CC BY
477
Д. А. Савкин
К ВОПРОСУ ОБ «АКТОРНОСТИ» ГЛОБАЛЬНЫХ ГОРОДОВ В МИРОВОЙ ПОЛИТИКЕ
Города на протяжении всей своей истории играли важнейшую роль в жизни общества. В наше время, когда урбанизация по своим масштабам и темпам обрела небывалый прежде размах, затронув практически все регионы и уголки земного шара, необходимо учитывать значение непрерывно расширяющихся и изменяющихся городских зон как фактора, влияющего на ход мировых процессов. На сегодняшний момент половина из 6,5 млрд мирового населения живет в городах, а в дальнейшем эта цифра будет лишь увеличиваться. Город — это естественная среда обитания человека, существования гражданского общества. В нем отражаются все проблемы, с которыми сталкивается человечество на современном этапе.
Будущее городов взаимосвязано с будущим всего человечества. Оно зависит во многом от решений, принимаемых международными универсальными и региональными организациями, правительствами различных стран и местными органами власти. В свою очередь, города, особенно глобальные, мегаполисы, городские агломерации и конурбации в XXI в. все активнее влияют на мировую политику и международные отношения.
По нашему мнению, глобальные города являются акторами мировой политики. Под глобальными городами мы подразумеваем крупнейшие моноцентрические агломерации (центральный город и прилегающие к нему пригороды), оказывающие огромное влияние не только на развитие государства, но и на всю мировую политику и экономику1. Финансово-экономическое влияние складывается из геоэкономического ресурса города, его инвестиционной привлекательности и способности к управлению мировыми финансовыми потоками посредством финансовых институтов и коммерческих банков; политическое влияние обусловлено особой транснациональной средой, наличием штаб-квартир международных организаций, проведением всевозможных форумов и саммитов, встреч представителей властных элит.
Существуют авторитетные рейтинги глобальных городов, которые посредством мультифакторного анализа важнейших показателей городов (бизнес активность, социальная среда, уровень образования горожан, количество штаб-квартир ТНК, международных организаций) причисляют города к той или иной категории. К наиболее влиятельным рейтингам можно отнести исследование группы ученых из университета Лафборо «Глобализация и Мировые Города» [1, p. 445], проведенное в 1999 г. и ставшее основой для последующей классификации глобальных городов, и достаточно новое исследование журнала «Foreign Policy», проведенное в 2008 г. при посредничестве американской консалтинговой группы Эй-Ти Керни [3]. Опираясь на последнее исследование в вопросе отнесения того или иного города к глобальному, в данной статье мы постараемся доказать, что глобальный город является важным актором мировой политики.
Очевидно, что общепризнанными акторами мировой политики являются только государства и их объединения (т. е. международные организации). Относительно признания других негосударственных участников международных процессов в качестве
© Д. А. Савкин, 2009
акторов, а также оценки их роли и влияния на мировую политику представители разных теоретических направлений и школ расходятся во мнениях. Фундаментальные теории не признают города в качестве отдельных участников мировых политических процессов2. На наш взгляд, это обусловлено тем, что город, будучи субнациональной единицей, как правило, не действует вопреки государству. Поэтому международные взаимодействия на уровне городов в работах классиков науки о международных отношениях либо не считаются значительными, либо рассматриваются как продолжение внешней политики государства, инструмент ее реализации. Однако, с точки зрения неолиберальных концепций, город вполне может выступать в качестве полноценного актора мировой политики.
Возможность признания акторности городов в рамках неолиберальных теорий (транснационализма и взаимозависимости) обусловлена пониманием актора как составного, а не унитарного участника международных отношений. Например, типология акторов Мансбаха, представителя неолиберального направления исследований мировой политики, включает города и отдельные регионы в качестве отдельных акторов мировой политики [5, с. 67].
