CC BY
372
ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ
УДК 342.9
К вопросу об административных правоотношениях: традиция и современный взгляд
Осинцев Дмитрий Владимирович, профессор кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел
Уральского юридического института МВД России, доктор юридических наук, доцент
e-mail: dimios@mail.ru
Административные правоотношения подлежат рассмотрению через элементы правового механизма управления: правотворческие, правоприменительные и правореализующие. Необходимо учитывать, что правоотношения, складывающиеся в сфере управления и руководства, имеют между собой генетическую связь, но представляют разные типологические административные связи. Уточняются отдельные признаки административных правоотношений: ограничение и дифференциация сферы их возникновения, возможность построения как на основе документов стратегического планирования, так и на основе правовых актов (не всегда являющихся нормативными), наличие у них формализованного объекта - административного акта определенного вида - и формализованной схемы обязанностей и полномочий участников, обоснование дихотомического содержания административных контактов, лежащих в плоскости регулируемой деятельности и ее знакового выражения в административных документах, возможность наступления правоотношений без юридических фактов, а также возможность наступления относительных правоотношений лишь в случае режимного изменения правового положения одного из субъектов.
Ключевые слова: административные правоотношения; правоприменение; административная деятельность; управление и руководство; субъект правоотношения.
On the issue of administrative legal relations: tradition and modern look
Osintsev Dmitriy Vladimirovich,
Рrofessor of the Department of Аdministrative Law and Administrative Activity of the Low Enforcement Agencies of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Doctor of Law, Аssistant professor
Administrative legal relations subject to review by members of the legal mechanism of government: legislative, enforcement and pravorealizuyuschie. The relationship developing in the field of management and leadership among themselves have a genetic link, but represent different typologies of administrative relations. Clarifies some signs of administrative relations: the restriction and differentiation of the scope of their occurrence, the possibility of building both on the basis of strategic planning documents, and on the basis of legal acts (not always a normative), that they have formalized object - administrative act of a certain kind, and formalized scheme obligations and powers of the participants, study dichotomous content of administrative contacts lying in the plane of the regulated activities and its symbolic expression in the administrative documents, the possibility of occurrence of relations without legal facts, as well as the possibility of occurrence of the relative legal only in the case of regime change in the legal status of one of the subjects.
Key words: administrative legal; enforcement; administration; management and leadership; legal entity.
Существуют такие вопросы в науке, предметные плоскости которых будут изучаться и исследоваться многие годы различными научными школами и поколениями ученых. Не является исключением и вопрос об административных правоотношениях.
Массивные исследования, проведенные во второй половине прошлого века1, не претерпели существенных изменений в современных учебниках, пособиях, научной литературе. Даже в актуальных изданиях (Ю. Н. Старилов, А. В. Мелехин, Н. Ф. Попова2) административным правоотношениям отведено лишь несколько страниц, хотя, бесспорно, что это та тема, с которой, по сути дела, нужно начинать введение в курс административного права, а затем обращаться к его фундаментальным институтам. Называемые в литературе признаки административных правоотношений за прошедшие 50 и более лет оказались законсервированы, будто и никаких исследований не было, хотя наукометрические данные говорят об ином3. В этой связи считаем необходимым вновь поговорить о проблематике административных правоотношений и предложить иные логические приемы, положенные в основу их признаков и характеристик.
В какой сфере возникают административные правоотношения?
«Конечно, в сфере управления, вы еще сомневаетесь?» - услышим ответ догматика. Нет, не сомневаюсь, не понимаю, как могут административные правоотношения возникнуть в сфере управления, т. к. логично, чтобы они возникали в сфере администрирования. К сожалению, с советских времен между ними не проводится различия. Так, позволим напомнить, что под администрированием (административной деятельностью, административным воздействием) следует понимать закрепление за субъектом определённой области деятельности, распределение обязанностей, спущенный сверху и потому не подлежащий изменению по-
1 См.: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972; Советское административное право: государственное управление и административное право / ред. кол.: А. Е. Лунев и др.; рук. авт. кол. Ю. М. Козлов. М., 1981.
2 См.: Старилов Ю. Н. Общее административное право: учеб.: в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2016. Ч. 1. С. 52-58; Административное право РФ: учеб. / под ред. А. В . Мелехи-на. М., 2016. С. 51-57; Попова Н. Ф. Административное право: учеб. и практикум для прикладн. бакалавриата. М., 2016. С. 48-51.
