CC BY
56References and Sources
1. Gessen V. M. Osnovy konstitucionnogo prava. SPb., 1918.
2. Kistyakovskij B.A. Gosudarstvo pravovoe i socialisticheskoe // Voprosy filosofii. 1990. № 6.
3. Kotlyarevskij S.A. Konstitucionnoe gosudarstvo. Opyt politiko-morfologicheskogo obzora. SPb., 1907.
4. Kotlyarevskij S.A. Vlast' i pravo: Problema pravovogo gosudarstva. M., 1915.
5. Maklakov V.A. Vlast' i obshchestvennost' na zakate staroj Rossii (vospominaniya sovremennika). Parizh: Izd. zhurn. Illyustrirovannaya Rossiya, 1936. 610 s.
6. Novgorodcev P.I. Krizis sovremennogo pravosoznaniya. Vvedenie v filosofiyu prava. M., 1996.
7. Skripilev G.A. Konstitucionnye idei i proekty v Rossii // Istoriya burzhuaznogo konstitucionalizma XIX v. M., 1986.
8. Chicherin B.N. O narodnom predstavitel'stve. M.: T-vo Sytina, 1899. URL:http//www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Sem4/07.php.
ДИНАЕВА ЗУРА ДАНДАЕВНА - старший преподаватель кафедры «Теория и история государства и права» Чеченского государственного университета (dinaeva-zura@mail.ru)
DINAEVA, ZURA D. - Senior Lecturer, Department of Theory and History of State and Law, Chechen State University.
УДК 340.134(470)
КУЛИШЕНКО Е.А.
К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: законотворчество, российское право, Уполномоченный по правам человека, законодательная инициатива.
В статье рассматривается проблема участия Уполномоченного по правам человека в законотворческом процессе в Российской Федерации. Констатируя, что среди субъектов такого права Конституция Уполномоченного не называет, автор отмечает, что на сегодняшний день в редких случаях Уполномоченный наделяется все же правом законодательной инициативы. В законодательном процессе некоторых субъектов Федерации региональные Уполномоченные обладают возможностью осуществлять деятельность в указанной сфере без посредников, что делает их более эффективными в реализации функции совершенствования законодательства. Еще одной разновидностью участия Уполномоченного в законотворческом процессе можно выделить его взаимодействие с Конституционным Судом. Законодательство Российской Федерации наделяет Уполномоченного правом обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой о проверке конституционности законоположений, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.
KULISHENKO, E.A.
TO THE QUESTION OF THE PARTICIPATION OF THE HUMAN RIGHTS OMBUDSMAN IN THE LEGISLATIVE PROCESS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Keywords: lawmaking, Russian law, the Human Rights Ombudsman, legislative initiative.
In the article considers the problem of the participation of the Human Rights Ombudsman in the legislative process in the Russian Federation. Noting that the Constitution does not name the Ombudsman among the subjects of such a right, the author notes that today in rare cases the Ombudsman is still vested with the right of legislative initiative. In the legislative process of some constituent entities of the Federation, the Regional Ombudsmans have the ability to carry out activities in this area without intermediaries, which makes them more effective in implementing the function of improving legislation. Another variant of the Ombudsman's participation in the legislative process is its interaction with the Constitutional Court. The legislation of the Russian Federation gives the Ombudsman the right to appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation with a complaint about the verification of the constitutionality of the laws applied or to be applied in a particular case.
В январе 2020 года Президент Российской Федерации В.В. Путин, обращаясь с ежегодным посланием к Федеральному собранию, предложил внести ряд изменений в Конституцию Российской Федерации, касающиеся политической системы, деятельности всех ветвей власти. Общественный отклик на сформулированную Президентом идею оказался достаточно велик и растет день ото дня. На сегодняшний день сформирована рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Основной закон, активно идет сбор предложений от граждан и организаций по всей стране.
Присоединяясь к развернувшейся по этому поводу широкой дискуссии, хотелось бы обратить внимание на то, что институт Уполномоченного по правам человека на конституционном уровне в России фактически не урегулирован, в то время как большинство конституционных актов зарубежных демократических государств содержат наиболее значимые положения об институте Уполномоченного. В рамках настоящей статьи мы остановимся на вопросе участия Уполномоченного по правам человека в законотворческом процессе в Российской Федерации.
Практически все ученые, рассматривая законодательный процесс, сходятся в том, что первой его стадией является законодательная инициатива, представляющая собой процедуру официального внесения в компетентный орган парламента управомоченным субъектом законопроекта или законодательного предложения. Понятие «законодательная инициатива» в рамках парламентского законодательного процесса имеет, как минимум, два основных значения.
19
Во-первых, под законодательной инициативой понимают одну из стадий законодательного процесса. Во-вторых, ее рассматривают как определенное личное право управомоченных субъектов по внесению проектов законов (законодательных предложений) в законодательный орган [1].
