CC BY
21
Толстик Владимир Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородской академии МВД России
Tolstik Vladimir Alekseevich
doctor of law, professor, honored lawyer Russian Federation, honored worker of professional higher education of the Russian Federation, head of the department of the theory and history of state and law of the Nizhniy Novgorod academy of the Russian Ministry of internal affairs
E-mail: tolstikva@mail.ru
ORCID: http://orcid. org/0000-0001-5834-9561
Web of Science Researcher ID: http://www.researcherid.com/rid/Q-6136-2018
К вопросу об обоснованности изменения законодательства On the question of the validity of changes in legislation
Аннотация. Анализируется проблема обоснованности изменения законодательства. Опираясь на диалектику статики и динамики закона, в статье сформулированы аргументированные ответы на вопросы, имеющие для анализируемого аспекта существенное методологическое значение: а) можно ли в принципе обойтись без изменения законодательства? б) можно ли абсолютно произвольно и безболезненно менять законодательство? На оба вопроса даны отрицательные ответы. Сохранение стабильности правовых предписаний в условиях назревшей потребности модернизации, так же как и его коррекция в условиях отсутствия такой потребности приводят к различного рода негативным экономическим, политическим, правовым и иным социальным последствиям. Это обстоятельство актуализирует проблему противодействия необоснованному изменению законодательства, для эффективной реализации которого предложено: во-первых, определить и нормативно закрепить основания обоснованного изменения норм права; во-вторых, осуществить комплекс мер, сдерживающих необоснованную активность законодателя.
Ключевые слова: законодательство, статика закона, динамика закона, изменение закона, дополнение закона, качество закона, абстрактный способ правового регулирования, казуистический способ правового регулирования, мораторий на изменение закона, юридическая ответственность, экспертиза, критерии оценки, правила юридической техники, формализация, формальная определенность, систематизация, кодификация.
Abstract. The problem of validity of changes in legislation is analyzed. Based on the dialectics of the statics and dynamics of the law, the article formulates reasoned answers to questions that are of significant methodological significance for the analyzed aspect: a) is it possible in principle to do without changing the legislation? b) Is it possible to change legislation absolutely arbitrarily and painlessly? Both questions were answered in the negative. Maintaining the stability of legal regulations in the face of the urgent need for modernization, as well as its correction in the absence of such a need, lead to various kinds of negative economic, political, legal and other social consequences. This circumstance actualizes the problem of countering unreasonable changes in legislation, for the effective implementation of which it is proposed: firstly, to determine and normatively fix the grounds for a reasonable change in the rules of law; secondly, to implement a set of measures to curb the unreasonable activity of the legislator.
Keywords: legislation, statics of the law, dynamics of the law, amendment of the law, amendment of the law, quality of the law, abstract method of legal regulation, casuistic method of legal regulation, moratorium on changing the law, legal liability.
Проблема обоснованности изменения законодательства, несмотря на свою высокую теоретическую и практическую значимость, до настоящего времени не получила должной доктринальной проработки. Вместе с тем, существуют отдельные исследования как общего плана, посвященные проблемам динамики и стабильности законодательства1, изменениям законодательства в целом1, так и более конкретные 2, в которых затрагиваются различные аспекты этого немаловажного вопроса.
1 Баскова И. В. Стабильность и динамизм советского уголовного закона: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1989; Конституция и закон: стабильность и динамизм / отв. ред. Казимирчук В. П.; Ин-т государства и права Рос. акад. наук. М.,
1998; Закон: стабильность и динамика: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов, Москва, 1-3 июня 2006 г. / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2007; и др.
Корректное решение анализируемой проблемы невозможно без уточнения ряда положений, имеющих методологическое значение.
Во-первых, необходимо четко определить объем понятия «изменение законодательства», уяснить его соотношение со смежными понятиями.
Во-вторых, крайне важно правильно понимать диалектику соотношения статики и динамики законодательства.
Уточнение смыслового значения понятия «изменение законодательства», прежде всего, предполагает его соотнесение с такими понятия как «дополнение закона» (его отдельных положений) и «отмена закона» (его отдельных положений).
В советский период в отечественной юридической науке понятия «отмена закона» (его отдельных положений), «изменение закона» (его отдельных положений) и «дополнение закона» достаточно четко различались, причем и доктринально и нормативно3.
