CC BY
22УДК: 004.9:351 ГРНТИ: 49.38.49
Раздел 5
Математические методы и информационные технологии в экономике управлении
К ВОПРОСУ ОБ ЭЛЕКТРОННОМ УПРАВЛЕНИИ И УНИФИКАЦИИ МЕТАДАННЫХ (НА МАТЕРИАЛАХ ЕС И БОЛГАРИИ)
МУКОВА ЛЮДМИЛА АЛЕКСАНДРОВНА
Кандидат юридических наук, профессор, Международное высшее бизнес училище Ботевград, Болгария
ЦАКОВА ИРИНА СТЕФАНОВНА
Кандидат юридических наук, доцент, Международное высшее бизнес
училище Ботевград, Болгария
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы, связанные с правовым регулированием открытых данных для целей электронного управления: сущности правовой регуляции открытых данных и их порталов, легальная дефиниция и практические аспекты правоприменения открытых данных и метаданных. Сделан вывод о необходимости унификации (стандартизации) метаданных информации, которая объективно обусловлена поддержанием качества и доступности данных и возможностью их облегченного нахождения, управления и наблюдения.
Ключевые слова: электронное управление, открытые данные, метаданные, поиск, электронный документ.
REVISITED E-GOVERNANCE AND THE UNIFICATION OF
METADATA
(based on documents of the European Union and Bulgaria)
LUDMILA MUKOVA
International Business School Botevgrad, Bulgaria
IRINA S. TZAKOVA,
PhD in Law, Associate Professor, International Business School Botevgrad,
Bulgaria
Abstract: The present study deals with issues related to the legal regulation of open data for the purposes of e-Governance. This study consists of three parts which consecutively regard the essence and the regulative framework of open data and the portals for open data, the legal definitions and the practical aspects in law enforcement of the scheme of open data and metadata. It is concluded that a unification (standardization) of the metadata with the information is needed, which is
objectively linked with the quality and accessibility of the data and with the possibility for its rapid findability, governance and monitoring.
Key words: e-Governance, open data, metadata, e-document.
С развитием современных технологий граждане предъявляют более высокие требования к государственному управлению в целом, и к местным администрациям, в частности. Одно из основных требований - формирование электронного правительства, которое создаст основу, с одной стороны, для онлайн взаимодействия между государством и гражданским обществом, а с другой - приведет к значительной экономии государственных средств по административному обслуживанию и сбережению времени граждан и бизнеса. Европейская комисия определила электронное правительство как правительство, использующее дигитальные инструменты и системы доставки качественных услуг гражданам и бизнесу [1]. В теоретическом плане мы придерживаемся мнения, что электронное правительство является элементом более широкого понятия - электронного управления. В сущности электронное правительство является лишь одним из элементов электронного управления наряду с такими, как: электронными госзаказами, электронной торговлей, электронным здравоохранением, обучением и др. Другими словами, электронное управление включает в себя концепцию электронного правительства, но не ограничивается только им. В дальнейшем изложении речь пойдет в контексте такого толкования данных понятий.
Согласно официальной стратегии развития электронного управления в Республике Болгарии 2014-2020 г.г. под ним «понимается управление в электронной среде нормативными связями, административными процессами и обслуживанием и взаимодействием с потребителями с использованием информационных, статистических и математических моделей и методов обработки данных, информации и знаний, обеспечивающих его (управления) более высокий уровень. Электронное управление является универсальным средством повышения эффективности административных процессов, а также облегчения процессов взаимодействия между администрацией, служащими, гражданами посредством использования эл.услуг» [2]. В Стратегии подчеркивается значимость электронного управления не только в плане связи между администрацией и бизнесом, администрацией и гражданами, но и для взаимодействия между различными административными структурами, повышающее внутреведомственную эффективность.
Предоставление электронных административных услуг, разработка систем управления информацией в общественном секторе, т.е. информацией, относящейся к общественной жизни страны и создающей возможность гражданам составить личное мнение о деятельности определенных органов, и внедрение их в электронное управление представляет собой одно из важных современных направлений развития концепции электронной демократии.
