К вопросу об организации взаимодействия органов внутренних дел и их оперативных подразделений с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции Текст научной статьи по специальности «Право»

S н и о X

л

<

И

н «

:|S

о X

л

<

И

н S X

л

X О

о

оэ %

С

<

bS S н

bS л

с

к S а

о

И

н

48

5.

Петухов А. В. Теория и практика оперативно -розыскной деятельности органов внутренних дел по борьбе с организованной преступностью в сфере экономики: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.

Ташкинов А.В. Уголовно-правовое противодействие преступлениям против интересов службы в коммерческих и иных организациях // Криминальная экономика и организованная пре-

ступность / под ред. докт. юрид. наук, проф. А.И. Долговой. М., 2007. 6. Шульга В.И. Практика применения уголовно-правовых мер воздействия на организованных преступников, теории и закон // Реагирование на преступность: концепции, закон, практика. М., 2002.

E-mail: rioakmvd-1@yandex.ru

Е.Н. БИЛОУС,

заместитель начальника кафедры организации оперативно-разыскной деятельности,

кандидат юридических наук, доцент

Н.Н. ВАСИЛЬЕВ,

профессор кафедры организации оперативно-разыскной деятельности,

заслуженный юрист Российской Федерации

С.В. ХАРЧЕНКО,

преподаватель кафедры организации оперативно-разыскной деятельности,

кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)

К вопросу об организации взаимодействия органов внутренних дел и их оперативных подразделений с институтами гражданского общества в сфере противодействия коррупции

В статье рассматриваются основные направления, основания и формы организации взаимодействия органов внутренних дел и их оперативных подразделений с институтами гражданского общества, оказывающими поддержку и содействие органам власти и управления в осуществлении ими антикоррупционной политики, в частности в сфере предпринимательской деятельности.

противодействие коррупции, институты гражданского общества, предпринимательская деятельность, коррупционные проявления, органы внутренних дел, оперативно-разыскные и следственные подразделения, организация взаимодействия и сотрудничества, следственно-оперативная и рабочая группы.

Суть антикоррупционной политики Российского государства состоит как в изучении природы коррупции, являющейся сложным социальным явлением, так и в выработке методологии выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования кор-

рупционных правонарушений и преступлений, осуществлении многосторонних эффективных мер противостояния коррупции. Указанные положения нашли свое отражение в содержании Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 [1].

В целях успешного противодействия коррупционным проявлениям важно, чтобы основные направления и подходы к развитию антикоррупционной политики государства как в гражданском обществе, так и внутри всех подсистем правоохранительной системы государства были одинаково отрегулированы и согласованы в интересах решения единых задач.

Именно в направлениях, указанных в ст. 1, 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» [1, ст. 1, 5], организуется и осуществляется деятельность Президента РФ и Федерального собрания РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, органов прокуратуры, Счетной палаты РФ, правоохранительных органов, институтов

гражданского общества, организаций и физических лиц.

Деятельность по организации противодействия коррупции предполагает, что ее участники обладают знаниями и умениями в области выявления и противостояния возникновению и развитию причинного комплекса коррупции, ее форм, методов и сфер проявления.

Коррупция многообразна, она отличается высоким уровнем латентности, что заставляет активно применять не только гласные, но и негласные формы и методы ее выявления. По мнению ряда исследователей, основными факторами, влияющими на формирование и развитие коррупции, являются экономические, правовые, политические, социальные, моральные, информационные, технологические и др.

К причинным комплексам возникновения и существования коррупции в России ряд авторов относят следующие: а) общие проблемы, порождающие коррупцию (трудности преодоления исторического наследия предыдущих периодов жизни государства, экономические кризисные явления и политическая нестабильность, несовершенство законодательства, неэффективность институтов власти, слабое развитие институтов гражданского общества, неразвитость демократических политических традиций); б) специфические проблемы причинного комплекса коррупции в России (слабость судебной и правоохранительной систем, неразвитость правового сознания населения, традиция подчинения ряда чиновников не закону, а инструкции и начальнику [5, с. 58]); в) ряд факторов, провоцирующих коррупционную деятельность (несовершенные формы социально-экономических преобразований, породившие значительное расслоение и размежевание населения, слабый контроль со стороны государственных структур и правоохранительных органов, дух стяжательства и беспринципности, пронизавший как государственную службу, так и иные сферы общества, правовой нигилизм граждан, неверие в принципы социальной справедливости, безнаказанность коррупционеров в высших органах власти, связи ряда чиновников с лидерами организованных преступных формирований).

