CC BY
192
УДК 342.951:351.82
К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ «ИНЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ДЕЙСТВИЙ, ТРЕБУЮЩИХ ЗНАЧИТЕЛЬНЫХ ВРЕМЕННЫХ ЗАТРАТ» ПРИ ПРОВЕДЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
© Инна Ивановна СОЛОВЬЕВА
Воронежский государственный университет, г. Воронеж, Российская Федерация, аспирант кафедры административного и муниципального права, e-mail: solovieva.inna2011@yandex.ru
Статья посвящена актуальной проблеме определения понятия «иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат», а также видам доказательств, получаемых в ходе их осуществления. Автор анализирует данную группу процессуальных действий в их соотношении с «иными процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат», используемую в науке уголовно-процессуального права. Аргументируется позиция о самостоятельности «иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат» в науке административного права, делается попытка определения данной правовой категории.
Ключевые слова: иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат; административное расследование; доказательства.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) [1] заставляет по-новому взглянуть на некоторые научные положения, переосмыслить их с учетом приоритетов в современном административном праве, где происходит динамичное развитие процессуального законодательства.
Без разработки теоретических положений об «иных процессуальных действиях, требующих значительных временных затрат», осуществляемых в ходе проведения административного расследования, немыслим процесс доказывания в рамках производства по делу об административном правонарушении, т. к. он представлял бы собой лишь совокупность теоретических положений относительно самого понятия доказательств и общей характеристики видов доказательств, но не раскрывал бы процессуальные способы их закрепления. Соответственно юридическая регламентация «иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат» должна занять центральное место при изучении административного расследования.
Отсутствие четких положений о данной категории процессуальных действий может быть причиной пробелов и коллизий, возникающих в процессе проведения административного расследования. Данная ситуация возникает вследствие того, что разработке
положений об «иных процессуальных действиях, требующих значительных временных затрат», не уделялось достаточного внимания в науке административного права.
Законодатель использует в КоАП РФ данный термин в ст. 28.7, определяя, что в случаях, если после выявления административного правонарушения в указанных в данной статье областях законодательства осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.
В настоящее время законодателем не только не дано определение понятию «иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат» [2-6], но и не указывается конкретный перечень таких процессуальных действий, порядок их получения и фиксации. Как отмечает А.А. Арзуманян, одним из первоначальных процессуальных действий, осуществляемых после возбуждения дела об административном правонарушении, является экспертиза или иное процессуальное действие, требующее значительных временных затрат, которые и являются фактическим основанием для производства расследования [7, с. 120]. По мнению А. В. Сычева, существует необходимость внесения дополнений в ст. 26.1 КоАП РФ в части определения наряду с обстоятельствами, подлежащими выяснению по делу об ад-
министративном правонарушении, понятия и перечня административно-процессуальных действий по установлению указанных обстоятельств [8, с. 206; 9, с. 10].
Однако в связи с тем, что целью производства процессуальных действий (в т. ч. и экспертизы) должностным лицом является установление всех обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу об административном правонарушении, думается, что под «иными процессуальными действиями, требующими значительных временных затрат», законодатель понимает проведение процессуальных действий, необходимых для получения доказательств по делу об административном правонарушении.
Рассмотрим позицию ученых-админист-ративистов по данному вопросу. Как отмечает Е.А. Клоков, основанием проведения административного расследования должно являться проведение процессуальных или организационно-технических действий (требующих значительных временных затрат), направленных на сбор доказательств [10, с. 8]. Далее в своем диссертационном исследовании он указывает, что административное расследование состоит из комплекса как процессуальных, так и непроцессуальных действий [10, с. 8]. Аналогичной позиции придерживается и О.Ю. Филиппов, отмечая, что административное расследование проводится «с целью установления самого события правонарушения, фиксирования и квалификации всех обстоятельств дела, розыска лиц, совершивших хищение, с использованием мер как процессуального, так и непроцессуального характера (организационно-технических и оперативно-розыскных)» [11, с. 7]. Под оперативно-розыскными мерами следует понимать один из видов непроцессуальной деятельности уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях должностных лиц, а в некоторых случаях и иных лиц, полномочных проводить оперативно-розыскные мероприятия по установлению личности правонарушителя, а также иных обстоятельств дела [12, с. 14]. Указываемая позиция представляется обоснованной вследствие того, что процесс установления истины по делу предполагает использование возможностей не только доказательственных методов, но и криминалистических и оперативно-розыскных [12, с. 15].