Заметим, что, например, в республиках Беларусь, Казахстан и Узбекистан до настоящего времени при внесении изменений в законодательство и интерпретационные акты используется формулировка «о внесении изменений и дополнений»4.
В Российской Федерации до 2004 года законы (федеральные законы), которыми вносились изменения и дополнения в соответствующие нормативные правовые акты, назывались законы (федеральные законы) «о внесении изменений и дополнений...». Начиная с 2004 года их называют «о внесении изменений...». При этом в них включаются как изменения в узком смысле этого слова, то есть модификация существующих норм права, так и дополнения, то есть включение в текст закона новых положений, а также предписания об отмене отдельных положений или акта в целом. В судебных интерпретационных актах, например, постановлениях Пленума Верховного суда Российской Федерации формулировка «о внесении изменений и дополнений.» использовалась несколько дольше - до 2008 года. Начиная с этого периода стали использовать формулировку «о внесении изменений» или «о внесении изменений (дополнений)».
Таким образом, сегодня в Российской Федерации понятие «изменение закона» в правотворческой и правоинтерпретационной практике используется в широком смысле. Его объемом, кроме собственно изменений, охватываются предписания, дополняющие закон (его отдельные положения) и отменяющие закон (его отдельные положения).
Говоря о правильном понимании диалектики соотношения статики и динамики законодательства, зададимся двумя в значительной степени риторическими вопросами.
1) Можно ли в принципе обойтись без изменения законодательства? Ответ очевиден. Конечно, нет. Это противоречит природе правового регулирования общественных отношений. Динамика правового содержания не в последнюю очередь обусловлена динамикой общественных отношений, формой отражения которых право, собственно, и является. Консервация правовых предписаний в условиях, когда назрела объективная потребность в их изменении, также негативно сказывается на эффективности правового регулирования, как и любые изменения закона в условиях отсутствия такой потребности 5.
Отсюда логично сделать вывод о том, что система законодательства объективно существует в двух основных состояниях: относительной стабильности и периодическом изменении.
1 Гущев М. Е. Изменение законодательства России: проблемы теории и практики: дисс. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006; Преподобный К. А. Техника изменения юридических актов: общеправовой аспект: дисс ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2011.
2 См.: Толстик В. А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23-24 мая 2013 г.): в 2 т. / под общ. ред. В. А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 811; Толстик В. А. Пределы законодательного усмотрения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1 (25). С. 283; Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 232-233; Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 232-233.
3 См., например: Справка об изменениях, дополнениях и отмене законодательных актов и решений Правительства РСФСР, помещенных в «Хронологическом собрании законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР»: по состоянию на 1 окт. 1961 / М-во юстиции РСФСР. М, 1961. 42 с.
4 Смотри, например, Закон Республики Узбекистан от 11 марта 2022 года №ЗРУ-758 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Узбекистан в связи с совершенствованием налогового администрирования» или Постановление Пленума Верховного Суда Республики Узбекистан от 21 февраля 2020 года № 05 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления пленума верховного суда Республики Узбекистан и пленума высшего хозяйственного суда республики Узбекистан, признании утратившими силу некоторых постановлений пленума высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан» // https://lex.uz/docs/4757020 (дата обращения: 20.09.2022)
5 Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 232.
2) Можно ли абсолютно произвольно и безболезненно менять законодательство? Тоже нет. Почему? Потому что необоснованное изменение законодательства порождает различного рода негативные последствия.
Еще в 18 веке франко-швейцарский философ, писатель и мыслитель эпохи Просвещения Ж.-Ж. Руссо отметил: «Народ... начинает презирать такие законы, которые на его глазах ежедневно меняются» 1.
Ключевое слово здесь «ежедневно», хотя понятно, что использование именно этого слова - это литературное преувеличение. Точнее сказать - «часто». Понятно, что изменение законов в принципе Ж.Ж. Руссо не рассматривает как основание для их презрения народом. Народ презирает лишь те законы, которые часто меняются. Понятно и то, что часто и при этом обоснованно менять законы нельзя.
Но почему народ презирает часто изменяемые законы? В чем негативные изменения частого и, главное, необоснованного изменения законодательства?
Дело в том, что необоснованное изменение законодательства противоречит закономерности устойчивости, стабильности правового регулирования. Суть закономерности: чем более продолжительный период времени установленные правила остаются без изменения (при отсутствии веских к тому оснований), тем выше эффективность 2.