Без четкого представления сотрудниками правоохранительных органов (включая и сотрудников органов внутренних дел) о сущности и видах, сферах, формах и методах коррупционных проявлений, существующих в различных сферах жизни общества и государства, вряд ли возможен успех в деле противодействия коррупции, особенно в вопросах применения уголовно-правовых и оперативно-разыскных форм борьбы с этим явлением.

Как показывает практика деятельности органов внутренних дел и иных правоохранительных,

а также предпринимательских, экономических, коммерческих структур, наиболее распространены проявления коррупции при осуществлении государственных закупок продовольственных, промышленных, медицинских и иных товаров, услуг, продукции и т. д.; операций с земельными участками, осуществлении деятельности в сфере земельной реформы; назначении на различные посты в органах государственной власти и местного самоуправления; лицензировании предпринимательской, банковской и внешнеэкономической деятельности; получении экспортных квот, кредитов в негосударственных банках и государственных целевых кредитов; сборе налогов; выдаче разрешений на проведение банковских операций с бюджетными средствами; таможенном оформлении импортируемых товаров; строительстве и ремонте за счет бюджетных средств; возбуждении и прекращении уголовных дел или административного расследования; контроле над безопасностью дорожного движения; поступлении в государственные учебные заведения; аккредитации негосударственных учебных заведений; формировании партийных избирательных списков и проч.

Опыт показывает, что и формы, и сферы коррупции в разных странах в системе государственной и негосударственной, а также муниципальной службы имеют значительное сходство. Основными формами коррупции можно назвать следующие: устройство на работу в подчиненные или контролируемые организации «своих» людей; вознаграждение за получение выгодных контрактов и проведение «нужных» экспертиз, исследований, заключений и т. п.; мошенничество и иные подобные правонарушения с использованием служебного положения; установление платы за услуги и иные подобные действия, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновников различного ранга; получение «комиссионных» или «откатов» за размещение госзаказов в конкретной структуре, затруднение доступа к подобным заказам «чужих» фирм, организаций и предприятий; патронаж, наблюдение, сопровождение и «проталкивание» чиновниками определенных контрактов, например в виде «консультирования» либо через подставные фирмы; вымогательство взяток служащими налоговых, таможенных и иных контролирующих и правоохранительных органов; вымогательство взяток у водителей и владельцев транспортных средств сотрудниками службы безопасности дорожного движения под угрозой применения различных наказаний или под иными предлогами; вымогательство незаконных вознаграждений за ускоренное принятие решений (выдачу документов и т. п.).

Это неполный перечень коррупционных проявлений, выявление которых правоохра-

К

н и о X

л

<

и н к

О X

л

<

и н к

X

Л

X о о

03

с

<

к н

Ьй

с

к к

а О и н

49

S н и о X

л

<

И

н «

:|S

о X

л

<

И

н S X

л

X О

о

оэ %

С

<

bS S н

bS л

с

к S а

о

И

н

50

нительными органами или их оперативными подразделениями будет успешным при условии установления тесного взаимодействия указанных органов со структурами гражданского общества, особенно в экономической, коммерческой и иных сферах деятельности.

Антикоррупционные структуры органов внутренних дел и иных правоохранительных органов должны постоянно выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать методы (способы) коррупционных действий, которые, как правило, находятся в прямой зависимости от вида сферы общественной жизни, где происходят коррупционные проявления, от используемых форм коррупционных действий. Количество этих методов, по мнению авторов, трудно поддается точному подсчету, что не означает невозможность их систематизации и осуществления на этой основе активного противодействия коррупции.

Обратим внимание на следующие часто встречающиеся методы и способы коррупционных действий: прямое и латентное вымогательство денежных средств во время различных проверок и ревизий, служебных, уголовных и иных расследований (чаще всего — это получение взяток), а также проведение тендеров, конкурсов и т. п.; заключение заведомо коррупционных сделок и контрактов, особенно в строительном секторе, в сфере экспортно-импортных поставок и др.; участие чиновников в проведении рейдер-ских захватов, как правило, путем незаконного решения различных споров; взяточничество при решении вопросов, связанных с поступлением в вузы на бюджетные места; пропуск товаров за взятку через Государственную границу РФ мимо таможенных пунктов; сокрытие товаров от таможенного контроля и проч. Способы совершения коррупционных действий зависят от принадлежности чиновника-коррупционера к конкретной структуре органов власти и управления.

