CC BY
133
К ВОПРОСУ ОБ ОТКАЗЕ В РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТА, СПИСКА КАНДИДАТОВ КАК МЕРЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ И ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ТАКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
© Сазонов П. А., 2006
Сазонов П. А. — соискатель кафедры конституционного и административного права БГУЭП, заместитель начальника главного правового управления администрации Губернатора Иркутской области, старший научный сотрудник областного государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и правовой информации»
Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов в ряде случаев есть мера конституционно-правовой ответственности1. Как показано в работе В. В. Игнатенко2, в зависимости от основания применения отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов может быть мерой юридической ответственности, правообеспечительной либо правовосстановительной мерой. Нет единого взгляда на то, каким органом должна применяться такая мера; предлагается эту функцию отнести к компетенции судов, а не избирательных комиссий3. Юридический процесс как порядок разрешения дел государственными органами является одной из юридических гарантий конституционных прав и свобод граждан4, поэтому правомерен вопрос о формализации процедуры применения отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов.
Мерой юридической ответственности в позитивном понимании, по определению Б. Т. Базылева, является обязанностью индивида либо совокупности индивидов действовать в интересах общества и требовать соблюдения общих интересов, выраженных в юридических нормах5. Содержанием юридической ответственности при этом выступает реальное правомерное поведение субъекта. Близкие взгляды высказала Т. Д. Зражевская6. В избирательном праве ответственность кандидатов, избирательных объединений законом не формулируется по указанной схеме, орган публичной власти здесь выступает на другой стороне правоотношения — как орган, налагающий взыскание, поэтому применительно к отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов ценность такого подхода не очень велика. Следует согласиться с Н. С. Малеи-ным о невозможности объединения в понятии «ответственность» разнородных понятий: обязанности следовать закону и нести наказание за совершение правонарушения7. В данном случае имеет значение определение негативной (ретроспективной) юридической ответственности. Возникает новое отношение ответственности — ретроспективной юридической, которая традиционно в соответствии с определением С. С. Алексеева характеризуется как обязанность лица претерпеть меры государственно-принудительного воздействия (санкции) за совершенное правонарушение; в определение включают и обязанность претерпеть неблагоприятные последствия личного, имущественного либо организационного характера8. Как признак ответственности правоотношения указывают на его особенности, одними из которых являются возложение юридической ответственности в виде фиксации нарушенной нормы и определение меры наказания в рамках установленной санкции компетентными органами и должностными лицами от имени государства; наличие специаль-
ных процессуальных норм для расследования и разрешения дел о правонарушениях, а также об исполнении назначенной меры наказания (наличие специальной процессуальной формы)9. Наличие процессуальной формы реализации юридической ответственности относят непосредственно к сущностным признакам юридической ответствен-ности10. Отметим, что отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов как мера юридической ответственности реализуется в правоотношении, которое складывается между государством и субъектом права применительно к выборам в органы государственной власти; при подготовке и проведении муниципальных выборов оно складывается между муниципальным образованием и субъектом права, и мера ответственности применяется не от имени государства, а от имени муниципального образования11. Отказу как виду конституционно-правовой ответственности свойственны принципы всякой юридической ответственности, в том числе адресованные законодателю: ответственность только за поведение, но не мысли, ответственность только за виновные, противоправные деяния; законность, справедливость, целесообразность, неотвратимость и быстрота12.
Как отмечает Н. С. Малеин, из запрета объективного вменения и обязательности наличия государственного осуждения виновного лица следует, что юридическая ответственность — всегда дополнительная обязанность правонарушителя (иначе это мера защиты, а не ответственности)13. Применительно к отказу в регистрации это верно, как и для уголовной либо административной ответственности. Отказ в регистрации выступает «лишением организационного характера». В цивилистической литературе развита иная точка зрения: юридическая ответственность — это исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуж-дения14. Такой подход неприемлем. В актах Конституционного Суда Российской Федерации поддержана идея о виновности неправомерного деяния как обязательном условии наступления юридической ответственности; случаи, когда ответственность наступает независимо от вины, должны быть прямо указаны в законе, причем такие случаи не могут быть предусмотрены в сфере публично-правовых отраслей (в уголовном и административном праве).
Юридической ответственности присущи превентивная (общая и частная превенция), репрессивная (карательная), компенсационная и сигнализационная функции15. При этом к отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов можно отнести закономерность, свойственную для некоторых видов административно- и уголовно-правовых мер ответственности, которую указал С. Н. Братусь: неэквивалентность и необратимость ответственности16. Отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов как мере юридической ответственности свойственны первые две функции; вред, причиняемый избирательным отношениям, по общему правилу, не имеет имущественного эквивалента (оценки) и влечет ответственность в виде ограничения права, которое также не имеет имущественной оценки; не имеет места и компенсационная функция. Отсутствие компенсационной (восстановительной) функции можно подтвердить, указав, что смысл компенсационной функции ответственности вытекает из деления санкций на компенсационные (предполагающие обращение в пользу потерпевшего лица) и конфискационные (предполагающие безвозмездное обращение в доход государства)17. Сигнализационная функция несвойственна отказу в регистрации, так как отсутствует «накопление санкций», влекущее ужесточение ответственности за последующие право-нарушения18.
