К ВОПРОСУ ОБ ОТНЕСЕНИИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ К КАТЕГОРИИ КОРРУПЦИОННЫХ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПАВЕЛ ПЕТРОВИЧ ЕЛИСОВ,

кандидат юридических наук, заместитель начальника - главный редактор РИО

ФГКУ «ВНИИ МВД России»

К ВОПРОСУ ОБ ОТНЕСЕНИИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ К КАТЕГОРИИ КОРРУПЦИОННЫХ

По результатам анализа действующего законодательства предпринята попытка переосмыслить существующий порядок отнесения правонарушений к разряду коррупционных на основе законодательного закрепления признаков коррупции, а также определения субъекта коррупционного преступления через введение в законодательный оборот термина «публичное должностное лицо».

Ключевые слова: коррупция, неоднократность, системность, признаки коррупционного правонарушения, субъект коррупционного преступления, публичное должностное лицо.

P.P. Elisov, PhD (Law), Deputy Head, Editorial and Publishing Section, Editor-in-Chief, Russia MI FPOI National Research Institute; e-mail: [email protected], tel.: 8 (495) 695-77-41.

To the question of referring offences to the category of corrupt ones.

A revision of the existing practice of referring offences to the category of corrupt ones, on the basis of legislative assigning the signs of corruption, as well as defining a subject of corrupt crime by the way of introducing legislatively the term «a public official», is attempted.

Key words: corrupt offence, repeatedness, systematic nature, signs of corruption, a subject of corrupt crime, public official.

В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г № 5371, одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности является сохраняющийся рост преступных посягательств, в том числе связанных с коррупцией.

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый в г. Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 г. постановлением № 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств -участников СНГ, определил коррупционное правонарушение как деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность2.

Многие недостатки нынешней законотворческой деятельности, по нашему мнению, во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия федеральных законов, стратегий, планов, концепций, программ, методик и т.п. А там, где имеет место поспешность, всегда возникает невольная неопределенность.

Термин «коррупционное правонаруше-

ние» 21 раз встречается в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции»3 и 14 раз - в Национальном плане противодействия коррупции4.

Однако ни в одном из этих основополагающих нормативных правовых актов нет легального определения коррупционного правонарушения.

В перечне № 23 преступлений коррупционной направленности, введенном в действие указанием Генпрокуратуры России № 744/11, МВД России от 31 декабря 2014 г. № 3 «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности», к преступлениям коррупционной направленности относятся противоправные деяния, имеющие определенные критерии:

наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, к которым относятся должностные лица, указанные в примечаниях к ст. 285 УК РФ, лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, действующие от имени и в интересах юридического лица, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, указанные в примечаниях к ст. 201 УК РФ;

связь деяния со служебным положением субъекта, отступлением от его прямых прав и обязанностей;

обязательное наличие у субъекта корыстного мотива (деяние связано с получением им имущественных прав и выгод для себя или для третьих лиц);

совершение преступления только с прямым умыслом.

В указанном перечне речь идет только о преступлениях и никак не объясняется, почему перечисленные в нем преступления относятся к коррупционным. Формально все перечисленные составы являются преступлениями, совершенными должностным лицом, государственным или муниципальным служащим, а также лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, с использованием своего служебного положения и с корыстным мотивом.

К общим признакам рассматриваемой категории преступлений можно отнести:

1) непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы и службы в органах местного самоуправления), а также службы в коммерческих и иных организациях;

2) использование виновным своих служебных полномочий вопреки интересам службы;

3) незаконный характер личного обогащения субъектов рассматриваемых преступлений;

4) наличие у виновного корыстной заинтересованности5.

В юридической литературе по данной проблематике имеются многочисленные доктри-нальные определения коррупционного правонарушения, которые в целом можно свести к виновному действию (бездействию) физического лица, причиняющему вред личности, обществу, государству, ответственность за которое предусмотрена законодательством Российской Федерации, содержащему признак(и) коррупции6.

Но ключевым условием отнесения правонарушений к категории коррупционных, на наш взгляд, является неоднократное либо систематическое получение выгоды (незаконного обогащения) в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконное предоставление такой выгоды.

Приведем для сравнения две модели противоправного поведения должностного лица в кор-рупциогенной обстановке.