Для изучения факторов, влияющих на формирование и развитие коррупции, устранения ее последствий, в ходе осуществления оперативно-разыскных, профилактических и иных мероприятий целесообразно применять следующие методологические подходы, отражающие различные организационные и структурные уровни:

— личностно-индивидуальный, который позволяет выявить личностные и индивидуальные предпосылки коррупционной деятельности конкретного субъекта и установить за ним соответствующее наблюдение, препятствующее совершению им коррупционных действий;

— организационно-групповой, позволяющий раскрыть специфику коррупции, ее формы и методы в учреждениях, объединениях, сообществах, фирмах, предприятиях, госструктурах и выявить ее влияние на конкретную организа-

цию (этот метод целесообразно применять при организации оперативного обслуживания конкретных предприятий, организаций и учреждений либо групп и объединений указанных организаций);

— общественно-государственный, который предполагает изучение факторов коррупции как социального явления на уровне государства и общества в целом (этот метод применим на федеральном уровне, а также частично на международном уровне).

Для предотвращения угроз национальной безопасности необходимо наряду с другими факторами обеспечить повышение качества работы всех правоохранительных и иных органов власти и действенную работу механизмов их взаимодействия с гражданским обществом в целях реализации прав и свобод граждан государства [6, п. 20].

В отрыве от институтов гражданского общества государственная власть не сможет решать проблему борьбы с коррупцией.

Федеральным законом Российской Федерации «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273—Ф3 [1, ст. 1] определено, что под понятием противодействия коррупции подразумевается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, различных институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции (включая ее профилактику); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию, расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений [1, п. 2 ст. 1]. При этом ст. 3 вышеуказанного закона в числе принципов осуществления противодействия коррупции рассматривает и такие важные, как законность, публичность и открытость, комплексное использование организационных, информационных, специальных и иных мер, сотрудничество государства с институтами гражданского общества и т. д.

Претворение в жизнь вышеуказанных принципов предполагает активное участие в этой деятельности в первую очередь тех подразделений правоохранительной системы, которые наделены правом осуществления оперативно-разыскной деятельности путем применения как гласных, так и негласных ее форм, способов и методов. Это относится к оперативно-разыскным подразделениям органов внутренних дел и соответствующим подразделениям ФСБ, ФСО, ФСКН, ФТС, ФСИН, СВР.

Вышеуказанные органы правоохранительной системы работу по противодействию коррупции строят в двух основных организационных на-

правлениях1. Первое направление — осуществление государственной политики в области противодействия коррупции в рамках их полномочий и компетенции. Это деятельность «широкого» плана. Второе направление — осуществление мер по борьбе с проявлениями коррупции в собственных структурных подразделениях, что входит, как правило, в сферу обеспечения собственной безопасности правоохранительной системы (деятельность «узкого» плана).

Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализацию иных полномочий в области противодействия коррупции осуществляют в соответствии с п. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Немаловажное значение для практической деятельности органов власти и местного самоуправления в области противодействия коррупции согласно п. 5 ст. 5 вышеназванного закона имеют положения, в соответствии с которыми в составе органов власти, местного самоуправления в иных могут быть сформированы органы по координации деятельности в области противодействия коррупции.

В качестве положительного примера можно рассмотреть деятельность организаций, входящих в систему Торгово-промышленной палаты Российской Федерации.

В структурах Торгово-промышленной палаты Российской Федерации и Московской торгово-промышленной палаты (далее — МТТП) образованы, соответственно, Департамент экономической безопасности и противодействия коррупции, Департамент по противодействию коррупции и обеспечения экономической безопасности. По мнению авторов, подобные меры удовлетворяют положениям Федерального закона «О противодействии коррупции» и являются действенным организационным актом, позволяющим этим институтам гражданского общества конкретизировать свои усилия по противодействию коррупции и, в частности, обеспечивать более тесное взаимодействие с правоохранительными органами.

Деятельность МТПП в сфере противодействия коррупции и взаимодействия с правоохранительными системами привлекла наше внимание, поскольку, входя в единую систему торгово-промышленных палат России, происходит в соответствии с Законом РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». Под эгидой этой торговой структуры работают более 25 400 коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных

1 По мнению авторов, оба направления носят условный характер.

предпринимателей, а также объединения предпринимателей [3]. К началу 2010 г. при МТПП действовали 63 организации: 24 отраслевые и профессиональные гильдии и комиссии, 17 комитетов по проблемам и важнейшим направлениям развития предпринимательства и 22 комиссии по торгово-экономическому сотрудничеству с партнерами за рубежом. Как одно из звеньев систем гражданского общества, МТТП и ее антикоррупционный комитет имеют реальный потенциал и необходимые организационные возможности для решения задач противодействия коррупции в сфере предпринимательской деятельности и во взаимодействии с правоохранительными структурами.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным 31 июля 2008 г. № ПР-1568т [3], и Федеральным законом «О противодействии коррупции», руководством МТТП были созданы Антикоррупционный комитет и экспертный совет при нем для проведения экспертиз нормативно-правовых актов и проектов этих актов на коррупционность [2].