С точки зрения исследователей неолиберального толка Б. Рассета и Х. Старра [2, р. 71], термин «актор» отражает широкий спектр взаимодействующих общностей и, следовательно, является достаточно всеобъемлющим, смещает акцент на поведение общностей, а также подразумевает, что различные действующие лица на мировой арене, подобно актерам на сцене, играют разные роли и имеют разное значение, однако все важны для создания общей картины международных отношений.
Подходы к понятию акторности таких исследователей, как Д. Митрани, Р. Кеохейн, Дж. Най, Дж. Розенау, позволяют выделить общие критерии акторности, характерные для исследований неолиберального толка: во-первых, это самоидентификация актора; во-вторых, наличие собственных интересов и способность их реализовать; в-третьих, оказание влияния на мировую политику; в-четвертых, достаточная степень автономности в принятии решений; и в-пятых, признание со стороны других основных участников [2, р. 18].
Попробуем проанализировать глобальные города с точки зрения представленных критериев и выяснить, являются ли они акторами мировой политики.
Первый аспект акторности города — его самоидентификация как внутри, так и за пределами государства, которая обусловлена несколькими ключевыми моментами. Во-первых, это наличие собственных информационных связей и, соответственно, возможность выступать в качестве центра создания, хранения и передачи информации на мировой арене. Во-вторых, наличие собственной идентичности, отличной от государственной. И, в-третьих, образ города, его репутация и узнаваемый во всем мире имидж.
Очевидно, что основные источники информации в городах — медиа-корпорации, и в глобальных городах они получают колоссальные возможности. Крупнейшими «заказчиками» информационных услуг представляются политические партии, группы интересов и бизнес. Каждая более или менее серьезная заинтересованная политическая группа имеет устойчивые связи с информационными поставщиками (владеет или является спонсором газет, журналов, информационных агентств, радиостанций, телеканалов и интернет-порталов), которым передает функции позиционирования, установления и поддержания устойчивых связей с электоратом, в том числе — на международной арене. Самым крупным заказчиком медиа-услуг на сегодняшний день, пожалуй, все еще является государство. Городские власти также связывают свою информацион-
ную активность с ведущими каналами массовой коммуникации, и не только на своей территории, но и за рубежом. Крупный бизнес также заинтересован в информационном продвижении, что объясняется имманентным стремлением получения прибыли и поиска новых ниш сбыта.
Всем без исключения городам присуще собственное пространство идентичности. Оно может быть тесно связано с государственным, а может существенно отличаться. Корни отличия могут быть разными:
— во-первых, это стремление жителей городов отграничиться от всех остальных — как граждан, так и приезжих (Москва, например, представляет собой государство в государстве. Для многих эмигрантов из других регионов страны и государств постсоветского пространства важна географическая и психологическая принадлежность к столице бывшей империи как средство признания собственной значимости).
— во-вторых, политика городских властей может быть направлена на создание собственной социальной среды для общего повышения конкурентоспособности и привлекательности. Примером могут быть города-конкуренты Гонконг и Шанхай утверждающие принцип «лучше, чем в остальном государстве»;
— в-третьих, особая идентичность города может создаваться государством для целевых нужд. Например, Нью-Йорк — город-космополит, пространство свободы, место принятия важнейших мировых финансово-экономических решений и ведущий город-посредник. Лондон выступает в качестве ворот Великобритании в глобальную экономику и является крупнейшим центром воспитания европейских и мировых политических и экономических элит.
Особая идентичность глобального города создается посредством устойчивого образа города, городского бренда и репутации. Очевидно, что негативный имидж города может стать серьезной помехой для привлечения инвесторов, туристов, а также проведения крупных мероприятий международного характера. Город— это особый организм, для которого важны его местоположение, внутренняя динамика и социальная структура [6, с. 53]. Поскольку общее движение культуры последних десятилетий направлено ко все большей индивидуализации самых разных субъектов, то можно предположить, что в условиях конкуренции «примерно равные по экономическим или демографическим показателям города будут сопоставляться именно по впечатлению, которое они производят, по воспоминаниям, ассоциациям, интонациям, задаваемым образом города. Поэтому позитивный имидж города обязательно скажется на инвестиционных предпочтениях, а также социальной, культурной, политической сторонах его жизни, становясь не только эстетической, но и экономической категорией» [6, с. 54].