Как указывает Ф.П. Васильев, некоторые относящиеся к делу знания могут быть получены и непроцессуальным путем, из непроцессуальных источников, запечатлены в непроцессуальной форме в виде т. н. ориентирующей информации: речь идет об информации, добываемой в результате применения специальных, различных аудио-, видеотехниче-ских средств уполномоченными лицами для составления протокола об административном правонарушении или иных протоколов, сообщений прессы и представителей общественности, проведения профилактических мероприятий или отдельных мер в порядке подготовки процессуальных действий (опрос, беседа, наблюдение, обозрение предметов, помещений, территорий, участков местности и т. п.) [13, с. 101]. Таким образом, очевидным является использование как процессуальных, так и непроцессуальных способов установления всех обстоятельств дела об административном правонарушении в ходе проведения административного расследования.
Возникает вопрос относительно исчерпывающего перечня процессуальных действий, осуществляемых в рамках административного расследования.
В.П. Новиков высказывает предложения по расширению оснований проведения административного расследования, включив в их состав удовлетворение ходатайств потерпевшего, для разрешения которых требуются значительные временные затраты [14, с. 7]. Данная позиция является спорной, т. к. в таком случае административное расследование лишается своего исключительно властного характера и может быть инициировано участником производства по делу об административном правонарушении. Думается, что удовлетворение ходатайств потерпевшего не является процессуальным действием, требующим значительных временных затрат.
Представляется, что основной перечень иных процессуальных действий, о которых законодатель упоминает в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, находит свое отражение в гл. 26 КоАП РФ, определяющей предмет доказывания, виды доказательств и положения об оценке доказательств. Данная точка зрения подтверждается анализом действующего законодательства. Так, в письме Роспотребнадзора от 19 августа 2009 г. №01/11921-9-32 «О применении норм КоАП РФ при прове-
дении административного расследования» указывается, что возможность проведения административного расследования зависит от необходимости осуществления процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. К перечню таких процессуальных действий, указанных в данном Письме, следует отнести действия уполномоченного должностного лица, связанные, например, с:
- получением объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаний потерпевшего и свидетелей (ст. 26.3 КоАП);
- назначением экспертизы (ст. 26.4
КоАП);
- отбором проб и образцов, необходимых для проведения экспертизы (ст. 26.5 КоАП);
- необходимостью получения показаний специальных технических средств (ст. 26.8 КоАП);
- направлением в соответствующие территориальные органы и исполнением ими запросов и поручений (ст. 26.9 КоАП);
- истребованием сведений (ст. 26.10 КоАП).
При классификации доказательств по делам об административных правонарушениях, помимо указанных выше, К.В. Ребец выделяет:
- непосредственное чувственное восприятие должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, события соответствующего административного правонарушения;
- сведения об обнаруженных и (или) изъятых вещах [15, с. 5-6].
Р.Р. Айгистов придерживается подобной точки зрения и указывает, что изъятие вещей (предметов) и документов как способ собирания доказательств в ходе производства по делам об административных правонарушениях - это процессуальное действие, сущность которого заключается во временном лишении физических, юридических лиц права владения предметами и документами путем непосредственного воздействия на таковые с перемещением вещей (предметов) и документов в места, контролируемые должностными лицами, осуществляющими производство по делу об административном
правонарушении, с целью использования полученных в результате изъятия сведений в доказывании обстоятельств, значимых для дела об административном правонарушении [16, с. 6]. Тем не менее, сведения об обнаруженных и (или) изъятых вещах представляют собой те же вещественные доказательства либо документы, т. к. они становятся таковыми после их приобщения к материалам дела. Кроме того, действующим законодательством не предусмотрено такого вида доказательств, как сведения.