Существует иная распространенная классификация мер ответственности (В. А. Тар-хов): 1) по характеру воздействия: воздействующие на сознание лица непосредственно (меры личного характера) и воздействующие опосредованно (меры имущественные, подразделяемые на денежные и натуральные); 2) по целям: а) восстановительные, включающие восстановление права в имущественном отношении, принудительного исполнения обязательства, б) карательные — превентивные и репрес-сивные19. При таком подходе отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов носит личный характер и преследует превентивную и репрессивную цели (как мера ответственности), а также правовосстановительную и компенсационную цели (в том числе и в случаях, когда отказ в регистрации наступает не как мера ответственно-сти)20. Согласно Д. А. Липинскому, мера юридической ответственности имеет восстановительную и карательную функции21.
Б. Т. Базылевым выделяются принципы юридической ответственности: законность основания; неотвратимость наступления; недопустимость удвоения; персонифициро-ванность возложения; регламентированность осуществления. Общие принципы избирательного права вытекают из международных избирательных стандартов, не нашедших прямого закрепления в Конституции Российской Федерации22. Принцип неотвратимости наступления ответственности имеет ограничения во всех видах юридической ответственности. Наиболее существенные ограничения имеют место в трудовом и гражданском праве23. Неотвратимость отказа в регистрации характерна тем, что законом ограничен период, в течение которого может быть применена данная мера ответственности. Данный срок не должен превышать десяти дней по общему правилу и может быть уменьшен24. Принцип недопустимости удвоения наказания за одно деяние имеет место для уголовно-правовой и административно-правовой ответственности. В конституционном праве возможна «двойная ответственность» в идее признания судом незаконными действий (решений) выборного должностного лица и последующего отзыва его избирателями. Применительно к отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов возможно сопутствующее применение административной или уголовной ответственности, что описано ниже. Неотвратимость ответственности взаимосвязана с ее индивидуализацией и диспозитивно-стью прав граждан25. Возможность самостоятельного решения гражданином вопроса о защите своих прав отрицает безусловность неотвратимости ответственности (что не имеет места при отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов). Неотвратимость ответственности предполагает в свою очередь индивидуализацию ответственности, что в законодательстве об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов не разработано. Регламентированность осуществления отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов (процесс применения) практически отсутствует, что следует признать недопустимым. Всякая мера карательного (правоограничительного) характера предполагает установление истины юрисдикционным органом, сбор доказательств, предоставление возможности заинтересованному лицу доказать правомерность своего поведения и ряд иных обязательных со-
ставляющих. Укажем также на принцип соразмерности ответственности правонарушению. Так, в ст. 45 Уголовного кодекса Российской Федерации к основным видам уголовных наказаний отнесены «делимые» санкции, позволяющие соразмерно индивидуализировать наказание26. Применительно к мерам ответственности, связанным с ограничением права (в том числе к отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов) соразмерность означает четкое определение элементов правонарушения, позволяющее отграничить возможность применения отказа от иных мер. Необходимо определить «нижние границы» правонарушения, которые позволяли бы при незначительности правонарушения применять более «слабую» санкцию (например, предупреждение), а в ряде случаев освобождали бы от ответственности (ввести понятие малозначительного противоправного деяния, в избирательное право). Можно согласиться с градацией способов привлечения к ответственности, предложенной В. А. Тарховым, предусматривающей такие меры ответственности, не являющиеся наказаниями, как «обсуждение», «указание на неправильности поведе-
27
ния» и т. д.27
В. О. Лучиным конституционная ответственность определяется как обусловленная нормами Основного Закона необходимость соответствующих субъектов отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения. Ретроспективная конституционная ответственность наступает в случае конституционного правонарушения (деликта). Объективная сторона такого правонарушения связана с нарушением (неприменением, неверным применением, прямым нарушением) конституционно-правовой (государственно-правовой) нормы. Конституционно-правовое нарушение посягает на регулируемые и охраняемые Конституцией Российской Федерации общественные отношения, опосредующие высшие социальные ценности, перечень которых приводится В. О. Лучиным (применительно к нашему случаю такой ценностью выступает народовластие)28. Д. А. Липинский поддерживает идею о необходимости выделять добровольную (позитивную) и государственно-принудительную (негативную) конституционную ответ-
ственность29, с чем согласиться при изучении отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов затруднительно. Н. М. Колосова поддерживает выделение конституционной ответственности в ретроспективном виде. Отказ в регистрации кандидата ею рассматривается как лишение пассивного избирательного права для тех, кто злоупотребил своим правом30; отличие от административной ответственности в виде лишения специального права она видит в том, что санкцией в административной ответственности является лишение специального права, которое не ущемляет конституционных прав и свобод человека. Она обращает внимание на сложность применения в конституционном праве понятия о государственном принуждении; конституционные санкции подразделяются на правовосстановительные, предупредительные, карательные (к числу которых относится и отказ в регистрации кандидата), а также пресека-тельные31. Не оспаривая репрессивный (карательный) характер конституционно-правовой ответственности, Е. И. Колюшин32, Ю. А. Тихомиров33 и некоторые другие авторы указывают, что в ряде случаев она наступает без вины, с чем согласиться нельзя: как указал Конституционный Суд Российской Федерации, карательность реакции государства на нарушение нормы права вызвана виновными деяниями лица. С наступлением конституционно-правовой ответственности независимо от вины не соглашается С. Э. Несмеянова34. М. Д. Шиндя-пина указывает на наличие отличительных черт конституционно-правовой ответственности — политическое порицание правонарушителя и ограничения личного либо имущественного характера35. Не вполне соглашаясь с этим, укажем, что: а) отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов является ограничением политических, а не личных конституционных прав граждан; б) отказ в регистрации является своеобразной мерой, направленной на изменение правового статуса, которое непосредственно имущественной оценки не имеет; ни один из приводимых М. Д. Шиндяпиной примеров конституционно-правовой ответственности также не имеет непосредственной имущественной оценки, что позволяет усомниться в том, что мерами конституционно-правовой ответственности вообще могут быть лишения имущественного характера; в) отказ в регистрации влечет ограничение пассивного
избирательного права, выражающееся в том, что кандидат лишается права быть зарегистрированным и далее участвовать в выборах на основании данного выдвижения кандидата и сбора подписей в поддержку данного выдвижения (если сбор подписей имел место); данное ограничение преодолевается повторным выдвижением в той же избирательной кампании, что сближает данный вид лишения с лишением организационного, а не личного или имущественного характера.
