CC BY
30
Чагин Иван Борисович
преподаватель кафедры административного и финансового права Юридического института Иркутского государственного университета
Chagin Ivan Borisovich
lecturer at the Department of Administrative and Financial Law of the Law Institute of Irkutsk State University
E-mail: chaginIGU@yandex.ru
К вопросу об экспертной оценке результативности правового эксперимента
On the issue of expert assessment of the effectiveness of a legal experiment
Аннотация. Статья посвящена исследованию проблемы оценки результативности правового эксперимента. Отмечаются ценностные характеристики правового эксперимента, обусловливающие необходимость разработки механизмов, обеспечивающих достоверность результатов правового эксперимента. Выделяются факторы, влияющие на оценку результатов правового эксперимента и возможные инструменты их контроля. Предлагается дефиниция оценки результативности правового эксперимента. Излагается авторское видение решения проблемы обеспечения достоверности результатов правового эксперимента.
Ключевые слова: правовой эксперимент, экспериментально-правовой режим, юридическое прогнозирование, правовое воздействие, оценка результативности нормативного правового акта.
Abstract. The article is devoted to the study of the problem of assessing the effectiveness of a legal experiment. The article notes the value characteristics of a legal experiment, which necessitate the development of mechanisms to ensure the reliability of the results of a legal experiment. The factors influencing the assessment of the results of a legal experiment and possible tools for their control are highlighted. The definition of evaluating the effectiveness of a legal experiment is proposed. The author's vision of solving the problem of ensuring the reliability of the results of a legal experiment is presented in detail.
Keywords: legal experiment, experimental legal regime, legal forecasting, legal impact, assessment of the effectiveness of a regulatory legal act.
Введение
К одной из тенденций развития современной правотворческой деятельности стоит отнести идеологию инструментализма, подразумевающую создание субъектами правотворчества нормативных правовых актов, направленных на достижение социально-значимых целей. Восприятие нормативного правового акта в качестве инструмента государственного управления обществом существует не одно столетие, однако в современный период развития правовой мысли инструментализм как мировоззренческое основание развития права все чаще находит свое отражение и в правотворческой практике. Концепция «умного регулирования» (smart regulation), регулятивные песочницы (regulation sandbox), интерактивное регулирование, технология краудсорсинга и иные схожие инструменты и механизмы являются теми явлениями, которые возникли благодаря синтезу научной мысли и обобщению опыта правотворческой практики. Все эти явления направлены на достижение результативности правового регулирования, рационализацию правотворческого процесса и уменьшение рисков когнитивного предубеждения лиц, принимающих нормативные правовые акты. К таким инструментам, в частности, относят и правовой эксперимент. Как отмечает М.В. Дегтярев, «экспериментальные регуляторные инструментарии активно задействуются в публичном управлении, в том числе в рамках таких подходов, как проектно-ориентированное управление, ручное управление, негэнтропийное управление, риск-ориентированное управление»1. Несмотря на усилившийся со стороны научного сообщества интерес к изучению правового эксперимента, а точнее эксперименталь-
1 Дегтярев М. В. Применение экспериментального законодательства: опыт Португалии и Дании // Ex jure. 2021. № 3. C. 30. DOI: 10.17072/2619-0648-2021-3-28-40
ных правовых режимов, до настоящего времени проблема оценки результативности правового эксперимента остается малоизученной, существует лишь попытки отдельных авторов предложить собственное видение данной проблемы и механизмы ее решения. Например, авторским коллективом РАНХиГС в составе А.А. Ефремова, Е.И. Добролюбовой, Э.В. Талапиной и В.Н. Южакова был подготовлен научный доклад, в том числе посвященный проблеме оценки результативности экспериментального правового режима1, в действующем правовом регулировании мы также сможем обнаружить подзаконные акты, закрепляющие методику оценки результативности правового эксперимента2. Большинство предложений по решению проблемы оценки результативности правового эксперимента сводится именно к разработке определенной методики, описывающей стадии, критерии и порядок проведения оценки, что зачастую выражается исключительно в механической интерпретации данных, полученных по результатам правового эксперимента. Мы полагаем, что такой подход отчасти является обоснованным, однако не следует все сводить только к механической интерпретации полученных данных, иначе существует риск перехода к крайнему редукционизму, необоснованному упрощению того, чего упрощать не стоит. Учитывая актуальность данной проблематики в настоящей статье, мы предлагаем рассмотреть проблему обеспечения достоверности результатов правового эксперимента, разобрать существующие подходы и предложить собственное видение данной проблемы и возможные пути ее решения.
