CC BY
366К ВОПРОСУ ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ ИННОВАЦИОННОГО ЦЕНТРА «СКОЛКОВО»
Т. Ю. Назарова
старший преподаватель Волгоградского филиала ФГБОУ ВПО «РАНХиГС»
Общеизвестно, что местное самоуправление как социальный, правовой институт стал развиваться в нашей стране после принятия Конституции 1993 г. В развитие положений Основного закона о местном самоуправлении был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предусмотрено осуществление местного самоуправление в таких муниципальных образованиях, как городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения.
Поселения, муниципальные районы и городские округа имеют собственные вопросы местного значения, строго закрепленные за соответствующими видами муниципальных образований. Как вытекает из концепции Закона, все эти муниципальные территориальные единицы должны располагаться на территории каждого субъекта Российской Федерации. Причем указанные виды муниципальных образований формируют фактически двухуровневую территориальную систему местного самоуправления. Нижний уровень состоит из поселений (городских и сельских), мест непосредственного проживания населения, а верхний — образуют городские округа и муниципальные районы (искусственно создаваемые территории).
Между тем, несмотря на такое многообразие территориальных форм организации местного самоуправления и возможных (законодательно допустимых) моделей систем органов местного самоуправления, существует, тем не менее, необходимость дополнительной регламентации определенных особенностей осуществления местного самоуправления, не укладывающихся в обозначенные выше виды муни-
ципальных образований. Речь здесь идет о муниципальных образованиях с особым административно-правовым статусом, регулируемых гл. 11 Федерального закона № 131-ФЗ1.
Первоначально, на момент принятия Закона, особенности осуществления местного самоуправления закреплялись в городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге), закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и приграничных территориях. Затем Закон был дополнен статьями об особенностях осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) (ст.82.1),2 и особенностях организации местного самоуправления на территории инновационного центра «Сколково».
Что касается последнего, то следует отметить неопределенность в законодательном регулировании осуществления местного самоуправления в нем. Проблема заключается в том, что в базовом законе о местном самоуправлении существует единственная статья (82.2)3, которая указывает на наличие неких особенностей осуществления местного самоуправления на территории инновационного центра, не называя их, и, по сути, содержит
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Статья введена Федеральным законом от 18.10.2007 г. № 230-ФЗ.
3 Статья введена Федеральным законом от 28.09.2010 г. № 243-ФЗ.
Глагол Ъ
правосудия
2(6)/2013
отсылочную норму на специальный федеральный закон о «Сколково»1.
Данный Закон определяет инновационный центр «Сколково» как «совокупность инфраструктуры территории инновационного центра «Сколково» и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры»2. При этом, как видно из определения и текста Закона, такие термины, как «муниципальное образование», «органы местного самоуправления» и т.п. (применительно к данной территории), относящиеся к сфере местного самоуправления, не используются. И, прежде чем ответить на вопрос, чем же отличается осуществление местного самоуправления в «Сколково» от других территорий России, необходимо понять: а есть ли вообще местное самоуправление на территории инновационного центра?
Согласно п. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении № 131-Ф3, «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения». Следует заметить, что указанный Закон не содержит признаков муниципальных образований как таковых. И этот пробел законодательства восполняется судебной практикой и научной доктриной. Так, Е. С. Шугрина, анализируя определение муниципального образования, содержащееся в Федеральном законе № 154-ФЗ3, приходит к выводу о том, что «муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой: осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»4.
1 Об инновационном центре «Сколково» : федер. закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
2 Там же. Ст. 2.
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 (утратил силу).
4 Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской
Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М. :
Норма, 2010. С. 89.
А. А. Замотаев уточняет, что под населенной территорией следует понимать территорию, имеющую постоянное население, которое каким-либо образом использует эту терри-торию.5
Обязательными признаками каждого муниципального образования, по мнению О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева, являются: наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ; наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования, принимаемые населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления; право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.6
Попробуем проанализировать положения закона о «Сколково» на предмет соответствия общим признакам муниципального образования.
Согласно ст. 2 закона о «Сколково», «территория Центра — это земельные участки, которые находятся в границах территории, предназначенной для реализации проекта и определенной в установленном Президентом Российской Федерации порядке, и принадлежат на праве собственности управляющей компании»7. За период с 2011-го по 2015 г. планируется возвести на площади 400 га жилые кварталы, социальные и промышленные
5 См. : Гильченко А. В., Замотаев А. А., Пашенцев В. В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М., 2000. С. 75-76.
6 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Юристъ, 2006. С. 301-302.