Согласно части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации круг субъектов права законодательной инициативы является исчерпывающим [2]. Данным правом наделены глава государства, палаты Федерального собрания и их члены (депутаты), Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, Конституционный Суду РФ, Верховный Суду РФ по вопросам их ведения. Таким образом, Основной закон дифференцирует субъектов права законодательной инициативы на две группы: 1) субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками; 2) субъекты, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.
В последнее время в юридической литературе все чаще поднимается вопрос о расширении числа субъектов права законодательной инициативы за счет предоставления такого права Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный).
Надо сказать, что, начиная с 2005 года в ежегодных докладах Уполномоченного появился самостоятельный раздел, посвященный его деятельности в сфере совершенствования законодательства о правах и свободах человека и гражданина. Рассмотрев содержание данной рубрики докладов, можно сказать, что Уполномоченный участвовал в совершенствовании законодательства строго в рамках своих полномочий. К сожалению, сами эти рамки довольно узкие и не включают самого права законодательной инициативы. В конечном итоге единственным средством участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства на сегодняшний день является обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства.
Если говорить о региональных омбудсменах, то на сегодняшний день, в редких случаях Уполномоченный наделяется правом законодательной инициативы. В законодательном процессе некоторых субъектов Федерации региональные Уполномоченные обладают возможностью осуществлять деятельность в указанной сфере без посредников, что делает их более эффективными в реализации функции совершенствования законодательства.
Ряд исследователей не считают необходимым внесение Уполномоченных в число субъектов законодательной инициативы, исходя из того, что главное назначение этих должностных лиц - надзор и контроль за исполнением законов, а потому не стоит возлагать на них новые, не присущие им функции [3].
Однако в подавляющем числе научных работ по данной тематике выдвигаются предложения предоставить ему такое право посредством внесения изменений в статью 104 Конституции РФ, которая закрепляет перечень лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы. Стоит отметить, что возможность принятия такой поправки в Конституцию РФ неоднократно обсуждалась, в том числе, в заинтересованных органах начиная с конца прошлого века, но не получило должной поддержки.
Так, С.И. Глушкова упоминает отсутствие у Уполномоченного названного права в качестве «недостатка, затрудняющего его деятельность» [5, с.282]. Н.Ю. Хаманева указывает на необходимость предоставить Уполномоченному возможность оказывать влияние на правотворческий процесс, инициировать реформы в области прав человека. Одним из главных направлений его деятельности должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в различных сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и на основе этих данных право вносить в законодательный орган предложения по изменению действующего законодательства. По этой причине, по мнению исследователя, следовало бы внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, в части расширения круга субъектов права законодательной инициативы, что значительно усилило бы позиции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Норма же о праве Уполномоченного лишь обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении или дополнении законодательства, с позиции Н.Ю. Хаманевой, представляется явно недостаточной [6, с.30].
Следует отметить, что действующее российское законодательство уделяет мало внимания деятельности Уполномоченного в законотворчестве. В результате, единственным доступным
Уполномоченному средством участия в совершенствовании законодательства является обращение к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства [7, с.122].
Статья 31 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по права человека в Российской Федерации» [8] определяет дискрецию Уполномоченного в части обращения к вышеперечисленным субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении действующего правового регулирования, либо об устранении пробелов в федеральном и региональном законодательстве. Настоящее законоположение устанавливает основания опосредованного (то есть через субъектов права законодательной инициативы) обращения Уполномоченного в Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательные (представительные), а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми являются нарушения прав и свобод граждан, совершаемые:
1) на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации;
2) в силу существующих пробелов в законодательстве;
3) при наличии противоречий законодательства общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
Обращения Уполномоченного могут быть приняты во внимание субъектом права законодательной инициативы при внесении соответствующего законопроекта в представительный орган власти, но могут быть и проигнорированы, что безусловно является довольно существенным недостатком данного механизма. В этой связи, было бы желательно, чтобы такого рода отказы членов Федерального собрания были подкреплены заключениями правовых управлений палат.
Еще одной разновидностью участия Уполномоченного в законотворческом процессе является возможность его обращения в Конституционный Суд, которая является достаточно ограниченной. Действующее правовое регулирование в указанной сфере предусматривает право Уполномоченного обращаться в орган конституционного правосудия исключительно с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, по его мнению, нарушающих конституционные права и свободы человека. Однако несложно заметить, что Уполномоченный в этой сфере имеет ровно столько же прав, сколько и любой гражданин Российской Федерации.
Вместе с тем нельзя не отметить, что правовые средства обращения в Конституционный Суд, которыми обладает Уполномоченный, ничем не отличается от тех, которыми наделен каждый гражданин Российской Федерации. В этой связи следует согласиться с Н.Ю. Хаманевой в том, что «Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации необходимо наделить правом внесения запроса в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия правовых актов Конституции РФ и по поводу толкования норм Конституции РФ, затрагивающих права и свободы человека и гражданина» [9, с.79].