Однако непосредственное чувственное восприятие должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, события соответствующего административного правонарушения не является доказательством, а используется для оценки уже собранных доказательств. И чувства, и разум принадлежат к единому целому - человеческому познанию, они не существуют друг без друга, неразрывно связаны между собой [17, с. 102]. Чувственное восприятие само по себе не может подтвердить или опровергнуть какое-либо сведение о факте, имеющее отношение к делу, но вместе с тем в состоянии выстроить логическую цепочку уже собранных по конкретному делу сведений о фактах, проанализировать их, выявить противоречия, увидеть возможность получения новых сведений из еще не использованных источников и сформировать свою позицию по данному делу об административном правонарушении.
Е.А. Клоков признает необходимым включение в КоАП РФ таких процессуальных действий, осуществляемых в ходе административного расследования, как очная ставка и предъявление для опознания [10, с. 9].
По мнению А.Ф. Ноздрачева, в ст. 28.7 КоАП РФ перечень «иных процессуальных действий» не приводится, однако по смыслу эти действия должны быть предусмотрены самим Кодексом и обусловлены получением доказательств по делу [18, с. 1502]. К числу таких действий он относит действия, предусмотренные гл. 26 КоАП РФ, а также привлечение в порядке, установленной ст. 25.8 КоАП РФ, специалиста в производстве действий, предусмотренных главой 27 КоАП РФ.
Думается, что иные процессуальные действия, проводимые в ходе административного расследования, обладают специфи-
кой и отличаются от процессуальных действий, осуществляемых в иных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем неоспоримой является возможность использования некоторых процессуальных действий как при проведении административного расследования, так и, например, в процессе рассмотрения дела об административном правонарушении, либо на стадии возбуждения дела.
В теории уголовно-процессуального права «иные процессуальные действия» также подвергались правовому анализу. Рассмотрим их с учетом возможности применения в рамках административного расследования.
Как отмечает Т.П. Сазонова, под «иными процессуальными действиями» следует понимать процессуальные средства и способы, способствующие установлению всех значимых обстоятельств дела, входящих в предмет доказывания, заключающиеся в истребовании или получении... различных предметов и документов, не обеспечиваемых уголовнопроцессуальным принуждением, не ограничивающих права и свободы граждан, осуществляемых в стадии возбуждения уголовного дела и предварительного расследования [17, с. 4]. Таким образом, данная категория процессуальных действий, по мнению Т.П. Сазоновой, проводится как в рамках предварительного расследования, так и в рамках стадии возбуждения уголовного дела, и включает в себя принятие письменных заявлений о преступлении, составление протокола устного заявления о преступлении, принятие рапорта о совершенном или готовящемся преступлении. Возникает вопрос относительно отсутствия обеспечения принудительного характера данных действий, осуществляемых применительно к административному расследованию. Думается, что «иные процессуальные действия», проводимые в рамках административного расследования, рассматриваемого с позиции факультативной стадии производства по делам об административных правонарушениях, не могут осуществляться без принуждения, т. к. именно на органе и должностном лице лежит обязанность по доказыванию всех обстоятельств административного правонарушения. Представляется, что сведения о фактах, сообщенные в добровольном порядке лицом, в отношении которого ведется производство по делу об адми-
нистративном правонарушении, потерпевшим и другими участниками производства по делам об административных правонарушениях, могут быть положены лишь в основу классификации доказательств по способу волеизъявления участников дела об административном правонарушении, но никак не могут быть отличительным критерием «иных процессуальных действий». Кроме того, такое доказательство, как рапорт о совершенном или готовящемся преступлении относится скорее к этапу проверки всех обстоятельств дела об административном правонарушении, необходимой для принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования или вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, однако КоАП РФ не содержит упоминания о данном процессуальном действии. Из анализа КоАП РФ следует, что принятие сообщений о преступлении относится к стадии возбуждения дела об административном правонарушении, т. к. ст. 28.1 указывает, что поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. О.Ю. Филиппов указывает, что «одним из поводов к возбуждению дела. являются заявления». Данной точки зрения придерживается и М. С. Крупина [19, с. 10]. Как отмечает К.В. Ребец, в целях фиксации фактов совершения административных правонарушений в различных сферах общественных отношений должностные лица органов государственного контроля (надзора), административно-юрисдикционных органов составляют специальные процессуальные документы: акты проверок, рапорты [15, с. 1].
