CC BY
107ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; СУДЕБНО-ЭКСПЕРТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УДК 347.963
Лемехов Сергей Витальевич Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета
прокуратуры Российской Федерации Россия, Санкт-Петербург lemekhov.serzh@gmail.com Lemekhov Sergey
Saint-Petersburg law institute (branch) of «University of the Office of the Prosecutor
of the Russian Federation» Russia, Saint-Petersburg
К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ПРИНЕСЕНИЯ ПРОТЕСТА ПРОКУРОРОМ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ТРУДОВЫХ ПРАВ ГРАЖДАН Аннотация: в статье анализируются особенности принесения протеста как акта прокурорского реагирования по результатам проверки за соблюдением законодательства в сфере труда. Рассматриваются положения норм права, мнения ученых и материалы судебной практики. На основании изучения указанных источников сделаны соответствующие выводы и приведены возможные пути разрешения указанных проблем.
Ключевые слова: прокурорский надзор, защита трудовых прав граждан, акт прокурорского реагирования, протест прокурора, трудовые правоотношения.
ON THE QUESTION OF THE SPECIFICS OF BRINGING A PROTEST BY THE PROSECUTOR IN THE FIELD OF PROTECTION OF LABOR
RIGHTS OF CITIZENS
Annotation: the article analyzes the features of bringing a protest as an act of prosecutorial response based on the results of a prosecutor's inspection of compliance
with labor legislation. The provisions of the norms of law, opinions of scientists and materials of judicial practice are considered. Based on the study of these sources, the relevant conclusions are drawn and possible ways of solving these problems are given.
Key words: prosecutor's supervision, protection of citizens' labor rights, the act of prosecutor's response, the prosecutor's protest, labor relations.
В соответствии с пунктом 2.9 Приказа Генерального прокурора РФ от 15.03.2019 №196, по фактам нарушений, выявленных при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, в частности за соблюдением трудовых прав граждан, следует безотлагательно использовать необходимые для восстановления законности, прав граждан и привлечения виновных должностных лиц к установленной ответственности меры прокурорского реагирования [4].
Надзор за соблюдением законов в сфере труда традиционно считается одним из приоритетных направлений. Как справедливо замечают Е.Л. Никитин и М.Н. Кустов, постоянное совершенствование трудового законодательства должно сопровождаться защитой трудовых прав граждан различными государственными органами, в том числе прокуратурой Российской Федерации. Следует отметить, что в юридической литературе процесс защиты трудовых прав разделен на следующие этапы: а) профилактика нарушения трудового законодательства; б) рассмотрение нарушения при разрешении трудовых споров; в) восстановление нарушенных прав; г) применение ответственности за правонарушения [9].
В этой связи акты прокурорского реагирования являются результатом осуществления прокурорского надзора, направленным на обеспечение законности в сфере различных правоотношений. В науке упоминаются следующие наиболее часто применяемые акты прокурорского реагирования, используемые при осуществлении надзора в сфере соблюдения федерального
541
законодательства: предостережение, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и протест. Таким образом подчеркивается значимость изучения протеста как акта прокурорского реагирования.
В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (Далее - Закон «О прокуратуре РФ»), прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Практически идентично описывается содержание данного акта прокурорского реагирования в ст. 28 анализируемого федерального закона [1].
Исходя из вышеприведенных положений законодательства, протест, как акт прокурорского реагирования, является важным средством защиты нарушенных прав личности, общества и государства приносимый по итогам осуществления прокурором проверок в сфере соблюдения законов и законности правовых актов. В свою очередь, деятельность по обеспечению защиты трудовых прав является одним из приоритетных направлений прокурорского надзора.
В соответствии с п. 4.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 №195, при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты надлежит руководствоваться тем, что прокурор обязан безотлагательно принести протест на незаконный правовой акт [3].
Важное значение протеста в качестве акта прокурорского реагирования подтверждается мнениями исследователей. Профессор А.Ю. Винокуров отмечает, что фактически любые полномочия по реагированию несут в себе профилактическое зерно, поскольку, например, добившись путем принесения протеста отмены незаконного правового акта, прокурор тем самым
542
предотвращает наступление негативных последствий от применения негодного документа [5, с. 276].
Как замечает В.И. Липендин, под протестом в теории прокурорского надзора понимается официальное возражение прокурора, которое выносится от имени государства, обращенное к органам государственной власти, управления, коммерческим и некоммерческим структурам, должностным и приравненным к ним лицам, суду, по поводу принятия незаконных правовых актов об их отмене или изменении [7, с. 120].
В свою очередь, Ф.П. Шемелин отмечает, что протест представляет собой правовой акт, опосредующий требование прокурора в отношении допущенных нарушений норм законодательства. Протест может быть принесен на правовые акты (государственных (муниципальных) органов, органов контроля, должностных лиц и органов юридических лиц и др.), противоречащие и (или) несоответствующие действующему законодательству [14, с. 301].