Почему обеспечение достоверности результатов правового эксперимента является важной практической и теоретической проблемой?
Нами уже был заявлен тезис о том, что фактически вся юридическая практика состоит из процедур оценивания. Процедура оценивания полностью пронизывает позитивную правовую действительность, начиная с процесса правотворчества, в котором одна группа субъектов дает оценку необходимости создания правового регулирования (то есть выявляет сферы общественных отношений, подлежащие правовому регулированию, и устанавливает возможность урегулирования конкретных общественных отношений посредством норм права), продолжая процессом правоприменения, в котором лица, наделенные властными полномочиями, оценивают действия субъектов права в конкретной ситуации, посредством квалификации их поведения в соответствии с набором нормативно-правовых предписаний, и заканчивая процессом оценки фактического воздействия нормативного правового акта3.
Такие категории, как «позитивное право», «оценка» и «выбор», по нашему мнению, являются неразделимыми и постоянно взаимодействуют в правотворческом процессе в разных конфигурациях. Например, на основании оценки состояния общественных отношений уполномоченными субъектами делается выбор относительной принятия того или иного по содержанию и способам регулирования нормативного правового акта (юридическое прогнозирование, оценка регулирующего воздействия нормативного правового акта, антикоррупционная экспертиза) или на основании уже действующего нормативного правового акта оценивается сложившаяся ситуация в правовом регулировании и осуществляется выбор относительно дальнейшей судьбы нормативного правового акта (мониторинг правоприменительной деятельности, оценка фактического воздействия нормативного правового акта, правовая экспертиза).
Множество современных юридических технологий рационализации правотворческого процесса основываются на трех вышеназванных категориях. Как нами было отмечено во введении к настоящей статье, появление современных технологий рационализации правотворческого процесса основано на инструментальном подходе к пониманию права, следовательно, фактически любая норма права, нормативный правовой акт, система нормативных правовых актов в данной парадигме мышления должны позволять достигать не только цель упорядоченности общественных отношений, но и создавать тот необходимый порядок, ту программу поведения субъектов, которая позволит обеспечить достижение определенных управленческих целей. Таким образом, право в такой парадигме взглядов рассматривается не только в качестве инструмента обеспечения порядка, но и в качестве инструмента удовлетворения управленческих интересов.
Как отмечает, Ж. Шевалье: «Закон теперь направлен не столько на регулирование поведения, сколько на достижение определенных эффектов, например, экономических или социальных»4. Легитимность закона с позиции Ж. Шевалье зависит от его способности обеспечивать достижение определенных целей.
1 Экспериментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт / А. А. Ефремов, Е. И. Добролюбова, Э. В. Талапина, В. Н. Южаков // науч. ред. В. Н. Южаков. Москва: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2020. 126 с. 978-85006-195-1.
2Об утверждении Правил мониторинга экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, оценки эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций, общественного обсуждения вопросов эффективности и результативности реализации экспериментального правового режима в сфере цифровых инноваций: постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2011 // Собрание Законодательства РФ. 2020. № 26. Ст. 3463.
3 Чагин И.Б. Сущностная характеристика правового эксперимента // Сибирский юридический вестник. 2021. № 1. С. 14-18.
4 Chevallier, J. Les lois expérimentales: le casfrançais/ in: Evaluation législative et lois expérimentales, sous la direction de Ch.-A. Morand. Aix-en-Provence, Presse universitaire 'Aix-Marseille, 1993. P. 149.