Электорально-правовая культура является проявлением демократической правовой культуры36. Культура, которая может характеризоваться и через правовые ценности, содержит элементы игры, понятие состязания включает в себя наличие некоторого пространства, наличие спора между участниками игры или иной «точки, несущей в себе напряжение»; наличие выигрыша; завоеванный в состязании успех переходит с отдельного человека на целую груп-пу37. Конкурс является способом выбора варианта развития социальных процессов, и применяется как по усмотрению частных лиц — участников гражданского общества (заключение договора на торгах; конкурсные обязательства, обязательства из обещания награды и др.), так и по усмотрению государства в публично-правовых отношениях. Избирательные процедуры являются конкурсом, проводимым публично-правовыми образованиями в целях объективного отбора подходящих для управления публичными делами лиц. Сущность конкурса предполагает наличие двух стадий: предварительного отбора участников и собственно конкурса между отобранными участниками. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов является завершающим элементом «предварительного отбора» публичноправовым образованием лиц, претендующих на управление соответствующим публично-правовым образованием. Выигрышем выступает возможность кандидата участвовать в следующей стадии избирательных процедур: «попасть» в избирательный бюллетень (обязательный элемент), т. е. участвовать в завершающей стадии конкурса, а также (факультативно) получить денежные средства из бюджета на формирование избирательного фонда, вести агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, и др. «Пространство» состязания ограничено тер-
риториальными рамками избирательного округа и временными рамками избирательного процесса, «спор» идет за мандат выборного лица; «успех» группы (партии) и отдельного кандидата взаимозависимы. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов при этом должен соответствовать целям и принципам формирования органов власти в демократическом правовом государстве: он служит объективному отбору, с целью обеспечить равенство возможностей при формировании народом и из представителей народа, а не представителей территорий или социальных групп (свободный депутатский мандат) государственных органов, органов местного самоуправления на основе состязательности политических партий и иных политических общественных объединений граждан, а также отдельных граждан. Данное понимание смысла отказа в регистрации кандидата находит подтверждение в актах Конституционного Суда Российской Федерации: для приобретения статуса кандидата недостаточно только волеизъявления гражданина: он должен соответствовать определенным требованиям, предъявляемым к нему государством38, и наличие этих требований для приобретения статуса кандидата и приводит к введению стадии «предварительного отбора». Правотворческое усмотрение государства при установлении критериев «предварительного отбора» не безгранично: оно связано конституционными целями и пределами ограничения прав (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации). Государство либо муниципальное образование, отказывая в регистрации кандидатов, списков кандидатов, не допускает к участию в выборах кандидатов, избирательные объединения:
1) неспособные управлять делами государства либо муниципального образования;
2) способные управлять делами государства (либо муниципального образования), но не подтвердившие общественную состоятельность (известность среди избирателей и их доверие либо наличие самостоятельного дохода, достаточного для внесения избирательного залога); 3) способные к выдвижению, но не представившие необходимые для регистрации документы; 4) способные к выдвижению (т. е. первоначально по своему статусу способные управлять делами государства либо муниципального образования), но к которым государство либо муниципальное образование независимо от
подтверждения их общественной состоятельности утрачивает политический интерес и исключает их из борьбы за мандаты в связи с совершением правонарушения.