Результаты применения этих систем не всегда оправдывают ожидания заинтересованных сторон в отношении информации общественного (публичного) сектора.
Порталы открытых данных, представляющие собой веб базированные интерфейсы, и, предназначенные для более легкого нахождения информации с целью вторичного использования, являются одним из важных элементов большинства инициатив в сфере електронного государственного управления. По сути своей порталы содержат записи метаданных информационных массивов в необработанном виде (данные в числах и текстовые документы), опубликованные для вторичного использования. Комбинация специфических функций поиска, представляющая метаданные, облегчает нахождения нужной информации.
Основными задачами при создании порталов открытых данных являются: установление вида данных, которые подлежат открытию; определение способов организации информационных массивов и сопутствующих их метаданных. Цель сбора данных в порталы открытого пользования заключается в обозначении последовательности (data map) средств выбора, классификации и приоритезирования данных[3].
1. Открытые данные и порталы открытых данных. Сущность и закондательная база
Политика в отношении повторного использования информации в общественном секторе урегулирована в Директиве 2013/37/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 июня 2013 г. об изменении Директивы 2003/98/ЕО о повторном употреблении информации в общественном секторе. Данная Директива транспонирована в болгарское законодательство посредством Закона о доступе к общественной информации (ЗДОИ).[4]
Предметом законодательного регулирования являются общественные отношения, связанные с правом доступа к общественной информации, а также повторного использования информации общественного сектора (ст.ст.1, 2
здои).
Согласно последней редакции ст.2, ч.3 Закона, вступившей в силу 12.01.2016г.: «Информацией общественного сектора является любая информация, объективированная посреством материального носителя, включительно сохраненная как документ, звукозапись, или видеозапись, собранная или созданная организацией из общественного сектора.» Эта же информация поддерживается и в электронном виде (ст.2, ч.4 ЗДОИ, вступила в силу 12.01.2017). [5] Общественной информацией признается информация, которая создается и сохраняется органами государственной власти и их территориальными звеньями; органами местного самоуправления; публично-правовыми субъектами; физическими и юридическими лицами по отношению их деятельности, финансированной средствами консолидированного
государственного бюджета и фондами Европейского союза или пpeдocтaвлeнными ЕС по проектам и программам (ст.3, ч.1 и 2 ЗДОИ).
Постановлением Министерского совета (ПМС) №3/ 09.01.2017 г. был принят подзаконный акт (Наредба) об общих требованиях к информационным системам, реестрам и электронным административным услугам (опуб. в ГГ, № 5 от 17.01.2017г., в силе с 01.03.2017г.) [6]. С принятием данного подзаконного акта, на основании его отсылочной нормы ст. 15, ч.1, правовой режим ЗДОИ об открытых данных применяется и по отношению к создаваемым и поддерживаемым структурами Министерского совета «реестров и баз данных». Терминологический анализ содержания обоих нормативных актов (ЗДОИ и подзаконного нормативного акта) показывает, что Закон использует понятия: «доступ к общественной информации» и «повторное использование информации общественного сектора», а подзаконный акт употребляет термин «открытые данные» при этом не дает его легальную дефиницию. Согласно текста той же ст.15, ч.4 ЗДОИ, «реестры и базы данных поддерживают публичные, свободные и бесплатные интерфейсы для связанных открытых данных в соответствие с порядком, установленным Законом.» Употребление законодателем двух различных терминов, имеющих по существу одинаковое содержание, создает трудности и противоречия в их толковании и практическом применении.