Правовой эксперимент, как и другие юридические технологии правотворческой деятельности, связан с необходимостью осуществления оценки. Несмотря на то обстоятельство, что до настоящего времени ведутся дискуссии относительно подходов к пониманию правового эксперимента, по нашему мнению, можно утверждать о наличии определенного единства мнений относительно содержания самого понятия правового эксперимента. Чаще всего в отечественной юридической литературе цитируется понятие, предложенное В.И. Никитинским и В.С. Самощенко, которые предлагают под правовым экспериментом понимать «организованную компетентным правотворческим органом апробацию предполагаемых правовых нововведений в ограниченном масштабе, для проверки эффективности экспериментальных правовых норм и отработки оптимальных вариантов, будущих правотворческих решений общего действия»1, аналогичное по смыслу понятие экспериментального правового режима можно встретить и в действующем отечественном законодательстве.
Ценностные характеристики правового эксперимента, выделяемые большинством авторов сводятся к возможности данной юридической технологии правотворческой деятельности создавать необходимую информацию для принятия решений и выбора стратегии дальнейшей правотворческой деятельности. По своему существу правовой эксперимент позволяет следовать промежуточной стратегии правотворческой деятельности между опережающим правовым регулированием и отсрочкой правового регулирования.
Так как основной целью правового эксперимента с точки зрения инструментального подхода к пониманию права является апробация правовых нововведений в ограниченном масштабе, то невозможность осуществления достоверной оценки результатов правового эксперимента свидетельствует о невозможности использования правового эксперимента в качестве юридической технологии правотворческой деятельности.
Соответственно отсутствие механизмов, позволяющих достоверно оценить результаты правового эксперимента, ставит под сомнение возможность и необходимость использования вообще данного правового явления в юридической практике, как средства получения ответов на вопросы, связанные с проверкой гипотез о каузальных связях между нормой права и ее влиянием на регулирование общественных отношений.
На выстраивании таких групп силлогизмов (1. «Нормативный правовой акт направлен на достижений социальных и экономических эффектов»; 2. «Правовой эксперимент позволяет проводить апробацию правовых нововведений в ограниченном масштабе» 3. «Соответственно правовой эксперимент позволяет устанавливать возможность нормативного правового акта достигать определенные цели» и 1. «Оценка результатов правового эксперимента позволяет установить степень и качество воздействия нормативного правового акта на общественные отношения»; 2. «Выводы относительно результатов действия экспериментального нормативного правового акта могут быть недостоверными»; 3. «Соответственно существует проблема, связанная с обеспечением достоверности результатов правового эксперимента») и основывается наша позиция.
Что следует понимать под оценкой результативности правового эксперимента?
Слово «оценка» используется повсеместно, как в обыденном, так и в научном дискурсе. Возможность осуществления оценки является результатом когнитивных способностей человека и поэтому все, что создает человек, с чем он взаимодействует неизбежно подвергается оценке, и позитивное право не является исключением.
В самих нормах отечественного законодательства довольно часто можно встретить слово «оценка», как в процессуальном (оценка доказательств), так и в материальном законодательстве (специальная оценка условий труда, оценка регулирующего воздействия нормативного правового акта, оценочная деятельность и т. д.).
В философии оценка рассматривается, как с гносеологической (процесс и результат мыслительной деятельности человека), так и с аксиологической (процесс и результат сопоставления явления с определенным набором ценностей) позиции. Стоит отдельно акцентировать внимание на том обстоятельстве, что оценка подразумевает как определенный результат, так и определенный процесс.
В современной юридической практике возможный и фактический результат действия нормативного правового акта также подвергается оценке посредством механизмов мониторинга правоприменения, оценки регулирующего и фактического воздействия.
В толком словаре Д.Н. Ушакова результат (от лат. гевиШив отраженный) рассматривается как конечный итог, следствие, завершающее собой какие-нибудь действия, явления.2 Результативность во множестве государственных стандартов рассматривается как степень реализации запланированной деятельности и достижения запланированных результатов.3
1 Правовой эксперимент и совершенствование законодательства / под редакцией В.И. Никитинского, В.С. Самощенко. Москва: Юридическая литература, 1988. 304 с. ISBN 5-7260-0084-6.