«Предварительный отбор» осуществляется государством либо муниципальным образованием на основе установления в законе процедуры регистрации кандидатов, списков кандидатов и соответствующих оснований отказа в регистрации. Указанный подход позволяет дифференцировать основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, предусмотренные п. 24 и 25 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов как мера конституционно-правовой ответственности наступает в случаях совершения правонарушений:
1) несоблюдение требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов, предусмотренных Федеральным законом «О политических партиях»; для кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых иными общественными объединениями, — несоблюдение требований п. 2 ст. 35 Федерального закона;
2) сбор более 10 процентов подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов, в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено федеральным законом; 3) сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости либо о гражданстве иностранного государства, которые должны быть представлены в соответствии с п. 21 ст. 33 Федерального закона39; 4) несоздание кандидатом, избирательным объединением избирательного фонда (за исключением случаев, когда в соответствии со ст. 58 Федерального закона создание избирательного фонда необязательно); 5) использование кандидатом, избирательным объединением при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; 6) превышение кандидатом, избирательным объединением при финансировании своей избирательной кампании более чем на 5 процентов установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; 7) установленный ре-
шением суда факт несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона40; 8) неоднократное использование кандидатом, уполномоченным представителем или доверенным лицом избирательного объединения преимуществ своего должностного или служебного поло-жения41; 9) внесение избирательным объединением избирательного залога за счет средств, поступивших в его избирательный фонд с нарушением требований, предусмотренных законом42.
Конституционно-правовая ответственность, наступающая за указанные правонарушения, выражается в ограничении права кандидата, избирательного объединения участвовать в данных выборах на основе состоявшегося выдвижения, что указывает на карательный характер такой меры ответственности. Отказ в регистрации по указанным основаниям может применяться только в отношении кандидатов, обладающих пассивным избирательным правом. Публичноправовое образование, применяя отказ, утрачивает интерес к данному кандидату в связи с совершением им правонарушения. Особенностью отказа в регистрации как меры юридической ответственности является возможность преодоления налагаемого пра-воограничения путем повторного выдвижения кандидата, списка кандидатов на этих выборах, если период выдвижения и сбора подписей не завершен либо продлен. Необходимость повторного выдвижения для преодоления правоограничения объясняется тем, что отказ в регистрации как мера конституционно-правовой ответственности влечет безусловное прекращение юридических последствий (прав и обязанностей), порожденных юридическим составом — состоявшимся ранее выдвижением независимо от добросовестности и законности его действий при выдвижении. Отказ в регистрации в данном, как и в любом другом случае, ан-нулирует43 не само выдвижение, а прекращает возникшие права и обязанности (например, связанные с открытием и ведением специального избирательного счета). У кандидата при этом возникает ряд дополнительных обязанностей — осуществить расчеты с гражданами и юридическими лицами, закрыть ранее открытый специальный избирательный счет.
Важным отличием отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов как меры от-
ветственности от ответственности в трудовом праве, гражданском праве, а также от некоторых видов конституционно-правовой ответственности (отзыв депутата избирателями) является неотвратимость его применения. Избирательная комиссия обязана отказать в регистрации кандидата, списка кандидатов при наличии установленных законом оснований. При неисполнении комиссией этой обязанности решение комиссии может быть оспорено в суде заинтересованными лицами44.
Значение иных оснований отказа в регистрации заключается в следующем. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, не являющийся мерой ответственности, влечет не аннулирование выдвижения, а прекращение возникших прав и обязанностей, возникновение некоторых новых прав и обязанностей, и наступает в случаях: 1) отсутствия у кандидата пассивного избирательного права45; 2) превышения числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, решению избирательного объединения (за исключением выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии, принятому в связи с наличием предусмотренных п. 26 ст. 38 Федерального закона оснований для такого исключения, более чем на 25 процентов от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в федеральные органы государственной власти и более чем на 50 процентов от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления46; 3) выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом47; 4) регистрация кандидата в другом избирательном округе на данных выборах, за исключением случая выдвижения кандидата избирательным объединением одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кан-дидатов48; 5) отсутствие среди документов, представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов, документов, необходимых в соответствии с Федеральным законом, иным законом для такой регистрации; 6) недостаточное количество достоверных подписей избирателей, представленных для
регистрации кандидата, списка кандидатов, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом. Выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, не является основанием для отказа в регистрации в случае, когда для регистрации требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для регистрации; 7) внесение кандидатом, избирательным объединением избирательного залога в меньшем размере, чем это установлено п. 11 ст. 38 Федерального закона.
Первые три из названных оснований имеют одинаковый смысл: отказ в регистрации в этом случае наступает в связи с отсутствием права участвовать в выборах у соответствующего участника избирательной кампании. При этом предполагается «первоначальная» неспособность своими действиями участвовать в управлении делами государства (в том числе вследствие возраста, отсутствия гражданства Российской Федерации, психического состояния (признание недееспособным), нахождения в местах лишения свободы по приговору суда либо вследствие малочисленности кандидатов в партийном списке), она презюмируется (после представления необходимых документов) и в специальной социальной проверке (через механизм сбора подписей либо внесения специального избирательного залога) не нуждается49. Отказ в регистрации в этом случае не носит правоограничительного характера в силу отсутствия права, которое подлежало бы ограничению; решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов носит, прежде всего, констатирующий и — вторично — превентивный (по отношению к правам иных кандидатов, которые могли бы быть нарушены незаконной регистрацией) характер. Отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов в этом случае может рассматриваться как мера защиты, и, как всякая мера защиты, «является первичным правоохранительным средством, направленным на предотвращение правонарушения», по определению М. Д. Шиндяпиной50. Происходит прекращение прав и обязанностей, возникших в результате выдвижения кан-
дидата, в силу невозможности участия в выборах субъектов, не обладающих правом участия в выборах. Отличием данного случая от отказа в регистрации как меры ответственности является невозможность преодоления такого отказа повторным выдвижением тех же кандидатов.