Нормативное определение «Портала открытых данных» было принято и включено в текст ЗДОИ в 2015 г., согласно которому портал представляет собой единую, централизованную, публичную веб-базированную информационную систему, обеспечивающую публикацию и управление информацией для повторного использования в открытом, машиночитаемом формате вместе с соответствующими метаданными. Технологическая архитектура Портала позволяет целостное извлечение опубликованной информации или ее части. Портал создается и поддерживается администрацией МС (ст. 15г ЗДОИ). Организации общественного сектора публикуют в портале информацию, доступ к которой свободный, при этом порядок и способ опубликования информации определяется нормативным актом, принятым МС [7]. Портал постепенно пополняется согласно подготовленного «Списка наборов данных по приоритетным областям, которые публикуются в открытом формате» [8]. Список создан во исполнение Программы правительства о стабильном развитии Республики Болгарии в период 2014-2018 г. [9], одна из целей которой: «Улучшение обмена данными и публикация наличной общественной информации в открытом формате». Список ежегодно актуализируется. К настоящему времени принято два списка. Решением № 103/2015 г. Правительства был принят список, который содержит 119 наборов данных. Решением МС № 214 /25.03.2016 г., измененное и дополненное Решением МС № 897/21.10.2016 г., был принят список из 308 наборов данных, чья публикация в открытом формате в Портале открытых данных была осуществлена в соответствие с установленным графиком. В
2017 г. предстоит принятие дополнительного списка, который включит 514 новых наборов данных. К середине 2017 г. в портале уже опубликованы 1904 наборов данных из 48 административных органов. Запланировано включение еще около 800 наборов данных из 340 администраций, из которых более 200 новые, в том числе данные органов местной власти [10]. Дальнейшее развитие портала будет ориентировано к публикации новых массивов данных, добавлению визуализации инструментов, облегчающих работу органов управления при конвертации и публикации данных.
Вместе с Порталом открытых данных в соответствии со ст.15 г ЗДОИ в июне 2017 г. с вступлением в силу ст.15 в, вводится и Платформа для доступа к общественной информации. Она обеспечит возможность подачи заявления о доступе к информации электронным путем, а также позволит отслеживание решений по ним при соблюдении норм защиты персональных данных заявителей. Платформа создана и поддерживается администрацией МС [11].
2. Метаданные. Легальные дефиниции и значение для открытых данных
Качество и доступность данных связаны с возможностью их облегченного нахождения, управления, наблюдения. С этой точки зрения особенно важное значение имеют метаданные (данные о данных). В европейских и национальных актах, связанных с рассматриваемой предметной областью, содержатся легальные дефиниции или указания о содержании метаданных.
В Директиве 2013/37/ЕС Европейского Парламента и Совета от 26.06.2013г. об изменении Директивы 2003/98 /ЕО в отношении повторного употребления информации в общественном секторе недвусмысленно уделяется внимание идеи, что Портал открытых данных создается с целью облегчения использования данных. В ст. 9 Директивы указывается, что: «Государства-члены создают практические механизмы, которые упростят поиск документов, предоставленных для повторного использования, например, таких как списков основных документов и соответствующих метаданных, доступных при наличии возможности и целесообразности в режиме онлайн и в машиночитаемом формате, а также и портальные вебсайты, которые имеют доступ к спискам с материалами. При наличии возможности государства-члены упрощают многоязычие поиска документов» [12].
Легальная дефиниция понятия «метаданные» в рассматриваемом контексте содержится в Директиве 2007/2/E0 Европейского парламента и Совета от 14 март 2007г. «о создании инфраструктуры для пространственной информации в Европейской общности» (INSPIRE). Согласно ст.3, п.6 Директивы, «метаданные» представляют собой информацию, описывающую массив пространственных данных и оказываемых в связи с ними услуг, позволяющие их поиск, обобщение и использование. Для достижения цели,
поставленной в указанном выше тексте, государствам членам следует предпринять необходимые меры, чтобы гарантировать полноту и необходимое качество метаданных (ст. 5, п. 3 Директивы). Установлены и минимальные требования к метаданным. Они должны включать информацию, касающуюся: а) соответствия массивов пространственных данных правилам применения, предусмотренных статьей 7, параграфа 1; б) условий доступа и использования массивов пространственных данных и услуг с приложением соответствующих тарифов; в) качества и действительности массивов пространственных данных;
г) органов публичной власти, ответственных за создание, управление, поддержание и распространение массивов пространственных данных и услуг;
д) ограничений публичного доступа и оснований этих ограничений ( ст. 5, п. 2 от Директивы). В §1, п. 3 Дополнительных распоряжений Закона о доступе к пространственным данным, болгарский законодатель в целом воспринял указанную дефиницию о метаданных.