В первом случае мы имеем добросовестного, хорошо зарекомендовавшего себя специалиста высокого уровня, имеющего отличный

послужной список. Поставим его в сложную жизненную ситуацию - больная жена, которой требуется срочная дорогостоящая операция, проведение которой возможно только за рубежом. В этот момент к нему обращаются определенные лица с просьбой, например, небезвозмездного ускорения процедуры прохождения необходимых им документов. Предлагаемая сумма может покрыть расходы, связанные с лечением жены. Чиновник соглашается, выполняет все условия, получает денежное вознаграждение. В конечном счете - жена здорова, а сам чиновник, ни до, ни после этого случая не допускавший каких-либо проступков по службе, мучается угрызениями совести, понимая при этом, что никаким другим способом необходимую сумму на лечение жены он собрать не смог бы.

Во втором случае перед нами чиновник с негласно тарифицированными услугами. Как правило, о таких расценках стараются молчать, но при этом все их знают. В данном случае мы имеем использование должности как средства дополнительного заработка, так называемого доходного места.

И в том и в другом случае действия должностного лица подлежат квалификации по ст. 290 УК РФ как получение взятки. И в том и в другом случае согласно перечню № 23 мы имеем преступление, относящееся к коррупционным без дополнительных условий.

На наш взгляд, именно здесь необходимо провести разграничение между простым взяточничеством и взяточничеством как преступлением, относящимся к категории коррупционных.

Если в первом случае умысел чиновника на получение взятки созрел в результате сложившейся жизненной ситуации и отсутствия, по его мнению, реальной возможности получения своевременной медицинской помощи, то во втором случае перед нами типичный коррупционер со сложившейся системой коррупционных взглядов на возможности своей должности.

К сожалению, понятие «коррупционер» (субъект коррупционного правонарушения) носит также, скорее, доктринальный характер либо используется на бытовом уровне как аналог слова «взяточник», так как ни в одном из российских нормативных правовых актов антикоррупционной направленности его определения нет.

Причина видится в первую очередь в том, что единого определения понятия «должностное лицо» ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, и в уголовном, и в других отраслях права7.

Нивелировать проблему несоответствия

да Н и О X

и <

с

о

09 И РЭ

и и т к

о

X

о ы

сь

к э

с

^

а а О

смыслового наполнения отечественного и международного понятия «должностное лицо», по нашему мнению, следует путем признания субъектом преступлений против интересов публичной службы (коррупционером) любого публичного служащего независимо от того, к какой категории он относится.

Введение в законодательный оборот термина «публичное должностное лицо» позволит:

1) единообразно использовать данный унифицированный термин в законодательных и нормативных правовых актах различных отраслей права, что исключит имеющееся в настоящее время разночтение отдельных норм и положений;

2) более точно и полно имплементировать международно признанные нормы и инструменты противодействия коррупции в российское законодательство.

При этом совершенно очевидно, что личность коррупционера существенным образом отличается от личности других преступников.

По результатам исследования8 был сделан вывод, что наиболее часто злоупотребления служебными полномочиями (включая получение -дачу взятки, подкуп) совершают лица в возрасте от 25 до 50 лет, потому что в этом возрасте человек наиболее амбициозен, целеустремлен, работоспособен и т.п. Кроме того, 47% изученных лиц имели стаж в руководящей должности 3-5 лет.

В качестве получателя взятки-подкупа выступает только должностное лицо либо лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческих или иных организациях, преимущественно мужского пола (75,1%), совершеннолетний (100%), в возрасте от 30 до 49 лет (52,3%), гражданин России (99,7%), имеющий определенное место жительства (99,9%), местный житель региона (92,9%), служащий (78,9%), с высшим профессиональным образованием (67,4%), положительно характеризующийся по службе (83%), имеющий семью (80%), находящийся в трезвом состоянии (99,7%), ранее не совершавший преступления (98%), получивший взятку-подкуп в городах и поселках городского типа (84,7%).

Подкупающим является, как правило, лицо мужского пола (75,5%), совершеннолетний (99,6%), в возрасте от 30 до 49 лет (58%), гражданин России (82,1%), имеющий определенное место жительства (98,9%), местный житель региона (69,2%), рабочий (35,4%), со средним общим или средним основным образованием (55%), имеющий семью (68%), находящийся в трезвом состоянии (98,1%), ранее не совершавший преступлений (95,5%), дающий взятку-подкуп в городах и поселках городского типа (83,3%).