На пятом, шестом, седьмом основаниях (отсутствие среди представленных документов необходимых для регистрации в соответствии с законом, либо недостаточное для регистрации количество подписей, либо внесение избирательного залога в меньшем размере) следует остановиться особо. Процедура сбора подписей устанавливается государством для проверки состоятельности кандидатов (выполняет основную роль «предварительного отбора» среди законопослушных кандидатов) — пользуются ли они доверием избирателей достаточным, чтобы быть зарегистрированными в качестве кандидата. Сбор подписей может не осуществляться, если данное избирательное объединение уже было допущено к распределению депутатских мандатов (т. е. уже подтвердило, что пользуется доверием избирателей) либо кандидат (избирательное объединение) внесли избирательный залог. Смысл залога как затруднения для выдвижения кандидатов, не имеющих возможности бороться за избрание, заключается в том, что бороться за власть должны не любые граждане, а люди, доказавшие свою общественную состоятельность достижением определенного уровня дохода. Период избирательной кампании от момента опубликования решения о назначении выборов до последнего дня, когда допускается подача документов для регистрации кандидата, списка кандидатов, достаточно велик. Отсутствие необходимого числа подписей, внесение избирательного залога в меньшем размере могут быть устранены до истечения срока подачи документов для регистрации, не ставя при этом под сомнение собранные достоверные и действительные подписи, соблюдение порядка выдвижения кандидата, законность источника внесенных средств для избирательного залога. Применение в данном случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, который может быть преодолен повторным выдвижением и повторным сбором подписей, либо внесением избирательного залога в установленном размере (в отличие от первых трех оснований), выглядит неправовым вариантом раз-
решения проблемы несоответствия порядка выдвижения и поддержки выдвижения кандидата, списка кандидатов закону. В данном случае отсутствует правонарушение, совершенное кандидатом, избирательным объединением, поэтому реакция государства, аналогичная карательной реакции (отказу в регистрации как меры конституционноправовой ответственности) не может быть объяснена с точки зрения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Не может быть обосновано прекращение правовых последствий, вызванных выдвижением кандидата (совершенным в установленном законом порядке), либо утрата юридического значения подписями, что уже собраны в поддержку выдвижения кандидата и являются действительными и достоверными. Кандидат, вообще не представивший документы для регистрации до истечения установленного срока, утрачивает статус канди-дата51 по истечении установленного срока без применения к нему меры, по своим признакам (кроме одного — наличия правонарушения как основания возникновения) являющейся мерой конституционно-правовой ответственности. Схожие вопросы возникают и при анализе правовой природы отказа в регистрации по мотивам отсутствия среди представленных документов, необходимых для регистрации в соответствии с законом. Если не происходит регистрации в связи с непредставлением необходимого количества подписей избирателей либо внесением избирательного залога в меньшем размере, то это объясняется тем, что кандидат не подтвердил свою общественную состоятельность (доверие избирателей либо способность организовать свое дело) на данном «отборочном этапе», не подтвердив и фактическую способность управлять. В этом случае пассивное избирательное право у кандидата имеется, «неспособность управлять» вторична — она не подтверждена в установленный срок; если срок не истек, он не должен лишаться права доказать свою общественную состоятельность в течение установленного срока. Равным образом при отсутствии документов, необходимых для регистрации (при этом данный юридический состав носит формальный характер, документы могут быть любые), нет оснований предусматривать реакцию государства или муниципального образования в виде меры, аналогичной конституционно-правовой ответственности за правонарушение.
Применение в указанных случаях отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, выступающего как ответственность независимо от наличия правонарушения, не соответствует принципам юридической ответственности. В этих случаях должен действовать установленный законом механизм возврата представленных в комиссию документов для устранения недостатков либо «довнесения» необходимой денежной суммы на залоговый счет избирательной комиссии. При непредставлении исправленных документов в комиссию в установленный законом срок либо «недовнесении» денежных средств кандидат должен считаться утратившим права и обязанности кандидата (кроме обязанности закрыть избирательный счет и представить итоговый финансовый отчет) в силу закона.