2 Ушаков Д. Н. Большой толковый словарь русского языка: современная редакция. Москва: Дом Славянской кн., 2008. 959 с
3 См., например: ГОСТ Р ИСО 9000-2008 Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь. [Электронный ресурс]. URL: https://docs.cntd.ru/document/; ГОСТ Р 12.0.006-2002: Система стандартов безопасности труда. Общие требования к системе управления охраной труда в организации. URL: https://docs.cntd.ru/document/ 1200029927?section=text
Ранее упомянутая группа авторов РАНХиГС предлагают рассматривать результативность эксперимента в государственном управлении как «полное выполнение программы эксперимента, позволяющие сделать однозначные выводы о целесообразности/нецелесообразности полномасштабного внедрения новых технологий, процессов, требования в сфере государственного управления»1. В другой научной работе, вышеназванная группа авторов рассматривает результативность экспериментального правового режима как «параметр, оценивающий вклад экспериментального правового режима в достижение целей государственной политики и повышения качества (обоснованности, результативности и эффективности) государственного управления в соответствующей сфере»2.
В целом с данной дефиниции результативности экспериментального правового режима следует согласиться, однако стоит обратить внимание на следующее обстоятельство, понимая результативность правового эксперимента, как некий параметр или критерий, мы вкладываем в значение данных слов то, что результативность это определенная величина, характеризующая какие-либо свойства. Соответственно для установления факта достижения правовым экспериментом параметра результативности, нам необходимо определить свойства экспериментального нормативного правового акта, которые позволят прийти к выводу о результативности правового эксперимента. Таким образом, результативность является параметром, о достижении которого мы можем говорить только в случае установления свойств, на оценку которых направлен данный параметр.
Указанное ставит перед нами закономерный вопрос о свойствах экспериментального нормативного правового акта, подлежащих оценке. Как видно из дефиниции результативности, предложенной группой авторов РАНХиГС в качестве таких свойств предлагается выделять: цель государственной политики и качество государственного управления. Мы полагаем, что в качестве данных свойств следует выделять не качество государственного управления, а качество нормативного правового акта, которое включает в себя: действенность, эффективность и целесообразность. Указанные свойства нормативного правового акта понимаются нами с позиции, предложенной Л. Мэйдером, который отмечал, что под действенностью следует понимать степень соответствия наблюдаемого поведения целевой группы населения нормативной модели, то есть нормам поведения, предписанным законодателем. Под эффективностью следует понимать степень достижения законом поставленной цели. Под целесообразностью следует понимать соотношение между «затратами» и «выгодами» от законодательных действий. «Затраты» включают не только прямые финансовые последствия соблюдения применяемых правовых норм, но и все отрицательные воздействия как результат законодательного акта. Все воздействия, совместимые с целями или способствующие их дальнейшей реализации, могут рассматриваться как выгоды»3.
Таким образом, под оценкой результативности правового эксперимента предлагается понимать параметр, достижение которого свидетельствует о действенности, эффективности, целесообразности экспериментального нормативного правового акта и о возможности придания действию экспериментального правового акта свойства общего регулирования.
Чем обусловлена проблема обеспечения достоверности результатов правового эксперимента и каковы пути ее решения?
К числу причин, обуславливающих появление правового эксперимента в современной правотворческой практике является срочность в принятии нормативных правовых актов и неопределенность последствий действия правовых нововведений.
Срочность в принятии нормативных правовых актов, прежде всего, предопределяется расширением сфер правового регулирования и быстрыми темпами развития общественных отношений, требующих законодательного регулирования. В свою очередь неопределенность последствий правовых нововведений связана с невозможностью предсказания результатов действия норм права, обусловленной многими факторами, к числу которых можно отнести: сложность и технологическое развитие общества, много-уровневость правового регулирования и так далее4.