Объясняется это довольно просто. Люди постепенно привыкают к действующим правилам поведения. Последние прочно входят в их правовое сознание и становятся привычным, традиционным регулятором поведения. Их консерватизм выступает залогом законности и правопорядка.
Стабильность законодательства - важнейшее условие предсказуемости и устойчивости экономической, социальной и политической жизни страны 3.
Представления о том, что закон приняли и он тут же начал полноценно действовать - это примитивные представления, в их основе юридическое невежество, по сути, речь идет о деформации правосознания, о таких ее формах как правовой дилетантизм, правовой идеализм (фетишизм) и правовой популизм.
Норму надо довести до адресата, ее надо уяснить, наработать практику реализации, она должна войти в привычку. Эти циклы занимают много времени.
Необоснованное изменение действующего законодательства влечет за собой не только нарушение привычного уклада правовой жизни, но и целый ряд издержек материального и нематериального плана. Причем цена таких издержек может быть чрезвычайно высока 4.
В юридической литературе авторы, исследовавшие данную проблему, называют различные негативные следствия необоснованного изменения законодательства.
Так, М. Е. Гущев, посвятивший свое диссертационное исследование институту изменения законодательства пришел к выводу, что «социально необоснованное изменение законодательства, популистские попытки его совершенствования создают предпосылки для разрушения в целом законодательной системы, приводят к ее деструкции по причине излишней и необоснованной материальной и финансовой затратности реализации правоположений» 5. Кроме того, в ряде случаев, по его мнению, наблюдается обратной результат - вместо достижения слаженного, гармоничного правового регулирования образуется конгломерат бессистемных и взаимно противоречивых правоположений, что и без того усугубляет общее положение дел в социально-правовой среде 6.
По обоснованному мнению Л. Д. Гаухмана, нестабильность уголовного законодательства отрицательно влияет как на соблюдение, так и на применение норм права. Изменения и дополнения, внесенные и вносимые в источники уголовного права, по его мнению, влекут многочисленные и весьма существенные, чаще всего негативные последствия. В их числе:
1) нарушение уголовного закона гражданами по причине неспособности отслеживать все вносимые в него и аффилированные с ним многочисленные акты бланкетного регулирования, изменения и дополнения;
1 Руссо Ж.-Ж. Рассуждения о происхождении и основаниях неравенства между людьми // Руссо Ж.-Ж. Об Общественном договоре. М., 2002. С. 73.
2 Толстик В. А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23-24 мая 2013 г.): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 811; Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 201б. № 3 (35). С. 232-233.
3 Толстик В. А. Пределы законодательного усмотрения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1 (25). С. 283.
4 Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 233.
5 Гущев М. Е. Изменение законодательства России (проблемы теории и практики): Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. С. 14.
6 Гущев М. Е. Изменение законодательства России (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. С. 24.
2) неприменение уголовного законодательства сотрудниками правоохранительных органов в течение некоторого времени с момента внесения того или иного изменения в связи с нехваткой времени на ознакомление с текстом нового закона;
3) необходимость частого переиздания, требующего существенной и трудоемкой переработки содержания, литературных источников по уголовному праву, в частности, учебников, учебных пособий, монографий и т. д.;
4) существенное нарушение авторских прав аспиранта, адъюнкта, соискателя, подготовившего диссертацию, посвященную проблеме уголовной ответственности за преступление, которое декриминали-зовано, в результате чего автор лишается возможности защитить диссертацию и заслуженно приобрети искомую ученую степень;
5) порождение неуважения общества и его членов к закону, разрушение правопорядка и в конечном итоге ослабление государственной власти 1.
Обратим внимание на то, что, несмотря на нередко весьма существенные негативные следствия, масштабы, в том числе необоснованного изменения законодательства, запредельны. В данной статье нет необходимости приводить детальную статистику, поскольку к моменту ее опубликования их количество может существенно выросли. Сошлемся лишь на выводы экспертов компании «Гарант», которые провели масштабную аналитическую работу по изучению динамики российского законодательства и установили, что лидерами по количеству изменений являются КоАП РФ и Налоговый кодекс. Периоды их стабильности (длительность условного периода, в течение которого в кодекс не вносится изменений) 10 и 13 дней соответственно. Также прослеживается динамика в сторону увеличения количества изменений Бюджетного, Градостроительного, Жилищного, Уголовно-исполнительного и Уголовного кодексов 2.
Отсутствие обоснованности вносимых в законодательство изменений К.А. Преподобный относит к числу основных дефектов техники изменения юридических актов 3.