Несмотря на согласие многих авторов, что и коллективные субъекты права в публичных отраслях права (конституционное право, уголовное право, административное право) должны привлекаться к ответственности только при наличии вины, концепция вины коллективного субъекта применительно к публичным отраслям в российской праве пока не имеет убедительного закрепления. Нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о виновности и вине юридических лиц подвергаются критике, хотя и не всегда оп-равданной52. При определении содержания вины коллективных субъектов в публичном праве, в том числе избирательных объединений, представляют интерес сложившиеся в зарубежном праве подходы к данной проблеме. На основе работы А. С. Никифорова можно выделить следующие положения зарубежного уголовного права: 1) коллективный субъект права, созданный в законном порядке (т. е. не являющийся, например, преступным сообществом), совершает правонарушение, если совершенное им деяние признавалось бы правонарушением и в случае совершения его физическим лицом (точка зрения Карда, Кросса и Джоунса, распространяемая ими на любые корпорации, т. е. компании с правами юридического лица, государственные корпорации или органы местной власти)53, за исключением случаев, когда по своей природе правонарушение могло быть совершено только физическим лицом (Richmond-upon-Thames London Borough Council v. Pinn and Wheeler)54 либо только коллективным субъ-
ектом права; 2) правонарушение считается совершенным коллективным субъектом права, если оно совершено непосредственно или при посредстве других лиц лицом или лицами, которые контролируют осуществление этим субъектом его прав и действуют в осуществление таких прав (Lord Haldane in Lennard’s Carring Co., Ltd., v. Asiatic Petroleum (1915)55; однако деяния коллективных субъектов права отождествляются с деяниями их органов или отдельных лиц, которым делегировано принятие (рассудок и воля) и исполнение решений в интересах коллективного субъекта права (поскольку презюмируется не только легальность создания, но и легальность целей и способов деятельности коллективного субъекта права), причем эти органы или отдельные лица (агенты) должны действовать: а) в легитимном составе или быть сформированы в установленном порядке; б) в интересах коллективного субъекта права; в) с санкции (одобрения или признания) коллективного субъекта права56; 3) ответственность коллективных субъектов права, не являющихся самостоятельным лицом, отличным от своих членов (юридическим лицом), имеет место в специальных случаях и для права в целом не характерна (соответствующие положения закрепляются в зарубежном праве в отношении профсоюзов и в некоторых других случаях)57; 4) при реализации принципа объективного вменения понятие «вина» утрачивает значение психического отношения (степени воли и желания) и рассматривается как основание ответственности, но не как элемент состава правонарушения, т. е. правовая конструкция «неправомерное деяние вменяется в вину» использует понятие вины не в общепринятом смысле; вина выражается в выборе лицом неправомерного поведения вместо правомерного в ситуации, когда имеет место возможность выбора58; по существу, в этом случае вменяется поступок, а не вина как психическое отношение, что соответствует известному высказыванию И. Канта, что субъект права — это лицо, чьи поступки могут быть ему вмене-ны59; 5) законом может предусматриваться: а) абсолютная ответственность по принципу объективного вменения, возлагаемая, как правило, только на коллективных субъектов (п. 2 ст. 2.07 Примерного уголовного кодекса США)60 и по своей природе не уголовно-правовая, т. е. не в виде санкций, применяемых исключительно к физическо-
му лицу: лишения жизни, ограничения свободы передвижения и выбора места жительства, и за правонарушения, имеющие сравнительно небольшую общественную опасность, когда вина как элемент состава правонарушения не подлежит установлению и не рассматривается; б) «строгая» ответственность, когда вина презюмируется, но «обвиняемый» вправе доказывать ее отсутствие, и это имеет правовое значение; в) «нестрогая» ответственность, предполагающая наличие вины как обязательного элемента субъективной стороны правонаруше-ния61, и презюмируется отсутствие вины (только такая применяется в уголовном праве к физическим лицам по российскому законодательству62); 6) принцип отождествления ограниченно применяется или не применяется при «нестрогой» (уголовноправовой) ответственности и широко применяется при абсолютной и «строгой» ответственности.
Избирательное объединение является коллективным субъектом права. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривает обязательной регистрации его как юридического лица, т. е. допускает неинкорпорированность избирательных объединений. Федеральный закон «О политических партиях» позволяет прийти к выводу, что законодательство о политических партиях тяготеет к неразрывности статуса юридического лица в избирательном праве со статусом избирательного объединения63. Действия и решения избирательных объединений должны отождествляться не только с действиями и решениями руководящих органов (например, с решениями съезда политической партии о выдвижении списка кан-дидатов64), но и деяниями их «агентов» — уполномоченных представителей65, а в ряде случаев и самих выдвинутых кандидатов. Основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, которые являются, в соответствии со взглядами В. В. Игнатенко, избирательными правонарушениями и влекут отказ в регистрации как меру конституционно-правовой ответственности, предполагают наличие вины избирательного объединения как обязательного элемента состава правонарушения. Вина избирательного объединения имеет место, если им не был избран возможный правомерный вариант поведения. Вина избирательного объе-
динения в совершении избирательного правонарушения презюмируется. Бремя опо-вержения этой презумпции должно возлагаться на избирательное объединение, нарушившее норму избирательного права. По основаниям и порядку применения отказ в регистрации в данном случае выступает как мера «строгой» публично-правовой ответственности. Основания отказа в регистрации кандидата, которые не являются избирательными правонарушениями, как показано выше, распадаются на две группы. В случае отсутствия права на участие в выборах наступает отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, который не носит правоограничительного характера в связи с отсутствием права, подлежащего органиче-нию, что достоверно устанавливается до принятия избирательной комиссией соответствующего решения. В иных случаях наступает отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, который носит, по существу, правоограничительный характер и применяется по схеме «абсолютной» ответственности и в полном смысле объективного вменения, при котором избирательная комиссия не исследует вопрос о вине избирательного объединения. «Абсолютная» ответственность противоречит принципам соразмерности, справедливости, равенства, гуманизма юридической ответственности, что следует из вышеприведенных положений актов Конституционного Суда Российской Федерации. Поэтому последняя группа оснований отказа в регистрации должна влечь не отказ в регистрации, а оставление представленных документов без рассмотрения или их возврат на основании специального решения избирательной комиссии. Если до истечения срока представления документов для регистрации недостатки не устранены — кандидат, список кандидатов должны считаться невыдвинутыми. Необходимо внести в федеральное законодательство соответствующие изменения, а также урегулировать производство по отказу в регистрации кандидата, списка кандидатов, предусмотрев в нем процессуальные права избирательных объединений, обеспечивающие возможность опровержения презумпции вины избирательных объединений ими самими.