Представляется, что данный подход обоснован только в случае определения административного расследования как порядка предварительного изучения данных, но если разграничить понятие возбуждение дела и административное расследование, то очевидным становится нецелесообразность отнесения таких процессуальных действий, как принятие письменных заявлений о преступ-
лении, составление протокола устного заявления о преступлении, принятие рапорта о совершенном или готовящемся преступлении к стадии административного расследования.
А.Н. Кузнецов, проводя классификацию процессуальных действий, делит их на следственные и иные действия, указывая, что под иными процессуальными действиями по собиранию доказательств понимаются предусмотренные УПК РФ действия, направленные исключительно на получение доказательств, а именно получение объяснений от граждан до возбуждения уголовного дела; истребование предметов и документов у органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций; проведение документальных проверок и ревизий, ведомственной проверки и ведомственной экспертизы [20, с. 11-13]. Данный подход основывается на том, что уже на стадии возбуждения дела начинается деятельность должностных лиц по сбору доказательств. Аналогичной точки зрения придерживается В.С. Балакшин, указывая, что «иные процессуальные действия являются частью одного из элементов, образующих доказательство... каковыми мы считаем способы и порядок собирания, закрепления и проверки сведений о фактах и их источников». К иным процессуальным действиям, в частности, относит назначение документальной ревизии и проверки [21, с. 26]. Однако думается, что ведомственная проверка (плановая или внеплановая), ревизии, а также вся контрольно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц находятся за пределами производства по делам об административных правонарушениях в форме административного расследования, т. к. о данных действиях нет упоминания в КоАП РФ, а в п. 3 ч. 3 ст. 1 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» законодатель указал, что Положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования [22]. В соответствии со ст. 2 данного закона, государственный контроль (надзор) -деятельность уполномоченных органов госу-
дарственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований. В то же время задачами производства по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ является всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. Кроме того, в ч. 1 ст. 3.1 настоящего закона определяется перечень видов государственного контроля (надзора), на которые не распространяется действие данного закона (это в т. ч. таможенный и налоговый контроль). Однако, изучив законодательство, регламентирующее порядок производства данных проверок, можно придти к выводу, что основания и задачи их проведения (данные, свидетельствующие о возможном нарушении таможенного законодательства таможенного союза и иного законодательства государств -членов таможенного союза; обращение (запрос) компетентного органа иностранного государства о проведении проверки лица, совершавшего внешнеэкономические сделки с иностранной организацией [23]; контроль над соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах [24]) не совпадают с задачами и основаниями производства по делам об административных правонарушениях.
Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 также разграничивает данные получаемые в ходе ревизий, проверок от сведений о фактах, устанавливаемых при проведении административного расследования, указывая,
что в случае, когда обстоятельства совершения военнослужащим грубого дисциплинарного проступка установлены ранее проведенными по данному факту ревизией, проверкой или административным расследованием либо материалами об административном правонарушении, разбирательство командиром воинской части может не назначаться [25].
В письме Роспотребнадзора от 19 августа 2009 г. № 01/11921-9-32 указано, что понятие административного расследования существенно отличается от понятия проверки, которая представляет собой действия должностных лиц по проведению оценки деятельности хозяйствующих субъектов, направленные на установление соответствия их деятельности (производимых или реализуемых товаров) обязательным требованиям [26].
По мнению И.И. Шереметьева, в качестве доказательств по делам о нарушениях налогового законодательства, как правило, используются материалы и документы, полученные в рамках осуществления контрольной деятельности. Несомненным является то, что в случае обнаружения в ходе контрольнонадзорных мероприятий нарушений законодательства об административных правонарушениях, доказательства данного правонарушения будут использоваться при рассмотрении дела об административном правонарушении. Однако в случае, если вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, то уже в рамках административного расследования не могут проводиться контрольно-надзорные мероприятия в целях получения доказательств по делу об административном правонарушении. Таким образом, можно сделать вывод о том, что проведение проверок и ревизий не относится к процессуальным действиям, проводимым в рамках административного расследования. Представляется, что иные процессуальные действия, с позиции уголовно-процессуальной теории, неприменимы к административному расследованию, осуществляемому в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, на основании изложенного целесообразным представляется понимать под иными процессуальными действия-
ми, требующими значительных временных затрат совокупность процессуальных средств получения доказательств по делу об административном правонарушении, осуществляемых в ходе проведения административного расследования, целью проведения которых является установление совокупности фактических обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу об административном правонарушении.
1. Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1.
2. Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» (с изменениями и дополнениями): приказ МВД РФ от 2.03.2009 г. № 185.
3. О совершенствовании работы государствен-
ных инспекций по охране заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования: приказ Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования от 14.06.2007 г. № 165.
4. Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и по результатам контрольно-надзорной деятельности: приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.06.2011 г. № 471.
5. Об утверждении Регламента центрального аппарата ФАС России о подготовке и ведении дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства о рекламе, а также недобросовестной конкуренцией: приказ Федеральной антимонопольной службы от 3.11.2010 г. № 612.
6. Об утверждении Регламента подготовки и ведения дел об административных правонарушениях в центральном аппарате ФАС России (с изменениями и дополнениями): приказ Федеральной антимонопольной службы от 21.10.2008 г. № 415.
7. Арзуманян А.А. Правовой статус субъектов административного расследования // Ростовский юридический институт МВД России. 2008. № 6.
8. Попов Л.Л. Административное право. 2005.
9. Сычев А.В. Информационное обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел (милиции): автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2003.
10. Клоков Е.А. Административное расследование в органах внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Омск, 2005.
11. Филиппов О.Ю. Производство милиции по делам о мелком хищении; автореф. дис. . канд. юр. наук. Омск, 2008.
12. Изотова Н.В. Использование оперативнорозыскной информации в обеспечении доказывания в уголовном судопроизводстве: ав-тореф. дис. ... канд. юр. наук. Воронеж, 2003.
13. Васильев Ф.П. Теория доказательств в административном процессе. Процесс доказывания. Понятие и содержание процесса доказывания // Вестник Чувашского Университета. 2006. № 3.
14. Новиков В.П. Физические и юридические лица как потерпевшие по делам об административных правонарушениях: автореф. дис. . канд. юр. наук. М., 2004.
15. Ребец К.В. Документы как источники доказательств по делу об административном правонарушении: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Омск, 2009.
16. Айгистов Р.Р. Изъятие предметов и документов как способ получения доказательств в административном процессе: автореф. дис. . канд. юр. наук. М., 2005.
17. Сазонова Т.П. Иные процессуальные действия как способы собирания доказательств в досудебном производстве: автореф. дис. . канд. юр. наук. Челябинск, 2009.
18. Ноздрачев А.Ф. Комментарий к КоАП РФ. М., 2010.
19. Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Екатеринбург, 2009.
20. Кузнецов А.Н. Следственные и иные процессуальные действия как способы собирания доказательств в уголовном процессе: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Воронеж, 2005.
21. Балакшин В.С. Иные процессуальные действия как средства уголовно-процессуального доказывания // Вестник Оренбургского государственного университета. 2006. № 3.
22. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон РФ № 294-ФЗ от 26.12.2008 г.
23. Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 22.11.2009 г. № 17 (в ред. от 16.04.2010 г.).
24. Налоговый Кодекс Российской Федерации в ред. 19.07.2011 № 31-ФЗ. Ст.3824.
25. Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных сил Российской Федерации: указ Президента РФ от 10.11.2007 г. № 1495.
26. О применении норм КоАП РФ при проведении административного расследования: письмо Роспотребнадзора от 19.08.2009 г. № 01/11921-9-32.
Поступила в редакцию 2Q.Q1.2Q12 г.
UDC 342.951:351.82
ON QUESTION OF CONCEPT DEFINITION OF “OTHER REMEDIAL ACTIONS DEMANDING CONSIDERABLE TIME EXPENSES” AT CARRYING OUT OF ADMINISTRATIVE INVESTIGATION
Inna Ivanovna SOLOVYEVA, Voronezh State University, Voronezh, Russian Federation, Post-graduate Student of Administrative and Municipal Law Department, e-mail: solovieva.inna2011 @yandex.ru
The article is devoted to the actual problem of the definition of “other legal process requiring considerable amount of time” as well as types of evidence obtained in the course of their implementation. The author examines the group process in relation to their "other proceedings that require time-consuming," used in the science of criminal law. The argument of the independence of the position of "other legal process, requiring a considerable amount of time" in the science of administrative law, attempts to define this legal category.
Key words: other procedural actions requiring time-consuming; administrative inquiry; evidence.