Отсылка к положениям Директивы 2007/2/Е0 в отношении метаданных сделана в пункте 20 Преамбулы Директивы 2013/37/ЕС, с указанием на то, что: «Для облегчения повторного использования органы общественного сектора, когда это возможно и целесообразно, должны предоставить документы в открытом и машиночитаемом формате вместе с их метаданными с возможно высочайшей точностью и полнотой, в формате, который гарантирует оперативную совместимость, т.е. посредством их обработки способом, соответствующим принципам, регламентирующим требования в отношении совместимости и используемости пространственной информации согласно Директивы 2007/2/Е0». С редакцией ЗДОИ, которая вступила в силу 12.01.2016 г., был создан новый пункт 12 в § 1, содержащий определение понятия «метаданных»: данные, описывающие структуру информации -предмет повторного использования.
В ст. 15, ч. 5 Постановления МС (Наредба) «об общих требованиях к информационным системам, реестрам и электронным административным услугам» вводится правило, чтобы интерфейсы открытых данных (реестров и баз данных) включали метаданные, определенные председателем Государственного агентства «Электронного управления». Кроме ясно закрепленной нормативной обязанности в отношении метаданных, в данной норме указывается на то, что уже воспринят принцип создания унифицированных метаданных в Портале открытых данных, что облегчит их поиск. В этом же направлении и терминологические объяснения, содержащиеся в Дополнительных распоряжениях Постановления, которые касаются качеств «использования» и «доступности» информационной системы. В соответствии с §1, п. 4, «использование» представляет качество информационной системы, обеспечивающее потребителям удобство и возможность достижения целей, для которых применяется определенный потребительский интерфейс с достаточной эффективностью, успешностью и удовлетворенностью. «Доступность» -качество информационной системы, гарантирующее для всех граждан,
независимо от их возраста и физических возможностей, наблюдать, понимать и контактировать посредством потребительского интерфейса (§ 1, п. 5).
В декабре 2012 г. Европейской комиссией запущена «бета версия» Портала открытых данных, официально разработанная на основании ст.5 Решения 2011/833/ЕС от 12.12.2011 г. в отношении повторного использования документов Комиссии. Согласно предписания ст.5 Решения создается портал данных в качестве единной точки доступа к структурированным данным для облегчения связанного и повторного их использования для торговых и неторговых целей. При работе с порталом, административным органам следует принимать во внимание следующее: «Источники генерируют как данные, так и соответствующие метаданные. Необходимые метаданные для индексирования извлекаются автоматически из портала и интегрируются в степени, нужной для поддержания общих функций, например, поиска и связи. Портал также может временно сохранять данные внешних источников с целью повышения эффективности или обеспечения дополнительных функций.»
Помимо этого Комиссия предвидит работу с государствами членами по созданию паневропейского портала целостной информации, сохраняемой институтами и органами ЕС, государствами членами, региональными и местными властями. С 2016 г. в сайте ЕС - EUR-lex содержится отсылка к сайту Портала открытых данных ЕС [13], вместе с теми об общественных (государственных и муниципальных) заказах на уровне ЕС и др..
Единный общеевропейский портал данных включает большое разнообразие свободно доступных сведений из различных областей политики ЕС, а также и из областей, установленных Хартой открытых данных, принятой международным клубом Г-7. Основной целью портала является не только его количественное наполнение информацией, но и гарантированный доступ к ней, что достигается посредством семантической оперативной совместимостью, необходимой для создания единного цифрового рынка. Серьезные усилия со стороны ЕС в этой области предпринимаются в связи с обеспечением использования поставщиками информации одинакового кодирования и метаданных, публикуемых в Портале. Для этой цели создан между институциональный институт для поддержания метаданных, с которым институции ЕС сотрудничают. Портал открытых данных, являющийся частью инфраструктуры цифровых услуг в отношении открытых данных, включает и интегрирует функции мультиязычного поиска. Другие функции, которые предлагаются полями начальной страницы «Последней актуализации наборов данных», данные группируются по основным издателям, «часто отыскиваемых терминов», систематизируются по темам и др..