Правовой эксперимент является экстраполяцией научного метода экспериментирования в юридическую практику, поэтому для правового эксперимента характерны определенные проблемы, что и для эксперимента в целом. Прежде всего, это проблемы, которые связаны с достоверностью информации, полученной в результате экспериментирования. В правотворческой практике указанная проблема усиливается по нескольким причинам:
1 Южаков В.Н. Подходы к оценке результативности и эффективности экспериментов в государственном управлении / В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбов, А.А. Ефремов // Вестник Воронежского государственного университета. 2021. № 3 (46). С. 20.
2 Южаков В.Н. Указ. соч. С. 57.
3 Мэйдер, Л. Оценка законодательства - вклад в повышение качества законов / Л. Мадер. Текст : непосредственный // Оценка законов и эффективности их принятия : материалы Международного семинара, проведенного Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом Европы и Рязанской областной Думой / ответственный редактор: Н.В. Ильина. Москва, 2002. С. 38.
4 Минникес И.А. Правовой эксперимент и принцип правовой определенности / И.А. Минникес, И.Б. Чагин // Материалы национальной научно-практической конференции: Личность, общество и государство в правовом измерении. 2021. С. 8.
1. Невозможность обеспечения полностью контролируемых и управляемых условий при проведении правового эксперимента. Как отмечает, У. Беннис, «при проведении эксперимента изучаемые процессы протекают, согласно предположению, в знаменитом «черном ящике». Так, что мы не можем наблюдать крайне важное промежуточное состояние. Мы можем лишь контролировать вход и измерять выход.»1 Указанное высказывание означает, что эксперты, участвующие в подведении итогов правового эксперимента могут лишь осуществлять оценку состояния общественных отношений до проведения правового эксперимент и их состояние после, и на основании полученных данных делать соответствующие выводы относительно результатов правового эксперимента.
2. Проблема индуктивного умозаключения. Анализ результатов, проведенного правового эксперимента осуществляется посредством индукции, которая подразумевает обобщение единичных фактов и построение на их основе вероятностных результатов действия правового эксперимента, в том числе, которые могут повлечь за собой ложные заключения относительно воздействий, оказываемых актом экспериментального характера на общественные отношения.
3. Сложность определения закономерных связей, предопределенная предметом правового регулирования. Право регулирует большой спектр общественных отношений, в которых наряду с причинно-следственными связями существует и фактор случайности.
Решение проблемы обеспечения достоверности результатов правового эксперимента видится нами в необходимости установления валидности результатов правового эксперимента.
Валидность результатов правового эксперимента следует рассматривать как определенный набор действий, обеспечивающий достоверность результатов правового эксперимента. Данный набор действий позволяет ограничивать конкурирующие правдоподобные гипотезы о результатах действия нормативного правового акта экспериментального характера. Так как правовой эксперимент, как и собственно любой иной эксперимент, включает в себя такие компоненты: как объект эксперимента, методы воздействия на объект эксперимента и методы измерения произошедших изменений, то и валидность результатов правового эксперимента, может обеспечивается исключительно через контроль данных компонентов, посредством изменения состава экспериментальной группы на которую оказывают влияние нормы права экспериментального характера, изменения способов правового регулирования в рамках правового эксперимента, а также использования многочисленных методов оценки результатов правового эксперимента.
Совокупность вышеназванных действий позволяет определять источники невалидности правового эксперимента, то есть устанавливать совокупность гипотез конкурирующих с гипотезой о результатах воздействия на общественные отношения нормативного правового акта экспериментального характера.
Заключение
В статье рассматривалась проблема оценки результативности правового эксперимента. Важность исследования определяется возрастающим количеством, проведенных правовых экспериментов и соответственно значимостью совершенствования механизмов обеспечения достоверности оценки результатов правового эксперимента. Полученные результаты имеют прикладное значение, которое заключается в расширении возможностей правового эксперимента как инструмента рационализации правотворческого процесса. Новые сведения уточняют и расширяют научное знание об оценке результативности правового эксперимента. Результаты показывают дальнейшие перспективы использования правового эксперимента как инструмента государственного управления.
1 Bennis W.G. The case study / W. G. Bennis // Journal of Applied Behavior Analysis, 1968. № 4. p. 231
Чагин И. Б. К вопросу об экспертной оценке результативности правового эксперимента