На основании выявленных нарушений трудового законодательства, по мнению Д.В. Ворониной, прокурор вправе принести протест на такой акт. Протест прокурора в данном случае должен быть рассмотрен в десятидневный срок с участием представителя прокуратуры, а незаконный акт должен быть либо отменен, либо изменен в части, не соответствующей законодательству [6, а 408].
Исходя из вышеприведенных позиций исследователей, допустимо сделать вывод, что эффективность прокурорский надзор в сфере соблюдения трудовых прав граждан реализуется в том числе посредством принесения протеста. Данный тезис допустимо подтвердить материалами правоприменительной практики.
Так, например, Лужской городской прокуратурой по обращению
гражданина выявлен противоречащий требованиям федерального
законодательства приказ генерального директора об отстранении работника от
работы. Проверкой было установлено, что названный приказ был издан
543
руководителем с противоречием требований ст. 1 Закона РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», ст. 76 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), регламентирующей основания отстранения от работы работника. В свою очередь, приказ нарушал трудовые права заявителя, противоречил требованиям действующего законодательства, поскольку правовых оснований для отстранения работника не имелось, что и явилось поводом для его опротестования. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен, трудовые права работника восстановлены [8].
Указанный пример подчеркивает актуальность протеста, как акта прокурорского реагирования, принесенного на распоряжение работодателя. Однако указанный акт прокурорского реагирования применяется при защите нарушенных трудовых прав, повлекшем негативные последствия, выразившиеся в нарушении законных трудовых прав.
К примеру, прокуратура Ольхонского района провела проверку по обращению работника о незаконном увольнении с работы за нарушение трудовых обязанностей. Установлено, что мужчина был уволен за прогул в период нахождения его в отпуске без сохранения заработной платы сроком на 18 календарных дней. В указанный период работником написано заявление об увольнении по собственному желанию. Несмотря на то, что директором теплоснабжающей организации на заявление наложена резолюция о двухнедельной отработке, приказ о предоставлении отпуска без сохранения заработной платы не отменен, соответственно, у работника отсутствовала обязанность выходить на работу в период отпуска без сохранения заработной платы. Выступая в защиту трудовых прав гражданина, прокурор района принес протест на незаконный приказ об увольнении за прогулы. В результате мер прокурорского реагирования приказ об увольнении отменен, в трудовой книжке изменена формулировка основания увольнения [10].
С нашей точки зрения, принесение протеста прокурора допустимо даже
при оспаривании акта работодателя, который уже породил юридически
544
значимые правовые последствия. Даже в случае если восстановление нарушенного права входит в компетенцию иного органа государственной власти - прокурору необходимо приносить протест на любой документ работодателя в случае, если есть основания полагать, что акт прокурорского реагирования будет способствовать защите трудовых прав. В подтверждение указанного тезиса допустимо привести позицию, сформулированную в монографии, которая была подготовлена профессорского-преподавательским составом Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры РФ. Так, в исследовании отмечено, что законодателем не определено, в каких случаях прокурор должен при выявлении нарушения обратиться с заявлением в суд, а в каких случаях достаточно представления или протеста прокурора для устранения нарушения закона [11].
С целью повышения эффективности деятельности прокурора допустимо внести следующие изменения в действующее законодательство. Целесообразно зафиксировать в ст. 23 и 26 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» абзац в следующей редакции: «В приоритетных направлениях прокурорского надзора допустимо приносить протест на акт, который породил юридически важные последствия в случае, если протест будет способствовать защите нарушенных прав».
Кроме того, допустимо зафиксировать в ст. 356 Трудового кодекса Российской Федерации норму в следующей редакции: «Указанные полномочия федеральной инспекции труда могут быть в полной мере реализованы органами прокуратуры в случае, если в ходе проверки надзорного органа были выявлены определенные нарушения или в случае бездействия федерального органа государственной власти, осуществляющего надзор за соблюдением трудового законодательства при этом дав оценку деятельности надзорного органа».
Следует сказать, что на сегодняшний день в науке ведутся дискуссии относительно приостановления действия оспариваемого акта после принесения протеста. Так, например, Д.М. Сурхаева замечает, что представляется
545
недостатком то, что законодательно установлены сроки рассмотрения протеста, но прокурор не может приостановить действие опротестованного акта до рассмотрения протеста [12].
С нашей точки зрения, протест не может приостанавливать действие документа работодателя в сфере трудовых правоотношений, т.к. на сегодняшний день не решена проблема соотношения сроков исковой давности и срока рассмотрения протеста. В связи с изложенным, до решения указанной проблемы протест не может и не должен приостанавливать действие кадрового документа. Так, в соответствии со ст. 392 ТК РФ, общий срок исковой давности составляет 3 месяца.