В большинстве своем это люди семейные,

хорошие работники (многие из них имеют блестящий послужной список и отличаются исключительными деловыми качествами и высоким уровнем работоспособности), имеющие высшее образование (часто не одно). В возрастном отношении это также люди с устоявшейся психикой и сложившимся мировоззрением. Значительная часть коррупционеров - люди с высоким материальным достатком. Нет никаких оснований упрекать большинство из них и в непатриотичном отношении к своей стране.

55% осужденных имели положительные характеристики по месту учебы, работы и жительства - указывалось на их дисциплинированность, ответственность, исполнительность, вежливость и тактичность в обращении с гражданами, коммуникабельность. 41% осужденных взяточников имели высшее профессиональное образование, из которых 10% - высшее юридическое образование. Обращает на себя внимание тот факт, что 97,8% осужденных взяткополучателей совершили преступление впервые.

Снова возвращаемся к выводу о том, что ключевым (основным) условием отнесения правонарушений к категории коррупционных, на наш взгляд, является неоднократное либо систематическое их совершение.

Именно поэтому умышленное вопреки интересам службы, неоднократное либо систематическое использование должности (ее статуса или предоставляемых ею полномочий) в целях получения чиновником выгоды (наживы) в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконного представления такой выгоды должно стать отправной точкой отнесения правонарушений к категории коррупционных.

Правонарушения, не содержащие признак(и) коррупции, должны, как и раньше, относиться к категориям должностных или служебных правонарушений.

Признав в 2003 г. утратившей силу общую норму о неоднократности преступлений (ст. 16 УК РФ) применительно ко всем статьям Особенной части9, правоприменитель фактически утратил возможность квалификации однородных преступлений как совершенных неоднократно либо повторно. В связи с этим в настоящее время затруднена квалификация системных тарифицированных взяток, регулярных поборов со стороны чиновников и др., когда лицо совершает одно общественно опасное деяние, но посредством систематических, многократных действий, каждое из которых, взятое изолированно, также является самостоятельным преступлением.

Для определения именно коррупционного правонарушения недостаточно наличия альтернативно любого из указанных признаков, характеризующих деяние. Каждый из этих признаков выражает различную степень общественной опасности данного правонарушения. Причем на степень такой опасности существенно влияет характер незаконного использования государственным служащим своего статуса. Но только наличие коррупционных связей и всех характеризующих признаков может служить основанием отнесения правонарушения к категории коррупционных.

Говоря о коррупционных связях и их характеристике, важно учитывать следующие обстоятельства. Анализ современной оперативно-следственной практики и результатов проведенных ФГКУ «ВНИИ МВД России» исследований свидетельствует о том, что сейчас коррумпирование проявляется в двух основных формах:

1) разовые выплаты, характеризующиеся двумя видами взяток:

взятка - вознаграждение за оказанные услуги;

взятка-подкуп, когда организованная группа (преступное сообщество) нуждается в предупреждении или нейтрализации возникающей для нее угрозы применения экономических либо правовых санкций;

2) «тотальный» подкуп, заключающийся в том, что коррумпированные должностные лица получают от организованных преступных структур постоянное денежное содержание или «свою» долю от доходов криминального бизнеса. «Тотальный» подкуп - особо опасная форма коррумпирования - предполагает следующие основные разновидности:

вхождение должностного лица в качестве соучастника в организованную преступную структуру;

превращение получения взяток в промысел;

совершение преступлений в конкретной сфере экономической деятельности под так называемой крышей органов государственной власти, местного самоуправления и др.

Каждая организованная преступная структура в сфере экономики, наряду с временными коррупционными связями, всячески стремится иметь необходимый набор постоянных связей. Поэтому процесс коррумпирования организованными преступными структурами должностных лиц органов не только государственной власти, но и особенно местного самоуправления находится в постоянной динамике.

Причем знание направлений коррумпирования и набора коррупционных связей дает возмож-

ность сотрудникам оперативных и следственных подразделений прогнозировать характер и масштабы организованной преступной деятельности криминальных структур в конкретных сферах экономики.

