляд, дальнейшие реформирование территориальной организации местного самоуправления необходимо проводить, но с обозначением четких научно обоснованных критериев создания новых объединенных органов местного самоуправления. Эффективно функционирующие городские и сельские поселения, удовлетворяющие все потребности населения, проживающего на территории, необходимо сохранить, чтобы не нарушить принципа сбалансированности.
Источники:
1. Tavares Antonio F. (2018). Municipal Amalgamations and Their Effects: A Literature Review. Miscellanea Geographica. DOI: 22. 10.2478/mgrsd-2018-0005.
2. Steiner R., C. Kaiser, and G. T. Eythörsson (2016) A Comparative Analysis of Amalgamation Reforms in Selected European Countries / R. Steiner, C. Kaiser, G.T. Eythörsson // Local Public Sector Reforms in Times of Crisis: national trajectories and international comparisons. London: Palgrave, 2016. Pp. 23-43: [электронный ресурс]. URL: https://doi.org/10.1057/978-1-137-52548-2_2 (дата обращения: 28.05.2024).
3. Blom-Hansen J. Size, Democracy, and the Economic Costs of Running the Political System / J. Blom-Hansen, K. Houlberg, S. Serritzlew // American Journal of Political Science. 2014. Vol. 58. Pp. 790-803: [электронный ресурс]. URL: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/ajps.12096 (дата обращения: 30.05.2024).
2018
IT
71%
■ Собственные доходы (налоговые и неналоговые)
Безвозмездные поступления
4. Reingewertz Yaniv & Serritzlew Soren. Special issue on municipal amalgamations: guest editors' introduction, Local Government Studies, 2019; 45:5, б03-б10, https://doi.org/10.1080/03003930.2019.1615465.
5. Маркварт Э.Э. Территориальное реформирование местного самоуправления в Германии и России на современном этане / Э.Э. Маркварт, Й. Францке // Пространственная экономика. 2017. № 3. С. 40-61: [электронный ресурс]. URL: Scientific Journal SPATIAL ECONOMICS - Modern territorial reforms of local self-government in Germany and Russia (spatial-economics.com) (дата обращения: 01.07.2024).
6. Yakimchuk N.N., Kuznetsova М., Borodina L. Reform of the Territorial Organization of Local Self-Government in the Context of Digital-ization of Municipal Government in Russia and Abroad. Chapter 11. //Digital Challenges: What Is the Response of the Economy? Ed. Igor Ilin and Mariana Petrova. Publish with Nova Science Publishers. November 3, 2023. 620p. - P. 143-155. DOI : https://doi.org/10.52305/ ZUEL3302 (дата обращения: 28.06.2024).
7. «Об общих нринцинах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ (утратил силу).// Собрание законодательства Российской Федерации. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506.
8. «Об общих нринцинах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 13.07.2024). // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
9. Рекомендации по результатам совещания на тему: «О практике преобразования муниципальных образований и изменения муниципального устройства в субъектах Российской Федерации». (Планировалось к проведению в г. Перми 27 марта 2020 г.). // Сборник материалов основных мероприятий, проведенных Комитетом по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в Государственной Думе седьмого созыва. С. 161 - 181. [Электронный ресурс]. URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/upload/ site28/17_Sbornik_materialov_Komiteta_po_fedustroystvu_V_PEChAT.pdf (дата обращения: 20.07.2024).
10. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ, с изм. на 04.10.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 06.10.2022, N 0001202210060013.
11. Законопроект №40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». [Электронный ресурс] - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 23.07.2024).
12. Дементьев А. Н. Территориальная организация местного самоуправления: тенденции, критерии, перспективы: монография / А. Н. Дементьев, О. А. Дементьева, В. Н. Бондарь; нод ред. А. Н. Дементьева. — М: Норма, 2021. — 360 с. — DOI 10.12737/1234622.
13. Число муниципальных образований но субъектам Российской Федерации на 01.01.2024. // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: https://rosstat.gov.ru/storage/mediabank/munst.htm (дата обращения: 22.07.2024).
14. Бурак Л. Ленобласть планирует муниципальную реформу. //Официальный сайт Правительства Ленинградской области. [Электронный ресурс]. URL: https://lenobl.ru/ru/dlya-smi/comments/3364/ (дата обращения: 02.07.2024).
15. Бабейкин Р.В. Вызовы и перспективы укрупнения муниципальных образований на примере Московской области // Вопросы государственного и муниципального управления. 2023. №1. DOI: 10.17323/1999-5431-2023-0-1-39-65.
16. Бородина Л.В. Кузнецова М.Н., Якимчук Н.Н. Анализ объединения сельских поселений Волосовского муниципального района // Экономические науки. 2021. № 203. С. 87-89.
17. Жестянников С.Г. Приоритеты и инструменты трансформации управления муниципальными образованиями в контексте новой реформы местного самоуправления // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2022. Т. 15. № 4. С. 88-101. DOI: 10.15838/esc.2022.4.82.6
18. Брачун Т.А., Широкова Е.А., Ковальчук С.Г. Местное самоуправление: от стихийной практики укрупнения к разработке подхода но совершенствованию муниципальной территориальной организации (на примере отдельных муниципальных округов Магаданской области). // Экономика и управление. 2018. №9. С.24-31.
19. «Об объединении муниципальных образований Оредежское сельское поселение Лужского муниципального района Ленинградской области и Тёсовское сельское поселение Лужского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменений в отдельные областные законы». Закон Ленинградской области от 07.05.2019 № 33-оз// Официальный сайт Администрации Ленинградской области www.lenobl.ru, 08.05.2019.
20. Отчеты органов местного самоуправления Оредежского сельского поселения Лужского муниципального района о социально-экономическом развитии муниципального образования. //Официальный сайт Администрации Оредежского сельского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области [Электронный ресурс]. URL: http://oradm.ru/teksty-oficial-nyh-vystupleniy-zayavleniy.html (дата обращения: 15.07.2024).
21. Кузнецова, М. Н., Якимчук Н.Н. Государственная политика в области местного самоуправления: доступность власти или экономический эффект? // Современные парадигмы устойчивого развития региональных социально-экономических систем в условиях роста неопределенности внешней среды: Материалы Международной научно-практической конференции, Гатчина, 21 апреля 2023 года. - Гатчина: Государственный институт экономики, финансов, нрава и технологий, 2023. - С. 129-133. [Электронный ресурс] - URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=54274708 (дата обращения: 15.07.2024).