Именно поэтому всякий раз, когда на том или ином уровне государственного управления рассматривается вопрос о частичной или полной коррекции закона, необходимо наличие веских оснований для любой законодательной инновации4.
В юриспруденции (юридической технике) проблема выбора между стабильностью закона и его динамикой (изменением) является одной из ключевых. Какое изменение в системе общественных отношений является критическим и требует соответствующей коррекции закона?
В идеале квинтэссенция этой проблемы состоит в определении точки бифуркации, то есть ситуации, когда модификация закона становится более предпочтительной, нежели его неизменность.
Сказанное актуализирует два ключевых вопроса:
1) Каковы основания обоснованного изменения законодательства?
2) Как ограничить необоснованную законодательную активность?
На наш взгляд, допустимыми основаниями для обоснованного изменения закона должны являться следующие.
1) Возникновение новых общественных отношений.
Возникновение новых общественных отношений является безусловным основанием для обоснованного изменения законодательства в тех случаях, когда вновь возникшее отношение находится в сфере правового регулирования и нуждается в таковом, то есть имеет место пробел, устранение которого предполагает соответствующую законодательную активность. В случае ее реализации речь будет идти о такой форме изменения закона как дополнение. Основанием для законодательной пассивности в рассматриваемой ситуации может являться лишь так называемое квалифицированное молчание законодателя.
2) Кардинальное или существенное изменение общественных отношений.
Говоря об этом основании, необходимо уточнить, что следует понимать под кардинальным и существенным изменением общественных отношений?
Полагаем, что кардинальными должны признавать глубинные изменения в системе общественных отношений, выражающиеся в смене экономического, политического и иного уклада. Так, переход в конце прошлого века от социалистических общественных отношений к капиталистическим с неизбежностью повлек декриминализацию целого ряда составов преступлений (спекуляция, частнопредпринимательская деятельность, коммерческое посредничество, нарушение правил о валютных операциях и другие) и целый ряд изменений в регламентации экономических, политических и иных общественных отношений.
1 См.: Гаухман Л. Д. Нестабильность уголовного законодательства как угроза разрушения правопорядка // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 3. С. 87.
2 Законодательство РФ стало менее стабильно // http://www.garant.ru/company/about/press/news/1441391/ #ixzz6lV5pP2o7 (дата обращения: 20.05.2022).
3 См.: Преподобный К. А. Техника изменения юридических актов : общеправовой аспект : автореф ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2011. С. 11.
4 Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 233.
Существенные изменения, в отличие от кардинальных, происходят в рамках одного общественного уклада. К существенным изменениям общественных отношений следует отнести возникновение различного рода чрезвычайных обстоятельств (чрезвычайное положение, военное время, различного рода контртеррористические или специальные военные операции и другие), которые могут потребовать соответствующей законодательной активности 1.
3) Правотворческая ошибка.
Еще одним основанием обоснованного изменения законодательства может быть признана допущенная правотворческая ошибка.
Правотворческие ошибки могут быть содержательными (социальная неадекватность) и технико-юридическими (юридическая неадекватность).
Содержательная правотворческая ошибка (социальная неадекватность) означает, что в содержании закона неверно отразили интересы общества (государства) или доминирующие в нем ценности. Однако в данном вопросе не все так просто, как может показаться на первый взгляд. Общество - это сложно стратифицированное образование. Одним социальным группам будет казаться, что их интересы и культивируемые ими ценности верно отражены в законе, другим нет. В реальной действительности содержание каждой отдельной нормы будет выступать как результат борьбы2. Заметим, что такая борьба носит перманентный характер.
Так, в УК РФ целый ряд норм был пролоббирован определенными социальными группами. Л. Д. Гаухман, ссылаясь на мнение специалистов -ученых и практических работников, высказанное при их анонимном опросе, констатировал, что исключение из УК РФ такого вида наказания как конфискация имущества было осуществлено в интересах крупных собственников, которые приобрели имущество незаконным путем и совершали преступления, каравшиеся, в частности, конфискацией. Что касается норм о конфискации имущества, закрепленных в статьях 104.1, 104.2 и 104.3 УК РФ, то они, по мнению Л. Д. Гаухмана, являются исключительно декларативными, создающими лишь видимость того, что законодателем предусматривается конфискация имущества, маскирующими отсутствие в УК РФ данной меры в ее изначальном общепринятом понимании, и не имеют никакого практического значения3.