Город все больше рассматривается как своеобразный, уникальный товар, который обладает конкретными, только ему присущими свойствами и требует определенного позиционирования и продвижения с целью получения тех или иных выгод. Таким образом, можно говорить о «бренде» города, который имеет свои особенности формирования. При формировании необходимого или нового имиджа города необходимо исходить из того, что город — это не новый товар, и у него уже существует определенный имидж, который основан на образе города и представляет собой совокупность убеждений и ощущений людей, возникающих по отношению к его специфическим чертам. Имидж города — очень разноплановый, эмоционально-окрашенный, иногда искусственно создаваемый, зачастую поверхностный его образ, который складывается в сознании людей. От него напрямую зависит инвестиционная привлекательность города, его конкурентоспособность среди других подобных городов [см.: 7]. Имидж города формируется на базе распространяемой о нем информации, соответствующих рейтингов среди
других городов. Таким образом, имидж города — это внутренний микроклимат города, его внутренние связи, а также один из наиболее значимых объектов управления.
Бренд города рассматривается как совокупность непреходящих ценностей, отражающих неповторимые оригинальные потребительские характеристики данного города и сообщества, широко известные, получившие общественное признание и пользующиеся стабильным спросом [7]. Бренд формируется на основе ярко выраженного позитивного имиджа города, являясь высшим проявлением эмоциональных потребительских предпочтений. Выступая одновременно в качестве важнейшего фактора конкурентных преимуществ и доходов города, бренд является не только активом городской экономики, но и средством самоидентификации, необходимым для самостоятельного участия города в мировой политике.
Важной характеристикой самоидентификации города является репутация, которая представляет собой динамическую характеристику его деятельности, формирующуюся в обществе в течение достаточно продолжительного периода времени. Она олицетворяет собой комплекс возможностей для реализации существенных интересов представителей различных социальных групп.
Имиджевые стратегии глобальных городов, работа городских властей и неправительственных структур, направленные на создание и поддержание благоприятной репутации и устойчиво-положительного бренда, собственная идентичность, коммуникационная среда и информационные связи создают колоссальные возможности для самоидентификации города на мировой арене. А транснациональные медиа-корпорации эти возможности развивают.
Второй критерий акторности — наличие собственных интересов и способность их реализовать.
Любой город как политико-социальная единица имеет собственные интересы. Среди основополагающих интересов — максимальная независимость и автономизация городских процессов, в процессе реализации которых город сталкивается с имманентным стремлением государства сохранить собственный суверенитет. Очевидно, что город, даже очень крупный и влиятельный, будучи субнациональной единицей, не действует явно вопреки воли государства. Кроме геополитической связи города с территорией государства, существуют устойчивые информационные связи. Помимо этого, культурноисторический тип развития государства определяет направление эволюции городов, расположенных на его территории: формирует этнический состав, систему управления городом (образующуюся зачастую по образцу государственной), архитектурные ансамбли, национальные особенности системы расселения.
Таким образом, город — часть государства, выразитель его внутри- и внешнеполитической линии. А администрация города становится либо стратегическим союзником государственной власти (в случае, если является выборной), либо ее неотделимой частью (в случае, если глава города назначается «сверху»).
Принятие решений органами государственной власти на национальном уровне от имени государства происходит без явного участия властей города. В данном случае город как социальная единица выполняет функцию посредника — предоставляет здания, инфраструктуру, услуги связи, транспортные и рекреационные услуги, и самое главное — информационные возможности.