Распоряжением Правительства города Москвы от 27 августа 2009 г. № 295-РМ МТПП предписано при получении информации о противоправных действиях (бездействии) должностных лиц, государственных гражданских служащих города Москвы, создающих препятствия для реализации прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и о наличии в их деятельности признаков нарушения антикоррупционного законодательства незамедлительно ставить в известность руководителей соответствующих органов государственной власти и органов прокуратуры.

Примером для многих организаций и органов внутренних дел при решении практических и организационных вопросов взаимодействия МТПП как института гражданского общества с правоохранительными органами в сфере противодействия коррупции является подписанное в июне 2009 г. прокурором города Москвы и председателем правления МТПП Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии по вопросам противодействия коррупции и обеспечения экономической безопасности в сфере предпринимательской деятельности в городе Москве. Аналогичные соглашения подписаны с ГУВД и УФНС города Москвы, УФСБ по городу Москве и Московской области, с иными правоохранительными и судебными органами [7, с. 54—61]. Инициатива московских организаций, представляющих интересы институтов гражданского общества, и правоохранительных органов нашла поддержку и в других субъектах Российской Федерации.

К

н и о X

л

<

и н к

О X

л

<

и н к

X

Л

X о о

03

с

<

к н

Ьй

с

к к

а О и н

51

S н и о X

л

<

И

н «

:|S

о X

л

<

И

н S X

л

X О

о

оэ %

С

<

bS S н

bS л

с

к S а

о

И

н

52

Предвестником подобного рода организационных действий по противодействию коррупции в предпринимательской сфере явилось подписанное 9 июня 2009 г. Соглашение о сотрудничестве органов прокуратуры и Торгово-промышленной палаты России по вопросам укрепления законности и правопорядка и обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, а также выработке совместных мер противодействия коррупции. Организационные основы этой деятельности закреплены в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Круг субъектов этой деятельности фактически законом не ограничен.

Подобные нормативные акты способствуют укреплению и развитию делового взаимоотношения между различными институтами гражданского общества и правоохранительными органами, включая и органы внутренних дел, в сфере противодействия коррупции.

Оперативные подразделения органов внутренних дел, осуществляя взаимодействие с различными гражданскими организациями в сфере борьбы с коррупцией и действуя по вышеуказанной схеме, имеют возможность своевременно получать, проверять и реализовывать информацию о подготавливаемых или совершаемых, а также совершенных коррупционных правонарушениях.

Упомянутые соглашения и иные совместные нормативные акты органов власти, правоохранительных органов и различных институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции, на наш взгляд, должны отражать в своем содержании следующие основные подходы и положения.

1. Наиболее важные направления сотрудничества в целях укрепления законности и правопорядка в рассматриваемой сфере, как то: а) обеспечение защиты прав и законных интересов субъектов государственной и предпринимательской деятельности посредством разработки и реализации мероприятий, направленных на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных проявлений; б) проведение совместного мониторинга нормативных актов на предмет наличия в них коррупционных положений; в) проведение совместных или одной из сторон мониторингов, анализов, опросов или иных исследований соблюдения прав и интересов юридических и физических лиц в сфере предпринимательской и иной деятельности; г) разработка совместных мер или оказание содействия одной из сторон в формировании механизмов цивилизованных отношений между бизнесом и властью, преодолению административных барьеров и т. п.; д) обмен информацией, представляющей взаимный инте-

рес, планирование мероприятий по ее проверке и реализации; е) участие в мероприятиях по повышению правовой грамотности и культуры; ж) создание совместных или одной из сторон аналитических, информационных, организационных, следственных (оперативно-следственных) и иных структур для проверки, расследования, ревизии и иного реагирования на коррупционные правонарушения и т. д.