Как гласит п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 №2, в качестве уважительных причин пропуска срока обращения в суд могут расцениваться обстоятельства, препятствовавшие данному работнику своевременно обратиться с иском в суд за разрешением индивидуального трудового спора (например, болезнь истца, нахождение его в командировке, невозможность обращения в суд вследствие непреодолимой силы, необходимость осуществления ухода за тяжелобольными членами семьи)» [2].
С указанной проблемой тесно связан вопрос сокращенных сроков рассмотрения протестов. Так, в силу ст. 22 Закона «О прокуратуре РФ», протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления [1].
Как замечает С.В. Филипенко, в соответствии с ч. 2 ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» при исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурору предоставлено право установления сокращенного срока рассмотрения протеста (т. е. менее 10 дней). Данное полномочие прокурора представляется обоснованным, так как дает реальную возможность снижения того вреда, который может принести опротестованный акт. В этом случае срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте. К сожалению, в Законе «О
546
прокуратуре РФ» не раскрыто понятие «исключительные обстоятельства» [13, c. 130-131].
В свою очередь, мы полагаем, что сокращенные срок рассмотрения протеста, принесенного по результатам выявленных нарушений в сфере трудовых прав, должен коррелироваться со сроком исковой давности, установленным трудовым законодательством. Так, если срок обжалования локального акта работодателя составляет 3 месяца или меньше - целесообразно устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста прокурора. При этом, согласимся с мнением С.В. Филипенко в части необходимости регламентировать «исключительные обстоятельства», в качестве которого следует признать важность направления надзора.
В заключение необходимо отметить, что указанный вектор модернизации законодательства будет способствовать повышению эффективности надзорных мероприятий в сфере защиты трудовых прав граждан.
Список литературы:
1. О прокуратуре Российской Федерации: 17.01.1992 №2202-1 (последняя редакция): текст с изм. и доп. на 20 января 2022 г. — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 №2: текст с изм. и доп. на 20 января 2022 г. — Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Приказ Генерального Прокурора РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Официальный портал Генеральной Прокуратуры Российской Федерации URL: https://epp.genproc.gov.ru/documents/3624886/3666564/prikaz-n-
195.doc/2b885621-7acd-ff42-37cd-
b5780340f2fd?t=1588909562795&download=true (дата обращения: 12.02.2022).
4. Приказ Генерального Прокурора РФ от 15.03.2019 №196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан» // Официальный портал Генеральной Прокуратуры Российской Федерации URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/normative-act?item=4766025 (дата обращения: 12.02.2022).
5. Винокуров А.Ю. К вопросу о классификации надзорных полномочий прокурора // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. - 2010. - № 3. - С. 274-281.
6. Воронина Д.В. Прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав // Инновационные подходы в современной науке. - 2019. - С. 406-410.
7. Липендин В.И. Актуальные проблемы протеста прокурора // Юридическая наука и практика: взгляд молодых. - 2018. - С. 120-122.
8. Лужской городской прокуратурой принесен протест на незаконный приказ. — Текст : электронный // Скребловское сельское поселение : [Электронный ресурс]. — URL: http://xn--90achthsbkh.xn--p1ai/?p=8414 (дата обращения: 12.04.2022).
9. Никитин Е.Л., Кустов М.Н. Типичные нарушения законодательства об оплате труда, выявляемые органами прокуратуры //Трудовое право в России и за рубежом. - 2019. - №. 3. - С. 38-41.
10. По протесту прокуратуры Ольхонского района отменен незаконный приказ об увольнении работника // Единый портал прокуратуры РФ URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_38/mass-media/news?item=54816759 (дата обращения: 11.04.2022).
11. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: монография (Коршунова О.Н., Лавров В.В., Никитин Е.Л., Головко И.И., Кулик Н.В., Исламова Э.Р., Плугарь Д.М., Дытченко Г.В., Коряченцова С.И., Кустов М.Н., Васильева А.В., Левченко О.А., Мельникова М.Б., Рубцова О.Н., Стеля
548
вопросы российской юстиции выпуск № 20
В.А., Талья Е.А.) («Русайнс», 2019) — Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Сурхаева Д.М. Протест как акт прокурорского реагирования за исполнение административного законодательства //Теория и практика современной юриспруденции. - 2020. - С. 199-200.
13. Филипенко С.В. Проблемы подготовки и реализации протеста прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов // Российский юридический журнал. - 2014. - № 3(96). - С. 128-133.
14. Шемелин Ф.В. Особенности прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан //Актуальные вопросы цивилистики. - 2019. - С. 298303.