□
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Нет единой точки зрения на наименование данного вида юридической ответственности: «конституционная»,
«конституционно-правовая», «государственно-правовая», «ответственность по избирательному праву» (если речь идет об отказе в регистрации кандидата). Различные точки зрения по данному вопросу см.: Трофимова Г. А. К вопросу о наименовании юридической ответственности за нарушение избирательных прав граждан // Право и выборы : сб. науч. ст. Вып. 1 / под ред. проф. В. В. Игнатенко; Избирательная комиссия Иркутской области, Институт законодательства и правовой политики. Иркутск, 2003.
2 Игнатенко В. В. Правонарушения и юридическая от-
ветственность в избирательном процессе / Избирательная комиссия Иркутской области, Институт законодательства и правовой политики. Иркутск, 2003. С. 22-30.
3 Штурнев А. Е. Особенности законодательной регламентации отдельных видов конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения // Право и выборы : сб. науч. ст. Вып. 1 / под ред. проф. В. В. Игнатенко; Избирательная комиссия Иркутской области, Институт законодательства и правовой политики. Иркутск, 2003. С. 27.
4 Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: курс лекций. М., 1999. С. 95.
5 Базылев Б. Т. Юридическая ответственность. Красно-
ярск, 1985. С. 26.
6 Зражевская Т. Д. Ответственность по советскому госу-
дарственному праву. Воронеж, 1980. С. 23.
7 Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, от-
ветственность. М., 1985, С. 131.
8 См., например, кн.: Дмитрук В. Н. Теория государст-
ва и права. Минск, 1999. С. 131.
9 Базылев Б. Т. Указ. соч. С. 29.
10 См. например: Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998. С. 13.
11 В целом тот же набор признаков применительно к юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах указан В. В. Игнатенко. См.: Игнатенко В. В. Указ. соч. С. 8-9.
12 Теория государства и права / под ред. А. И. Денисова. М., 1980. С. 380-382.
13 Малеин Н. С. Указ. соч. С. 134-152.
14 Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 85.
15 Малеин Н. С. Указ. соч. С. 145.
16 Братусь С. Н. Указ. соч. С. 108.
17 Дегтярев С. Л. Возмещение убытков в гражданском и арбитражном процессе. М., 2003. С. 7.
18 Сигнализационная функция в избирательном праве свойственна предупреждению как мере юридической ответственности, о чем см. : Игнатенко В. В. Указ. соч. С. 19-21.
19 Тархов В. А. Гражданское право. Общая часть : курс лекций. Чебоксары, 1997. С. 287.
20 Такой подход позволяет согласиться с выводами
В. В. Игнатенко о правовосстановительном или правообеспечительном характере отказа в регистрации, когда он не является мерой ответственности. См.: Игнатенко В. В. Указ. соч. С. 22-30.
21 Липинский Д. А. Карательная и восстановительная функции налоговой ответственности // Юрист. 2003. № 8. Система «Консультант плюс».
22 Зражевская Т. Д. Проблема конституционного закрепления принципов избирательной системы Российской Федерации // Право и власть. 2001. № 1. Система «Консультант плюс».
23 Сроки обращения в суд за защитой нарушенного права; сроки наложения взыскания в трудовом праве; усмотрение потерпевшего лица либо работодателя о необходимости возбуждения процедуры применения ответственности.
24 Пункт 18 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
25 Малеин Н. С. Указ. соч. С. 171.
26 Исключение составляет только смертная казнь, которая, будучи необратимой и не будучи делимой, явно выбивается из общего ряда наказаний, указанных в ч. 1 ст. 45 УК РФ
27 Тархов В. А. Указ. соч. С. 323.
28 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 278—291.
29 Липинский Д. А. Регулятивная функция конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4. Система «Консультант плюс».
30 С таким определением Н. М. Колосовой согласиться нельзя, так как отказ в регистрации кандидата может быть преодолен повторным выдвижением как кандидата того же самого гражданина. В практике Конституционного Суда Российской Федерации отказ в регистрации кандидата рассматривается как ограничение пассивного избирательного права (т. е. мера ответственности, имеющая ограничение по сроку действия и возможность преодоления, при этом ограничивается реализация права, но само статутное право под сомнение не ставится), но не как его лишение (что не является мерой ответственности вообще либо является мерой специальной ответственности — но не в избирательном праве, и носит как срочный, так и бессрочный характер, и распространяется как на реализацию права, так и на статутное субъективное право). Н. М. Колосова, по-видимому, смешивает также ограничение избирательного права на основании решения юрисдикционного органа и ограничение, существующее объективно (пределы осуществления избирательных прав, отсюда недопустимость злоупотребления правами).