Правотворческие ошибки могут возникать не только вследствие борьбы за право, но и низкого уровня профессионализма, популизма и других обстоятельств. Недоумение вызывает ситуация, когда законодатель в короткий промежуток времени совершает ничем необоснованные «кульбиты» с содержанием закона. Крайне сложно с позиции повышения эффективности борьбы с преступностью, - пишет М.В. Бавсун, - оценивать изменения, касающиеся минимального размера хищения, с одной тысячи до ста рублей в 2007 г. и обратные - в 2008 г. Неужели в столь стремительных обратных изменениях одного и того же положения кодекса были действительно объективные потребности, и именно посредством таких действий законодателя обеспечивалось повышение эффективности противодействия хищениям? Весьма сомнительно 4. Еще менее объяснимы с позиций здравого смысла ситуации, когда законодатель вначале декриминализует деяние, а через полгода снова устанавливает уголовную ответственность за его совершение, как это имело место в 2011 году в отношении клеветы.
Технико-юридическая ошибка (юридическая неадекватность) является следствием нарушения требований юридической техники. Данная группа ошибок весьма многообразна. Это могут быть банальные опечатки (знаки препинания), издание противоречащих друг другу актов, формальная неопределенность (неточность, неясность, двусмысленность) и иные 5.
Далее обратимся к проблеме ограничения необоснованной законодательную активность нормот-ворца.
Эффективное противодействие необоснованной законодательной активности, прежде всего, предполагает выявление условий (причин) ее обусловливающих. Как представляется, такая активность может порождаться как содержанием самого действующего законодательства (его несовершенством), так внешними обстоятельствами, не обусловленными спецификой закона.
Исходя из этого, можно выделить два блока мер, реализация которых будет способствовать решению анализируемой проблемы.
1 Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 233.
2 Подробнее об этом см.: Толстик В. А. От плюрализма правопонимания к борьбе за содержание права // Государство и право. 2004. № 9. С. 13-21; Толстик В. А., Трусов Н. А. Борьба за содержание права: монография. Н. Новгород, 2008.
3 См.: Гаухман Л. Д. Нестабильность уголовного законодательства как угроза разрушения правопорядка // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 3. С. 87.
4 См.: Бавсун М. В. Изменения и дополнения уголовного законодательства как необходимые средства оптимизации уголовно-правового воздействия // Общество и право. 2009. № 3 (25). С. 43.
5 Подробнее о правотворческих ошибках см.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. М., 2009.
1) Меры, направленные на совершенствование законодательства в части минимизации оснований, явно или имплицитно побуждающих законодателя к внесению изменений в действующие источники права.
2) Меры, направленные на самого законодателя.
В рамках первого направления результативной может быть реализация следующих мер.
A) Уменьшение объема нормативного материала. Сегодня, причем не только в Российской Федерации, но и других странах, достаточно четко обозначился тренд на широкомасштабную юридизацию общественных отношений, причем и вширь и вглубь 1.
Между тем, совершенно очевидно, что чем более детально урегулированы общественные отношения, тем чаще будет возникать потребность во внесении различного рода изменений в соответствующие законодательные акты.
Не случайно Г. Ф. Шершеневич в своей публичной лекции «О чувстве законности», прочитанной в конце 19-го века уже тогда говорил о необходимости уменьшения массива законодательства: Он писал: «Огромный объем его объясняется не сложностью бытовых отношений, которые требуют многочисленных определений, а слабостью законодательной техники. Содержание нашего Свода законов, положенного под хороший пресс, могло бы отлично поместиться в 2-3 томах, без внесения сколько-нибудь существенного изменения в действующее право. Это приведение в порядок Свода законов и должно бы быть первым шагом на пути дальнейшего развития русского законодательства» 2.
Б) Закрепление в методических рекомендациях по подготовке законов (и аналогичных документах) требования о недопущении необоснованного использования казуистического способа правового регулирования общественных отношений.
В идеале это требование целесообразно было бы закрепить в виде прямого запрета в законе о нормативных правовых актах, который на федеральном уровне до настоящего времени так и не принят.
Как известно, существует два основных способа изложения норм права: абстрактный (обобщающий) и казуистический. Доминирующая тенденция правового развития в переходе от казуистического правового регулирования к абстрактному (обобщающему).