Посредничество представляет собой ключевое средство реализации интересов глобального города на мировой арене и главную особенность, отличающую его от других акторов мировой политики. Города осуществляют три вида посредничества: во-первых, посредничество между государствами, государством и бизнесом, граждан-
скими обществами. Межгосударственное посредничество включает в себя контакты между представителями государств на самом различном уровне, начиная от уровня экспертов до уровня глав государств, которые пользуются организационными возможностями, предоставляемыми глобальным городом (безопасность, инфраструктура, комфортная среда общения). Посредничество между государством и бизнесом также осуществляется на городской платформе, выливаясь в конгрессы, выставки, презентации, постоянные консультации между бизнесом и властью. Третий вид посредничества осуществляется на уровне гражданских обществ. Развитая инфраструктура и транспортная доступность делают город привлекательным местом для размещения в нем главных офисов неправительственных организаций, имеющих преимущественно транснациональную основу (Международный комитет Красного Креста, Всемирный фонд дикой природы, Хельсинская группа по правам человека и т. д.). В связи с этим важно отметить поддержку государством гражданского общества, например Форумов неправительственных организаций Балтийского Моря.
Важнейшим средством реализации интересов города на мировой арене является дипломатия городов, означающая участие местных властей и локальных сообществ в международных отношениях и мирополитических процессах, в особенности многостороннее сотрудничество в рамках международных организаций и форумов городов, участие в совместных проектах. Важнейшими проектами в Российской Федерации за последние несколько лет можно считать 300-летие Санкт-Петербурга и 1000-летие Казани. Данные мероприятия посетило множество государственных и городских делегаций, представителей неправительственных организаций и туристов.
Помимо инструментов многосторонней дипломатии городов, которыми являются международные организации и ассоциации городов, у каждого крупного и глобального города существует собственная внешнеполитическая линия. Минуя посредничество государств, они взаимодействуют с такими же городами и другими акторами мировой политики напрямую, распространяют свое геополитическое и геоэкономиче-ское влияние для поиска возможностей своего развития за пределами национальных территорий.
Еще одно средство реализации интересов городов в мировой политике — институт побратимства. Программы побратимства включают в себя экономические, культурные, научные, образовательные, спортивные и рекреационные обмены с целью улучшения связей и осуществления горизонтальных трансграничных взаимодействий между индивидами и локальными сообществами. Данные каналы взаимодействия относятся скорее к публичной дипломатии, поскольку задействуют огромное число частных лиц, связанных с одним из городов социально или экономически, но не политически. Тем не менее в совокупности побратимские связи создают существенный политический капитал для двусторонних связей городов.
Таким образом, мы видим, что, помимо наличия собственных интересов, город имеет реальные возможности их реализовывать, не вступая в конфликт с государством на почве нарушения суверенитета.
Третий критерий акторности— оказание влияния на мировую политику.
Влияние города на мировую политику очень велико. Во-первых, необходимо отметить систему связей, которая образуется в результате осуществления дипломатической деятельности отдельным городом. Двусторонние партнерские связи отдельных городов накладываются друг на друга, образуя разветвленную сеть транснациональных взаимодействий.
Во-вторых, глобальные города наравне с национальными государствами оказывают влияние на формирование международного права. Ярким примером может быть Афинская Хартия Дипломатии Городов, подписанная мэрами 20 крупнейших городов Европы в Афинах в сентябре 2002 г. Хартия стала основополагающим документом, в котором закреплены принципиальные вопросы многосторонней дипломатии городов, основные направления сотрудничества региональных и местных властей, а также роль города в мировом развитии.