31 Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000. С. 7, 111, 114, 125—135.
32 Колюшин Е. И. Указ. соч. С. 27.
33 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.
С. 321-322.
34 Несмеянова С. Э. К вопросу о конституционной ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4. Система «Консультант плюс».
35 Шиндяпина М. Д. Указ. соч. С. 25.
36 Представительная демократия и электорально-правовая культура / общ. ред. и введение Ю. А. Веденеев,
В. В. Смирнов. М., 1997. С. 7.
37 Хейзинга Й. «Homo ludens. Опыт определения игрового элемента культуры» // Культурология / под ред. проф. Г. В. Драча. Ростов-н/Д, 1998. С. 458-464.
38 Определение Кс РФ от 25.12.2003 №458-О, постанов-
ление КС РФ от 11.06.2002 № 10-П, постановление КС РФ от 15.01.2002 № 1-П, определение КС РФ от
05.06.2003 №215-О, постановление КС РФ от 25.12.2001 № 17-П, постановление КС РФ от
25.04.2000 № 7-П.
39 Применительно к списку кандидатов это влечет исключение соответствующего кандидата из списка.
40 Применительно к списку кандидатов это влечет исключение соответствующего кандидата из списка.
41 Применительно к списку кандидатов это может повлечь исключение соответствующего кандидата из списка.
42 Только для отказа в регистрации списка кандидатов.
43 На мой взгляд, не вполне удачно использование понятий «аннулирование регистрации» в Федеральном законе и «аннулирование выдвижения» (в литературе). Аннулирование - признание недействительным (Локшина С. М.. Краткий словарь иностранных слов. М.,
1988. С. 45). Признание недействительным с более позднего момента, не совпадающего с моментом, с которого выдвижение считается действительным, означает утрату юридического значения ранее состоявшимся выдвижением, изменение (прекращение) статуса выдвинутого лица на основе изменения (прекращения) связанных с этим статусом прав и обязанностей. Отказ в регистрации кандидата либо отмена регистрации кандидата не влекут недействительности сделок, заключенных им за счет средств избирательного фонда: допускается даже продление сроков операций по счету незарегистрированных кандидатов для оплаты товаров, работ, услуг, оказанных до отказа в регистрации. Таким образом, до отказа в регистрации права считаются возникшими (и должны считаться таковыми даже после такого отказа).
44 Часть 1 ст. 260 ГПК РФ. Как правило, нельзя оспорить бездействие работодателя, не увольняющего работника при наличии оснований расторжения трудового договора по инициативе работодателя; бездействие гражданина либо юридического лица, не обращающихся в суд за защитой нарушенного права; бездействие избирателей, не отзывающих депутата, совершившего преступление.
45 Применительно к списку кандидатов это влечет исключение соответствующего кандидата из списка.
46 Только для отказа в регистрации списка кандидатов.
47 Только для отказа в регистрации списка кандидатов.
48 Только для отказа в регистрации кандидата.
49 Как уже упоминалось, сравнительно недавно неспособность управлять делами государства презюмировалась государством по половому (женщины), социальному (несамостоятельный род занятий — слуги, подмастерья и т. д.), вероисповедному (конфессиональные ограничения, связанные с доступом к государственной службе в Российской империи) признакам.
50 Шиндяпина М. Д. Указ. соч. С. 21.
51 Например, п. 3 ст. 61 Закона Иркутской области от
11.12.2003 № 72-оз «О муниципальных выборах в Иркутской области».
52 См., например: Сорокин В. Д. Комментарий избранных мест Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях / / Избранные труды. СПб., 2005. С. 999-1039.
53 Никифоров А. С. Юридическое лицо как субъект преступления и уголовной ответственности. М., 2002.
С. 22, 23.
54 См.: Там же. С. 53, 54.
55 См.: Там же. С. 50.
56 См.: Там же. С. 108-120. Здесь приводятся соответст-
вующие положения зарубежных нормативных правовых актов и указания на судебные дела.
57 См.: Там же. С. 55-58.
58 См.: Там же. С. 132-134.
59 Кант И. Метафизика нравов: в 2 ч. // Соч. : в 6 т. Т. 4, ч. 2. М., 1965.
60 Никифоров А. С. Указ. соч. С. 135.
61 См.: Там же. С. 67, 136-143. Здесь приводятся аргументы в пользу различия «абсолютной» и «строгой» ответственности.
62 См.: Там же. С. 162.
63 См.: Онохова В. В. Политические партии как субъекты права выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления // Избирательное право. 2006. № 2. С. 14.
64 Пункт 1 ст. 25 Федерального закона «О политических партиях».
65 См., например: ст. 50 Закона Иркутской области «О муниципальных выборах в Иркутской области».