Однако эту тенденцию нельзя абсолютизировать, полагая, что на определенном этапе первый способ правового регулирования общественных отношений окончательно вытеснит второй. Нет, это не так. Всегда были и будут общественные отношения, для регламентации которых более эффективным, а нередко и единственно возможным, будет именно казуистический способ.
Проблема в том, что казуистический способ не следует использовать там, где задачи эффективного правового регулирования могут быть решены посредством обобщающего регулирования.
По мнению французского юриста Ф. Жени, истинный законодатель должен «отвлекать себя от чистой казуистики и создавать постановления, достаточно широкие для того, чтобы охватить всю совокупность конкретных отношений, имеющих между собою общие черты и поддающихся выражению в одной формуле» 3.
Российский законодатель далеко не всегда следует рекомендациям юридической техники. Трудно понять, зачем он пошел по пути дифференциации мошенничества в различных статьях УК РФ (статья 159 «Мошенничество», статья 159.1 «Мошенничество в сфере кредитования», статья 159.2 «Мошенничество при получении выплат», статья 159.3 «Мошенничество с использованием платежных карт», статья 159.4 «Мошенничество в сфере предпринимательской деятельности» (исключили), статья 159.5 «Мошенничество в сфере страхования», статья 159.6 «Мошенничество в сфере компьютерной информации»). Понятно, что этот процесс можно продолжать до бесконечности. Есть ли в этом необходимость? На наш взгляд, вопрос риторический. Статьи 159 УК РФ вполне достаточно для эффективного противодействия любым проявлениям хищения чужого имущества или приобретения права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием.
B) Исключение из законодательства положений, обязывающих законодателя без достаточных оснований периодически менять те или иные нормативные документы.
Наиболее актуальна указанная проблема для сферы образования, в которой в руководящие нормативные документы была «вшита», например, обязанность ежегодно обновлять основные профессиональные образовательные программы. Так, в п. 39 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 № 71 было установлено: «Высшее учебное заведение ежегодно обновляет основные образовательные программы (в части состава дисциплин (модулей), установленных высшим учебным заведением в учебном плане, и (или) содержания рабочих программ учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), программ учебной и производственной практики,
1 Ранее в одной из своих статей мы уделили внимание этому явлению. Смотри: Толстик В. А. Правовой тоталитаризм: стратегия правотворчества или движение по инерции? // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 759-763.
2 Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности: публичная лекция, читанная 10 марта 1897 г. / вводные замечания Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2018. С. 23.
3 См.: Жени Ф. Законодательная техника в современных гражданско-правовых кодификациях // Журнал Министерства юстиции. 1906. № 9. С. 175.
методических материалов, обеспечивающих реализацию соответствующей образовательной технологии) с учетом развития науки, техники, культуры, экономики, технологий и социальной сферы»1. В данном случае исходили из ложного посыла о том, что «процедура обновления основных образовательных программ высшего профессионального образования на основе выявления текущих и перспективных требований рынка труда к выпускникам вузов обеспечивает повышение качества высшего профессионального образования, востребованность и высокую конкурентоспособность выпускников вузов на рынке труда» 2.
В реальности последовательное исполнение этого требования приводит к выполнению по большей части никому не нужной колоссальной работы, которая неизбежно ведет вопреки ожиданиям не к повышению, а к снижению качества высшего профессионального образования, востребованность и высокую конкурентоспособность выпускников вузов на рынке труда.
Справедливости ради следует отметить, что приведенное выше постановление признано утратившим юридическую силу, а вместе с ним дисквалифицировано и рассматриваемое требование. Однако в ряде вузов оно продолжает, с упорством достойным лучшего применения, последовательно реализовываться.
В рамках второго блока мер, то есть мер, направленных на ограничение законодательной активности самого законодателя, можно предложить следующие.
Г) Перечисление в законодательстве оснований для его обоснованного изменения.
Отсутствие таких оснований будет означать запрет на изменение закона.
Заметим, что в юридической литературе применительно к рассматриваемому аспекту инициировались определенные меры. Так, М. Е. Гущев предложил, чтобы каждое изменение закона сопровождалось указанием на причины данной операции, а также цели, которые она преследует 3. Полагаем, что подобная обязанность, по крайней мере, для федерального законодателя сегодня предусмотрена. Так, в подпункте «а» части первой статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации установлено, что пояснительная записка к законопроекту, которая должна представляться субъектом (субъектами) права законодательной инициативы при внесении законопроекта в Государственную Думу, должна содержать указание на предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта 4. В этом же документе, как представляется, логично было бы указывать и на основание обоснованности соответствующих изменений.