Характерным для современного законодательства об Уполномоченных являются такие проявления несовершенства законотворческого процесса как пробелы. В данном контексте надо сказать, что региональное законодательство более гарантирует деятельность Уполномоченных в законодательной сфере. В законодательстве ряда субъектов (например, Брянская, Курская, Нижегородская области, Чукотский автономный округ) содержатся специальные нормы, регулирующие порядок содействия Уполномоченного совершенствованию законодательства. Закон Алтайского края предусматривает право Уполномоченного вносить предложения об использовании представительным органом субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в целях укрепления гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права. Такое же право за Уполномоченным закреплено и в законе Республики Алтай [10, с.55].
В законах субъектов Федерации можно было бы предусмотреть право Уполномоченных на обращение с законодательными инициативами к членам Совета Федерации от данного субъекта. На сегодняшний день нет никаких препятствий для такого характера обращения, но
законодательное закрепление такого права придаст этой процедуре правовую форму и, следовательно, обязательность.
Также заслуживают внимания предложения Тамбовцева В.В., который предлагает предусмотреть в действующем законодательстве право Уполномоченным на обращение к Президенту и в Правительство Российской Федерации с предложениями о разработке и реализации целевых программ в области прав человека; проведение юридической экспертизы нормативных актов в рабочем аппарате Уполномоченного; предварительное изучение и анализ законопроектов на стадии их разработки и др. [11, с.35-37, 172].
В заключении следует отметить, что институт Уполномоченного России сложился и активно развивается. Однако Уполномоченному следовало бы предоставить возможность оказывать больше влияния на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Одним из основных направлений деятельности Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав человека, но и право на основе этих данных вносить в Федеральное Собрание предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов.
Таким образом, в рамках инициированной Президентом России конституционной реформы представляется настоятельно необходимым внести изменения в статью 104 Конституции Российской Федерации, включив в число субъектов права законодательной инициативы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по вопросам его ведения.
Литература и источники
1. Пиголкин А.С. Законодательные программы субъектов РФ // Закон: создание и толкование. М., 2000. С. 109
2. СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: учеб. для юрид. вузов: в 3 т. М., 2011. Т. 1.
4. Лебедева Н.В., Огурцов А.Ю. Законодательная инициатива: понятие, особенности // Европейский исследователь. 2011. № 2 (4).
5. Глушкова С.И. Права человека в России: теория, история, практика. Учебное пособие. М.: «Права человека», 2004.
6. Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9.
7. Новикова А.Е., Мамин А.С. Целевые установки в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Научные ведомости БелГУ. Серия: Философия. Социология. Право. 2012. №8 (127).
8. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
9. Конституционное развитие России: Межвузовский сборник научных статей. Саратов, 2007. Вып. 8.
10. Хабибуллина Г.Р. Уполномоченный по правам человека и законодательный процесс в Российской Федерации // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. 2010. № 4.
11. Тамбовцев В.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М.: Юриспруденция, 2006.
References and Sources
1. Pigolkin A.S. Zakonodatel'nye programmy sub"ektov RF // Zakon: sozdanie i tolkovanie. M., 2000. S. 109
2. SZ RF. 2014. № 31. St. 4398.
3. Bezuglov A.A., Soldatov S.A. Konstitucionnoe pravo Rossii: ucheb. dlya yurid. vuzov: v 3 t. M., 2011. T. 1.
4. Lebedeva N.V., Ogurcov A.YU. Zakonodatel'naya iniciativa: ponyatie, osobennosti // Evropejskij issledovatel'. 2011. № 2 (4).
5. Glushkova S.I. Prava cheloveka v Rossii: teoriya, istoriya, praktika. Uchebnoe posobie. M.: Izdatel'stvo «Prava cheloveka». 2004.
6. Hamaneva N.Yu. Specifika pravovogo statusa Upolnomochennogo po pravam cheloveka v RF i problemy zakonodatel'nogo regulirovaniya ego deyatel'nosti // Gosudarstvo i pravo. 1997. № 9.
7. Novikova A. E., Mamin A. S. Celevye ustanovki v deyatel'nosti Upolnomochennogo po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii // Nauchnye vedomosti BelGU. Seriya: Filosofiya. Sociologiya. Pravo. 2012. №8 (127).
8. Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 26 fevralya 1997 g. № 1-FKZ «Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 1997. № 9. St. 1011.
9. Konstitucionnoe razvitie Rossii: Mezhvuzovskij sbornik nauchnyh statej. Saratov, 2007. Vyp. 8.
10. Habibullina G.R. Upolnomochennyj po pravam cheloveka i zakonodatel'nyj process v Rossijskoj Federacii // Uchen. zap. Kazan. un-ta. Ser. Gumanit. nauki. 2010. №4.
11. Tambovcev V.V. Kommentarij k Federal'nomu konstitucionnomu zakonu «Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossijskoj Federacii». M.: Yurisprudenciya, 2006.
КУЛИШЕНКО ЕКАТЕРИНА АЛЕКСЕЕВНА - преподаватель кафедры административного и финансового права СевероКавказского филиала РГУП, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Белгородского государственного национального исследовательского университета (kulishnko@mail.ru).
KULISHENKO, EKATERINA A. - lecturer, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus Branch of the Russian State Unitary Enterprise; Ph.D. student of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Belgorod State National Research University.