Портал открытых данных ЕС включает и «Словарь метаданных». Сайт предоставляет различные формы участия в процессе открытия данных, для чего принимает от граждан ЕС предложения по наборам данных, мнения и инициативы, а также обобщает информацию о том как потребителями используются данные Портала. Сайт содержит отсылки к Порталам государств
членов, создавших свои национальные порталы открытых данных. В Болгарии также существует национальный Портал открытых данных [14].
3. Практические аспекты правоприменения режима открытых данных и метаданных
Вопрос об открытых данных и сопутствующих их метаданных раскрывается еще с практической точки зрения, провоцированной Решением Европейского суда от 11.01.2017г. в связи с применением Регламента (Е0)1049/2001г. Европейского парламента и Совета от 30 мая 2001г. [15]. Регламент касается вопросов, связанных с извлечением и предоставлением информации и документов из базы данных, создаваемых и сохраняемых Комиссией.
В вышеуказанном Решении Европейский суд высказывается по вопросам доступа к документам учреждений ЕС в контексте Регламента (Е0)1049/2001г. в связи с поданной жалобой на решение Общего суда от 02.07.2015г., которым отклоняется как неосновательное возражение заявителя (гражданина ЕС) на решение Европейской Комиссии, предусматривающее отказ по его заявлению о доступе к сохраняемым документам.
Предметом спора является претензия гражданина ЕС к Европейской службе подбора персонала (EPSO) в отношении доступа к информации (таблице данных), конкретнее к тестовым вопросам конкурса, в котором он участвовал. Если быть более точными, его интересовала информация о заданных вопросах кандидатам, претендующих на объявленное конкурсное место, и действительные ответы на них. EPSO отклонило требование, мотивируя тем, что подобная «таблица» не существует, в результате последовал отказ Комиссии по поданному заявлению о доступе к информации. В отказе обращалось внимание на то, что в заявлении не поставлена цель, чтобы EPSO изготовило новый документ, объединяющий информацию существующих документов, а был получен доступ к ряду документов, сохраняемых EPSO в электронном формате.
Отказ Комиссии был обжалован перед Общим судом, который тоже отклонил жалобу по мотивам, что «заявление не касается доступа, даже частичного, к одному или нескольким документам, сохраняемым EPSO, а наоборот, имеет своей действительной целью, чтобы Комиссия создала новые документы, которые просто не могут быть взяты из базы данных посредством нормального или обычного поиска с помощью существующего инструмента.»
В своих доводах против указанного решения суда заявитель отметил, что в соответствии с Регламентом (Е0)1049/2001г., понятие «документа включает отдельные файлы и наличие их содержания в базе данных.» Кроме того, любая комбинация данных, полученных из различных файлов представляет собой документ, т.к. в стандартной базе данных возможны любые поиски и в этом
смысле суд ошибочно разграничил информацию, содержащуюся в базе данных, от документов, которые могут быть взяты из нее.
Заявителем также поставлен вопрос о неверном толковании со стороны Общего суда понятия «существующий документ» в контексте ст.2, параграфа 3 Регламента (Е0)1049/2001г. Согласно Регламенту, это все документы, сохраняемые учреждением, т.е. документы, которые разработаны или получены ею и находятся в ее владении во всех областях деятельности ЕС, и доступ к ним осуществляется посредством «инструментов поиска», которыми располагает эта база данных. Такими инструментами поиска являются системы управления, реагирующие на язык структурных запросов (вопросов для поиска), которые потребитель может сформулировать по своему усмотрению. Исходя из этого, заявитель делает заключение о неправильности выводов Общего суда о том, что формулирование запроса, еще неиспользованного в управлении базой данных, означает программирование нового инструмента поиска.
Следовательно, Общий суд принял, что нормальными или обычными запросами являются только те, которые осуществлены с помощью предварительно запрограммированными инструментами поиска.