3 См.: Бережкова Н. Ф. Некоторые вопросы специальных субъектов в административно-правовых отношениях // Административное право и процесс. 2012. № 9. С. 72-74; Куракин А. В., Костенников М. В., Кареева-Попелковская К. А. Административные правоотношения и их реализация в деятельности полиции при применении мер пресечения // Административное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 141-157; Братановский С. Н., Вулах М. Г. Виды и содержание административно-правовых отношений в сфере физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2014. № 3. С. 13-19; Фролов И. В. О современном содержании административно-правового регулирования экономических отношений: критика теории интереса // Предпринимательское право. 2015. № 3. С. 65-71; и др.
рядок. Управленец-администратор следит за соблюдением этих норм и правил в ходе производственной и иной деятельности4. В свою очередь, управление как тип деятельности может прямо влиять на администрирование, дискретно, направлено на выбор и принятие правильного решения, имеет процессную и проектную компоненту, у руководителя есть свобода воли. Не случайно подчёркивается традиционное развёртывание государственного управления с позиций структуры его процесса: разработка и принятие управленческого решения, его исполнение, где появляются элементы администрирования, т. е. оперативное регулирование текущих управленческих связей, корректировка решений, оперативное распорядительство и т. п., наконец, проверка исполнения принятого решения5.
Администрирование конкретно, циклично: конвейер = процессный подход, направлено на воспроизводство, у администратора свободы воли нет. Если управление предлагает разные типы оргструктур, схемы процессов, потоков «как должно быть», декомпозицию целей, сбалансированные показатели, то администратор работает с функциональной организационной схемой, процессами, потоками и данными «как есть» схемами жизненного цикла («библиотеками моделей»)6.
По крайней мере корректным будет изначально заявить о двойственном и цикличном характере административных правоотношений, сказать, что они включают в себя как управленческую, так и организационно-командную составляющую, где в рамках первой группы можно рассматривать прогнозные, программные, проектные, плановые, оргпроектные, сценарные и т. п. правоотношения, связанные с реализацией функций стратегического планирования, а вот отношения директивно-руководящего типа возникают как следствие реализации первой группы правоотношений. В самом деле, нужно сначала принципиально определиться с тем, будем, например, лицензировать или нет, а потом уже воплощать разрешительный режим в отношении определенного вида деятельности; или установить сферу обязательной сертификации, а потом уже проводить подтверждение соответствия в этой форме; предварительно задать перечень мер содействия предпринимателям, а потом уже приглашать их к взаимодействию и т. д.
Подобный подход позволяет исключить интуитивно построенную Ю. М. Козловым «геометрическую» классификацию административных правоотношений -деление их на вертикальные и горизонтальные (эта схема был подхвачена как весьма наглядная, в связи с чем продолжила свое приумножение в виде диаго-
4 См.: Голубкова Л. Н. Международные стандарты ISO на системы менеджмента как институт: российская практика освоения западных управленческих технологий // URL: http://www. fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/institut/4 (дата обращения: 06.11.2016).
5 См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. М., 2011. С. 10.
6 См.: Голубкова Л. Н. Схемы в управлении организаций // URL: http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/scheme/3 (дата обращения: 06.11.2016).
нальных, реординационных и других стереометрических построений административно-правовых реалий). Так вот, подобного рода деление некорректно, так как возникающие правоотношения являются типовыми, а не однородными, т. е. требующими классификации да еще столь специфическим математическим способом. Иначе говоря, управленческие и руководящие отношения в сфере администрирования - это два типа, а не классификационные группы правоотношений, один из которых генетически следует другому.
В рамках механизма административно-правового регулирования особой представляется юридическая основа для возникновения административных правоотношений.
Безусловно, нормативный правовой акт будет базисной составляющей для возникновения большинства административных правоотношений, однако в рамках внутриорганизационных связей для регулирования организационно-служебных отношений наличие нормативного правового акта не обязательно, так как достаточно ведомственной основы регламентации (положений, уставов, регламентов, циркуляров и т. д.).
Не исключено, что вневедомственные административные правоотношения могут возникнуть на основе как нормативных актов, так и актов общего действия, вводящих тот или иной специальный административно-правовой режим, а также индивидуализированных решений, распространяемых на широкий круг лиц (например, о замене бланков паспортов).
Более того, административные правоотношения могут возникнуть непосредственно из актов стратегического планирования (программ, стратегий, концепций, сопровождающих их дорожных карт, планов мероприятий, перечней поручений и т. д.), наделяющих специальными статусами и особенностями правового положения субъектов-исполнителей государственных заданий.
По поводу чего возникают административные правоотношения, что будет их объектом?