И, в-третьих, глобальный город становится источником новых транснациональных акторов. Речь идет прежде всего о международных организациях городов. Крупнейшая из них — Всемирная Организация «Объединенные города и местные власти» (ОГВМ), которая была образована в 2004 г. в результате слияния Международного союза местных властей и Всемирной федерации объединенных городов. ОГВМ получила всемирное признание и статус постоянного наблюдателя при ООН. Сама ОГМВ и организации, подобные ей, выступают в качестве стратегических площадок обмена опытом между властями различных городов, муниципальными управленцами, неправительственными организациями и градообразующими предприятиями. Основные направления работы ОГВМ связаны с модернизацией систем управления городами, активным вовлечением местных властей в многосторонние проекты, грамотным стратегическим планированием, решением проблем городов. Ассоциация «Меторополис» также занимается городскими проблемами, однако сфера ее основных интересов связана с разрешением ключевых проблем крупнейших и глобальных городов, которые и являются ее постоянными членами. Помимо этих двух организаций существует масса региональных объединений, таких как Международная Ассамблея столиц и крупных городов, которая занимается разрешением широкого круга проблем на пространстве СНГ; Ассоциация «Еврогорода» («ЕигосШеБ»), цели которой заключаются в интеграции европейских городов в единое информационное, экономическое и идеологическое пространство, а также согласно общеевропейскому принципу субсидиарности решению совместных проблем преимущественно на уровне городов и муниципальных образований, нежели на более высоких уровнях (национальном, общеевропейском). Специализированные организации городов, такие как «Европейские города против наркотиков», «Балтийский метрополис» и др., также являются важнейшими инструментами разрешения проблем городов, так как нацелены на разрешение какой-то одной существенной проблемы, с которой сталкиваются население и власти современных городов.
Кроме того, глобальные города участвуют в формировании каркаса транснациональной среды — мировой политики через систему трансграничных отношений о сотрудничестве друг с другом, действуя в рамках внешнеполитических доктрин своих государств и в соответствии с их национальными интересами. Велико значение в этом контексте городов — субъектов федераций (Гамбург, Бремен, Санкт-Петербург, Москва и др.). Вступая в договорные отношения с зарубежными федеральными субъектами или даже крупными городами-муниципалитетами, они, по существу, проецируют межгосударственные отношения на регионально-государственном уровне, хотя в ряде случаев международно-городские и регионально-государственные (где одним из субъектов является город — федеральная единица) отношения могут строиться вне государственной политики (например, Гамбург в 1957 г. вступил в побратимство с Ленинградом вопреки доктрине Хальштейна в ФРГ), а также стимулировать новые направления и тенденции в межгосударственном взаимодействии.
Кроме того, в глобальных городах также наиболее нагляден тот ущерб, который
был нанесен современной цивилизацией окружающей среде; однако эксперты и политики все чаще признают значимость того потенциала, который имеют города с точки зрения обеспечения долгосрочного устойчивого развития. Если города и порождают экологические проблемы, то они же предлагают и пути их решения. Потенциальные блага урбанизации намного превышают связанные с ней издержки — задача заключается в том, как использовать открываемые ею возможности.
Обобщая сказанное выше, можно сделать очевидный вывод, что влияние города на мировую политику не только очевидно, но и очень значимо.
Четвертый критерий акторности — достаточная степень автономности в принятии решений.
Международное сообщество еще не выработало единой нормативно-правовой базы, унифицированных институтов и механизмов сотрудничества на субнациональном уровне. Как правило, возможность или невозможность субнациональных единиц, и в частности городов, осуществлять международную деятельность, вести переговоры и заключать международные договоры в рамках своей компетенции определяется национальным законодательством. Поэтому субнациональные единицы разных государств обладают различным правовым статусом и объемом полномочий в области международного сотрудничества. Однако все они обязаны соблюдать нормы национального законодательства. Статус, права и обязанности любого города определяются национальным (или федеральным) законодательством и уставным документом самого города. В случае противоречия локального акта национальному приоритетом обладает национальное законодательство, выражаемое в первую очередь в Конституции страны, а также законодательных актах, имеющих верховенство на всей территории страны. Поэтому можно утверждать, что юридически автономность действий городских властей на международной арене ограничена. Городские власти действуют как бы «по доверенности» единой государственной власти. Однако абсолютной автономии в данном вопросе и не требуется. Если национальное государство добровольно отказывается от части своей власти в вопросе управления различными международными процессами в городе, с высокой долей вероятности оно либо не может их контролировать, либо не считает достаточно значимыми (либо и то и другое вместе).