Доводы Европейского суда полностью подтверждают решение Общего суда. В выводах подчеркивается, что «любая информация, для извлечения которой требуется изменение организации электронной базы данных или инструментов поиска, наличных к моменту извлечения информации, необходимо квалифицировать в качестве нового документа.» В качестве существующего документа понимается любая информация, извлеченная из электронной базы данных, и нормальное использование которой реализуется с помощью предварительно запрограммированными инструментами поиска, даже если эта информация все еще не была рассмотрена в этой формой или никогда не разыскивалась служащими организации. Отсюда Европейский суд делает вывод по отношению к электронной базе данных, что разграничение между существующим и новым документом, следует проводить на основе критерия, соответствующего техническим параметрам этих баз, или другими словами, на основании сопровождающих их метаданных.
В контексте рассмотренного решения Общего суда, метаданные представляют собой предварительно запрограммированные запросы, посредством которых осуществляется поиск документа в базе данных. Согласно этого же решения, произведенные изменения в этих метаданных приводит к созданию нового документа.
С указанным судебным прецедентом необходимо согласиться, т.к. в нем отражено одно из специфических свойств информации в электронном виде. Данная специфика должна учитываться в процессе правового регулирования отношений по поводу этого объекта, как в материальном, так и в процессуальном законодательстве.
Одновременно, возникает вопрос: насколько открытые данные действительно открыты и в какой степени они зависимы от их метаданных...
Следует согласиться с тем, что нормативно-правовое регулирование данной материи является обязательным условием, но не единственной гарантией успешного открытия общественных данных для свободного доступа [16]. В этой связи, думается, что на современном этапе развития системы необходимо осуществлять следующие мероприятия: стандартизацию (унификацию) метаданных к информации; использовать один и тот-же способ кодирования данных; принять принцип централизованных данных или децентрализованного доступа, расширенного до публикации не только информации, собранной администрацией, но и гражданами и представителями бизнеса по важным вопросам, требующих правовой и ненормативной регламентации и др..
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. eGovernment & Digital Public Services. Digital Economy & Society. European committee [официален сайт], 12.01.2017. https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/public-services-egovernment
2. Стратегия за развитие на електронното управление в Република България 2014 - 2020 г., Министерство на транспорта, информационнее технологии и комуникациите [официален сайт], 03.2014, https://www. mtitc.government.bg/upload/docs/2014-
03/1 _StrategiaRazvitieEU_RBulgaria_2014_2020.pdf
3. Георгиева, К. Повторно използване на информацията в обществения сектор, Дисертационен труд за присъждане на образователна и научна степен «доктор», 2016г.; Llorenç Vaquer и др. Developing a data map for opening public sector information. Int. J. of Design & Nature and Ecodynamics. Vol. 11, No. 3 (2016) 370-375
4. Обн. ГГ. бр.55 от 7 Юли 2000г.; поел. изм. и доп. ГГ. бр.50 от 1 Юли 2016г.;
5. http://dv.parliament.bg/DVWeb/showMaterialDV.jsp?idMat=110м79.
6. http://dv.parliament.bg/DVWeb/showMaterialDVjsp?idMat=110M79.
7. «О стандартных условиях повторного использования информации общественного сектора и ее публикации в открытом формате» (опуб. ГГ №б48/24.06.2016г.).
8. Решение № 103 на Министерского совета от 17.02.2015 г. о принятии Списка наборов данных по приоритетным областям, которые будут опубликованы в открытом формате // доступно в Информационной системе правовой информация Министерского совета на http : //pris. government.bg/prin/document_view.aspx?DocumentID=ymMQ 1 GPdBTP 4BuovTDY0IA
9. http://www.strategy.bg/StrategicDocuments/View.aspx?lang=bg-BG&Id=950
10. Данные Государственного агенства «Электронное управление»; https://e-gov.bg/bg/92
11. http : //www.asktheeu. org
12. BG 27.6.2013 г. Официальная газета Европейского сюза L 175/7
13. http://www.open-data.europa.eu
14. https : //opendata.government.bg/
15 http://freecases.eu/Doc/CourtAct/5420422
16. LAPSI 2.0 Thematic Network, Deliverable number/Name: D2.2: Position paper on Access to Data, Dissemination level: Public, Delivery date: 12 December 2014.: http://cordis.europa.eu/docs/projects/cnect/1/325171/080/deHverables/001-D22Positionpaperonaccessto dataAres20144192463.pdf
17. Кискинов, В. Електронно правителство. Сиби, 2003.