Д) Установление моратория на изменение законодательства.
В своих ранее опубликованных работах мы обосновывали целесообразность в качестве одного из вариантов такого ограничения установить 10-летний мораторий на изменения законодательства или предусмотреть правило, в соответствии с которым для коррекции, измененной в период последних 10 лет нормы, требуется квалифицированное большинство голосов соответствующего субъекта правотворчества 5. Разумеется, исключения из данных правил возможны, но они всякий раз должны обосновываться соответствующими основаниями.
Е) Введение юридической ответственности законодателя за необоснованное изменение законодательства.
Обратим внимание на то, что в доктрине высказывались различные суждения относительно установления юридической ответственности за те или иные изменения закона. Однако предлагаемые варианты решения этого вопроса видятся либо не достаточно конкретизированными, либо весьма противоречивыми. Так, по мнению М. Е. Гущева, необходимым условием, залогом успешной работы по повышению эффективности деятельности по изменению законодательства могло бы стать введение института конституционной ответственности за результаты изменения законодательства6. При этом о каких мерах идет речь и за какие результаты, автор, к сожалению, ни в автореферате, ни в диссертации не поясняет.
Л. Д. Гаухман предложил квалифицировать изменения и дополнения уголовного и других отраслей законодательства, внесенные законодателем одного и того же созыва, как нарушение закона им самим, то есть как правонарушение, высказав при этом опасение, что подобная мысль кому-то покажется не
1 Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.09.2022).
2 Короленко О. Н., Тучкевич Е. И. Процедура обновления основных образовательных программ высшего профессионального образования // Вестник ЧГПУ им. И. Я. Яковлева. 2013. № 1 (77). Ч. 1. С. 94.
3 Гущев М. Е. Изменение законодательства России (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. С. 27.
4 Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.09.2022).
5 См.: Толстик В.А. Пределы законодательного усмотрения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1 (25). С. 282-285; Толстик В. А. Изменение законодательства: проблемы теории и пока непринятые новеллы в полицейском законодательстве // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35). С. 233.
6 Гущев М. Е. Изменение законодательства России (проблемы теории и практики): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. С. 30.
только дискуссионной, но и крамольной 1. Здесь следует обратить внимание на два существенных аспекта. Во-первых, устанавливать юридическую ответственность оправданно и допустимо не за любое изменение (дополнение) закона, а лишь за необоснованное. Во-вторых, для установления юридической ответственности явно недостаточно самого по себе факта изменения закона в период одного созыва. Вполне очевидно, что для возложения ответственности должны быть фактические основания. Это принципиальные и аксиоматичные положения.
В этом контексте в целом конструктивной видится позиция С. В. Полениной, в силу которой ответственность должна устанавливаться за правотворческие ошибки. При этом, по ее мнению, последствием признания факта подобных ошибок должно быть признание ошибочных актов недействительными или приостановление их действия. И уже в зависимости от того, есть ли здесь ошибка или правонарушение, должен быть поставлен вопрос об ответственности и государственных органов, и должностных лиц» 2.
На наш взгляд, этот вопрос нуждается в основательной научной проработке. Необходимо четко сформулировать нормативные и фактические основания ответственности. При этом формы и мера ответственности должны быть дифференцированы в зависимости от степени вины и правовых последствий, возникающих вследствие издания некачественного закона как следствия необоснованного изменения законодательства.
Определенной минимизации негативных следствий необоснованного изменения законодательства может способствовать использование метода правотворческого эксперимента, который позволит уменьшить издержки путем апробации экспериментальных норм не на всем правовом пространстве государства, а на определенной части территории или сферы управления. При этом речь отнюдь не идет о том, чтобы любая принимаемая норма подвергалась экспериментальной апробации. С позиций рационального государственного управления, обращение к рассматриваемому методу обоснованно в ситуациях высокой неопределенности возможных неблагоприятных последствий действия того или иного закона.
Полагаем, что реализация предложенных мер позволит ограничить законодательную активность в части необоснованного изменения законодательства, и как следствие - минимизировать негативные последствия такой юридической практики.
1 См.: Гаухман Л. Д. Нестабильность уголовного законодательства как угроза разрушения правопорядка // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 3. С. 87.
2 Поленина С. В. Конституционные проблемы правотворчества // Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С. 154.