7 Ст. 2 Федерального закона от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 40. Ст. 4970.
объекты для более чем 15 тыс. постоянно проживающего в Центре населения и свыше 9 тыс. приезжающих в Центр на работу граждан и гостей «Сколково»1.
Таким образом, фактически речь идет о создании нового населенного пункта. Он создается «сверху», по инициативе федеральных органов власти России и для осуществления определенных ими же задач: ведения исследовательской деятельности по приоритетным научным направлениям и коммерциализации ее результатов, а также обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на территории инновационного Центра.
Следовательно, имеется постоянно проживающее население на определенной локальной территории, использующее ее в целях решения государственных и местных задач. На первый взгляд, совпадение по ряду признаков муниципального образования есть. Однако публично-правовые функции на территории «Сколково» по обеспечению жизнедеятельности населения и решению вопросов местного значения осуществляют не органы местного самоуправления, а управляющая компания, которая наделена ими в силу Закона о «Сколково».2
Именно управляющая компания подготавливает документы, применяемые в «Сколково» вместо генерального плана и правил землепользования и застройки; присваивает наименования улицам, площадям и иным объектам на территории Центра, где проживают граждане, устанавливает нумерацию домов; предоставляет разрешения на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства; утверждает форму градостроительного плана земельного участка; организует сбор, вывоз твердых бытовых отходов и мусора, а также благоустройство и озеленение территории Центра; создает условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также для организации досуга; организует строительство жилых помещений и их содержание и т. д.
1 См. : Шадрина Т. Инноград солнца // Российская газета. Федеральный выпуск. 2011. 17 мая. № 5479 (103).
2 Статусом управляющей компании наделен «Фонд развития Центра разработки и коммерциализации
новых технологий».
Такое положение дел противоречит закону о местном самоуправлении № 131-ФЗ, поскольку только органам государственной власти, а не некоммерческой организации, согласно ст. 75 данного Закона, допустимо временное осуществление и только отдельных полномочий органов местного самоуправления и только в строго указанных случаях, ни один из которых не может быть применен к ситуации в «Сколково».
Для устранения противоречий с действующим законодательством о местном самоуправлении необходимо произвести следующие действия: создать на территории инновационного центра «Сколково» муниципальное образование, сформировать органы местного самоуправления «Сколково» и принять устав. Это позволит разгрузить управляющую компанию «Сколково», освободив ее от несвойственных функций по решению вопросов местного значения, и сосредоточиться на выполнении приоритетных государственных задач по организации условий научно-исследовательской работы, а население «Сколково» сможет полноценно осуществлять право на местное самоуправление, гарантированное Конституцией Российской Федерации.
Кроме того, представляется необходимым выделить новый вид муниципального образования, назвав его, к примеру, «особый городской округ» или «городской округ федерального значения», обозначив этим приоритетную государственную значимость такого муниципального образования, со всеми вытекающими последствиями для него (определение цели и сферы деятельности Правительством РФ, специальное финансирование из федерального бюджета и т. д.), и в то же время отделив его от наукоградов и ЗАТО.3 При этом у такого муниципального образования должен быть статус городского округа, а значит, по общим правилам Закона о местном самоуправлении, максимальный объем вопросов местного зна-
3 Наукограды и ЗАТО имеют иные цели и условия создания и деятельности. См. : О закрытом административно-территориальном образовании : Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; О статусе наукограда : федер. закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.
Глагол Ъ
правосудия
2(6)/2013
чения и возможность осуществлять переданные отдельные государственные полномочия.
Выделение еще одного вида муниципального образования и закрепление положений об этом в базовом Законе о местном самоуправлении является объективной необходимостью, поскольку в последние годы наметилась тенденция в специальном регулировании отдельных локальных территорий Российской Федерации, имеющих общегосударственное значение и (или) особую международную значимость. Специальный статус таким муниципальным образованиям может присваиваться как на неопределенный период (например, для «Сколково»),
так и на определенный срок (например, на время подготовки и проведения саммита АТЭС во Владивостоке в 2012 г. или XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских игр в Сочи в 2014 г.). В данном случае речь идет о уже принятых федеральных законах1, регулирующих отношения участников таких важных в целом для страны и указанных территорий событий, но имеющих определенную неоднозначность и даже противоречивость с действующим муниципальным законодательством.
1 См. : Об организации проведения встреч глав государств и правительств стран-участников форума «Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 8 мая 2009 г. № 93-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. Ст. 2283; Об организации и проведении XXII Олимпийских игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6071.