Подводя итог сказанному, полагаем целесообразным дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации ст. 16 следующего содержания:

Статья 16. Коррупционность преступления.

1. Коррупционным преступлением признается умышленное, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности, причиняющее вред личности, обществу, государству действие (бездействие), содержащее следующие признаки коррупции:

а) продажность - умышленная противоправная деятельность должностного лица, заключающаяся в злоупотреблении или превышении власти, корыстном использовании полномочий, служебного положения, имеющегося статуса и связанных с ними возможностей в связи с получением или вымогательством этим лицом лично или через посредников вознаграждения в любой форме в целях незаконного обогащения, получения выгод и преимуществ как для себя, так и для других лиц;

б) подкуп - противоправное обещание, предложение или предоставление должностному лицу лично или через посредников имущества, услуг и иных выгод и преимуществ с целью достижения своих личных, групповых, корпоративных целей с помощью действия или бездействия подкупаемого должностного лица;

в) цель - нажива, незаконное обогащение;

г) способ - неоднократное либо систематическое получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуги имущественного характера, иных имущественных прав либо незаконное представление такой выгоды.

2. Коррупционность преступления является обстоятельством, отягчающим наказание.

3. К лицам, виновным в совершении тяжкого или особо тяжкого коррупционного преступления либо преступления, повлекшего угрозу национальной безопасности или целостности Российской Федерации, условное осуждение не применяется.

Изложенные суждения отнюдь не являются законченным вариантом решения проблемы отнесения правонарушений к категории коррупционных. Они, скорее, представляют собой приглашение к активизации дискуссии по этой острой, весьма злободневной теме, требующей дополнительного изучения и анализа.

да Н и О X

и <

с

о

И да

и и

Т

X ^

О X

О Ы

сь

X

¡3

X

^

а а О

нЯ

ь

и о

X

и <

с

о

ы

РЭ

1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.

2 Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств: информационный бюллетень. 2004. № 33. С. 225-260.

3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (Ч. 1), ст. 6228.

4 О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы: Указ Президента Рос. Федерации от 11 апр. 2014 г. № 226: в ред. от 15 июля 2015 г. // СПС Консультант Плюс.

5 Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. -М.: ЮрИнфоР, 2000. С. 15-16.

6 Цирин А.М. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти // Журнал российского права. 2009. № 3; Максимов С.В. Коррупционная преступность в России: правовая оценка, источники развития, меры борьбы // Проблемы борьбы с коррупцией: сб. статей. - М., 1999. С. 26-27; Ашавский Б. Международный кодекс поведения публичных должностных лиц // Чистые руки. 1999. № 2. С. 97-98; Бурлаков В.Н. Криминология: учебник для юридических вузов / под ред. В.Н. Бурлакова, С.П. Сальникова. - СПб., 1998. С. 317; Аминов Д.И., Гладких В.И., Соловьев К.С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления:

учеб. пособие. - М., 2002; Криминология / под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. - М., 2002. С. 369; и др.

7 В ходе проведенного исследования автором было выявлено отсутствие единого для всех отраслей права понятия должностного лица. Абсолютно нетождественны данные понятия с точки зрения административного и уголовного права (так, в административном праве к должностным лицам относят материально-ответственных лиц, а в уголовном - нет). Кроме того, в некоторых теоретических источниках к категории должностных лиц относят служащих негосударственных организаций, наделенных распорядительными полномочиями. (См., напр.: Манохин В.М. Служба и служащий в РФ: правовое регулирование. - М., 1997. С. 39; Новоселов В.И. Должностные лица организаций // Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и перспектива (Социально-правовые проблемы). -Саратов, 1995. С. 90-92).

8 В ходе исследования изучались уголовные дела по преступлениям, связанным с использованием служебного положения в корыстных целях, опрашивались сотрудники оперативных подразделений. Исследование проводилось в следующих регионах: г. Москва, г. Калининград, Краснодарский край, Ставропольский край, Московская обл., Ростовская обл., Саратовская обл., Смоленская обл.

9 Собр. законодательства Рос. Федерации.2003. № 50, ст. 4848.

и т

к

О X

о

05

к э

с

^

а а

О ^