Во-первых, государство теряет возможности маршрутизации глобальных денежных потоков, и его место занимают меньшие по размерам, иные по своим характеристикам, но уже сравнимые по многим параметрам с государством-нацией игроки на мировой арене. Так национальные государства постепенно утрачивают возможности контролировать те процессы, которые затрагивают их территорию лишь отчасти. Частичное ослабление национальных территориальных единиц вызвано в первую очередь интенсификацией транснациональных потоков, увеличением доли электронной коммерции в мировой экономике. Это дает толчок к развитию особых функций глобального города — командно-административной функции мировой экономики, функции финансового посредника, функции сетевого узла в глобальной архитектуре сети.
Во-вторых, в эпоху глобального кризиса и смены формаций государство, заинтересованное прежде всего в собственном выживании и спасении от банкротства крупнейшего бизнеса, работающего в его налоговой зоне, теряет возможность контролировать локальные социальные и политические процессы. Делегируя эти функции местным властям, оно превращается из исполнителя в заказчика и частично контролера, а функции защиты населения, соблюдения его прав все больше относятся к автономной сфере ответственности городских властей.
Что же касается публичной дипломатии, института побратимства и дипломатии городов, о которых писалось ранее, они недостаточно значимы для государственного вмешательства, но могут быть использованы как эффективные политические и экономические инструменты, когда государственная политика заходит в тупик. Поэтому государство сознательно предоставляет широкую автономию городам в осуществлении этого вида деятельности с тем, чтобы в нужный момент обратиться к городу как к политическому посреднику.
Таким образом, мы видим, что все же определенная автономность города во многих политических (в том числе и мирополитических) процессах присутствует.
Что же касается пятого критерия акторности— признания со стороны других основных участников мировой политики, можно смело утверждать, что фактическое признание транснациональными акторами глобальных городов как отдельно действующих лиц на мировой арене имеется. Подтверждается это признание лояльностью транснациональных корпораций, международных межправительственных и неправительственных организаций, религиозных общин, общественных движений, заключенной в решении быть представленными в данном конкретном городе. Решение зачастую не «спускается» сверху, а обусловливается собственными связями с властями города или привлекательной политической, экономической и социальной средой, которую предлагает город. Как бы то ни было, активное и пассивное признание города как отдельно функционирующего участника мирополитических процессов не может быть закреплено юридически на современном этапе развития человечества, поскольку фактически означает конец государства. Кроме того, города и не стремятся отделиться от государства, предпочитая формулу «власть-сотрудничество» формуле «власть-оппозиция», потому что коммулятивный эффект от работы в связке с государственной системой оказывается значительно выше.
В итоге город имеет акторную самоидентификацию, собственные интересы и способность их реализовать, достаточно высокую степень автономии в принятии внешнеполитических решений, оказывает непосредственное влияние на мировую политику и фактически признается другими акторами мировой политики. Таким образом, город является активным, функционально значимым и влиятельным актором мировой политики.
Примечания
1 Впервые данное определение было использовано американским ученым-урбанистом Сас-кие Сассен [4, p. 3].
2 Представители классических учений, таких как реализм и либерализм, не рассматривают город с точки зрения акторности, неореалистическая школа К. Уолца специально не обращается к проблеме участия городов в международных отношениях, но делает акцент на развитии системы и связей. Город же является субнациональной единицей, составной частью государства.
Литература
1. GAWC Research Bulletin // Cities. 1999. N16 (6). 445-458.
2. Rasset B., Starr H. World politics. Menu for Choice. San Francisco, 1981.
3. The 2008 Global Cities Index // Foreign Policy (November/December 2008). October 21, 2008. URL: http:// www.foreignpolicy.com/ story/ cms.php?story_id=4509
4. Sassen S. The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton, 1991.
5. Мансбах Р. Город. Лондон, 1997.
6. Панкрухин А. П. Маркетинг территорий. М., 2002.
7. Спирченко М. А. Образ, имидж и бренд туристского города. иИЬ: Ы^р:// archvuz.ru/ magazine/ Numbers/ 2007_22/ іешр1аіе_агііс1е?аг=К21-40/к23 (дата обращения: 23.07.09).
Статья поступила в редакцию 18 июня 2009 г.