2. Основные функции в сфере совместных действий институтов гражданского общества и правоохранительных органов при организации противодействия коррупции состоят в следующем: а) анализ экономических, криминогенных и иных факторов в различных структурах власти и бизнеса и выявление их влияния на возникновение и насаждение системы «откатов», вымогательств, покровительства («крышевания») и иных аспектов коррупционной составляющей; б) участие в осуществлении совместных экспертиз проектов нормативных актов на коррупцио-генность и их правовая оценка, определяющие функции представителей властей и правоохранительных органов в осуществлении контроля и разрешения в сфере распределения средств и госзаказов, работ и услуг, отработка механизмов противодействия коррупционным схемам, системам «откатов» и вымогательств; в) участие в формировании и использовании информационных банков данных по антикоррупционной деятельности; г) содействие предприятиям и организациям в освоении, использовании и распространении антикоррупционной политики и проведение конкретных мероприятий по противодействию коррупции; д) обобщение предложений, материалов и результатов конференций, семинаров, симпозиумов, рабочих встреч по проблемам коррупции и подготовка соответствующих предложений в органы власти, управления, руководству организаций и учреждений; обучение методам противодействия коррупции представителей институтов гражданского общества и правоохранительных органов, оказание содействия органам, осуществляющим деятельность по выявлению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений; е) организация отдельных сайтов в системе, постоянное освещение через СМИ деятельности антикоррупционных структур; рассмотрение, проверка и принятие мер по письмам, обращениям, жалобам и заявлениям граждан и юридических лиц, касающихся организации противодействия коррупции и т. д.

В качестве конкретных действий, предусматриваемых в совместных соглашениях и планах институтов гражданского общества и органов внутренних дел в сфере противодействия коррупции, можно рассматривать такие, как использование оперативно-разыскными и иными

подразделениями информации, поступающей из учреждений и организаций гражданских институтов о выявленных коррупционных факторах и действиях; рассмотрение и проверка выявленных в учреждениях и организациях признаков и конкретных фактов проявлений коррупции, незаконного передела собственности, производства и распространения контрафактной и фальсифицированной продукции, рейдерских захватов, фактов «крышевания» и т. п.; привлечение правоохранительными органами специалистов из числа представителей организаций и учреждений в качестве консультантов, советников и экспертов при производстве экспертиз, исследований, оперативно-разыскных мероприятий и проч.

Оперативно-разыскные и иные подразделения правоохранительных органов заинтересованы в таких действиях названных систем, как своевременное информирование о принятии в учреждениях и организациях правовых актов, содержащих коррупционные факторы или ущемляющих права и законные интересы субъектов предпринимательской и иной деятельности; предоставление в правоохранительные органы и их оперативно-разыскные аппараты по соответствующим запросам информации, справочных и аналитических материалов по вопросам обеспечения экономической безопасности и противодействия коррупции; оказание содействия оперативно-разыскным, следственным и иным подразделениям органов внутренних дел, ФСБ и другим в сборе статистических сведений и иных данных о состоянии законности в сфере работы по борьбе с коррупцией и т. п.; систематический обмен информацией, представляющей обоюдный интерес в сфере противодействия коррупции, подготовки федеральных и иного уровня законодательных и иных нормативно-правовых актов и т. д.

Успешная реализация совместных усилий органов внутренних дел и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции возможна при условии умело организованного взаимодействия оперативных и следственных

аппаратов, особенно при решении задач выявления, раскрытия и расследования коррупционных преступлений (речь идет о «внешнем» и «внутреннем» взаимодействии органов внутренних дел) 2.

Взаимодействие подразделений органов внутренних дел не является абстрактным и формальным. Оно всегда носит определенный предметный и целенаправленный характер, находит свое внешнее выражение в конкретных формах и методах совместной деятельности как тактического, так и организационного направления, его формы, способы и методы изменяются и совершенствуются в зависимости от условий функционирования взаимодействующих сторон.

Список литературы

1. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 // СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.

2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 31. Ст. 3448.

3. Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г.) № Пр—1568 // Рос. газ. 2008. 5 авг.

4. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // Рос. газ. 2009. 19 мая.

5. Антикоррупционная политика / под ред. Г.А. Сатарова. М., 2004.

6. Криминалистическая методика расследования отдельных видов преступлений: учеб. пособ. Ч. 1. М., 2002.

7. Юсупов М.Р., Минин А.Я. Противодействие коррупции институтами гражданского общества. М., 2009.

E-mail: rioakmvd-1@yandex.ru

2 Имеется в виду, что в интересах борьбы с коррупцией оперативно-разыскные подразделения органов внутренних дел взаимодействуют также со следственными аппаратами Следственного комитета, ФСБ, ФСКН, военно-следственными аппаратами.

S н

U О X

Л

<

и

н «

:|5 О X

Л

<

И

н S X

X о о

оэ %

С

<

bS S н

bS

с

к S а

о

И

н

53