Догмат общетеоретического характера, гласящий, что объектами любых правоотношений выступают «явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности, разнообразные материальные и нематериальные блага»1, на протяжении десятилетий не подвергался какому-либо критическому анализу, вследствие чего позволил синтезировать различные, трудно реализуемые юридические конструкции. Поэтому не удивительно, что Л. А. Морозова определяет следующее: «...объекты правоотношений - это то, на что направлена деятельность субъектов, или то реальное благо, на пользование которым и охрану которого направлены субъективные права и юридические обязанности. Иногда в качестве объекта правоотношений называют интерес его субъектов. Действительно, без интереса, заинтересованности субъекты не вступят в правоотношения. Исключение составляют уголовно-правовые и административно-правовые правоотношения - здесь
1 Алексеев С. С. Общая теория права. М., 2008. С. 391.
интерес присутствует у государства»2. Интересная трактовка сферы администрирования, несколько логических подмен - и несуществующая реальность стала догматом правового регулирования.
Предположим, что отталкиваться придется от постулата, что управлением является деятельность, объектом которой выступает другая деятельность3, следовательно, нам нужно соблюдать правило дихотомии объектов в административном правоотношении, куда включается объект основной (естественной) деятельности, а также его управленческая трансформация. Так что объектом исходной деятельности изначально может выступать производство, а объектом (элементом объекта) управления - подтверждение соответствия продукции требованиям технических регламентов; оригинальным объектом может быть художественное творчество, а объектом управления - установление его доступности для лиц с определенным уровнем физического и психического развития; изначально может быть предложен свободный сбор информации, а впоследствии ее распространение с учетом требований противодействия экстремизму и терроризму в рамках соответствующих процедур контроля (надзора) и т. д. Причем еще раз необходимо подчеркнуть, что здесь представлена далеко не исчерпывающая схема выделения объекта управления, который абстрактно звучит как «иная деятельность».
Отсюда следуют два вывода:
1) объект административного правоотношения -это комплексное образование, включающее в себя исходный объект «стихийного порядка вещей» (Фридрих фон Хайек), а также его введение в искусственно созданный порядок управления. Их разделение не имеет смысла, т. к. рассмотрение лишь объекта управления -это операции с фантомами, без оригинального объекта они являются лишь умозрительными созданиями (играть в Звездные войны - совсем не одно и то же, что управлять военно-космическими силами), хотя некоторые ритуальные отношения возникают в корпоративных организованных системах, но называть их административными достаточно сомнительно (распорядок дня, ношение форменной одежды, воинские приветствия, отчетность и делопроизводство и т. д.);
2) объект правоотношения нужно отличать от объекта оперирования, «который является элементом познавательной ситуации (это то, к чему прилагаются операции; каждая операция и выделяет то, что мы называем объектом оперирования, при этом она берет объект с какой-то одной стороны, неявно выделяет в нем предмет), и объект отнесения, к которому относится знание»4, т. е. призываем в очередной раз не путать вещи, знаки, символы, ценности, художественные образы и другие достижения цивилизации с объектами
2 Морозова Л. А. Теория государства и права: учеб. М., 2016. С. 240.
3 См.: Щедровицкий Г. П. PUZZLES: Как современный управленец формирует картину мира: цикл лекций в НИТУ МИСИС г. Москва, 2010-2011 гг. М., 2011. С. 78.
4 Щедровицкий Г. П. Знак и деятельность. М., 2005. Кн. 1. С. 275.
правоотношений, они рассматриваются в других дискурсах, а нам нужны социальные объекты.
Кстати сказать, цивилисты, когда представляли вульгарную (т. е. упрощенную до крайности) картину вещей как объектов гражданских прав, видимо, напрочь забыли, что «человеку кажется, что нечто извлекает из вещей, но на самом деле как вещи, так и он сам захвачены круговоротом деятельности, именно деятельностью определяется то, что у него возникают такие, а не иные отношения»1; очевидно, что вся история цивилистической науки касается именно деятельности по отысканию оптимальных стоимость-ценовых отношений в товарном обороте, а её представители зациклились на натуралистических объектах и их знаковом выражении. Вещь может выступать объектом проектирования для изготовителя, наслаждения - для зрителя, вожделения - для воришки, но никакого отношения к юриспруденции они (вещи) не имеют, так как, вообще говоря, в деятельном плане вещи - объект ин-женерии2, но не правоотношения. Хотя и говорится об «управлении транспортным средством», но в значении его технической эксплуатации, без тех многообразных смыслов, которые могут быть привязаны к управлению в области обеспечения безопасности дорожного движения, при этом следует учитывать, что «системы, являющиеся объектом изучения в экспериментальной науке, могут управляться извне. Системы, являющиеся объектами социального исследования, как правило, не могут управляться извне»3.
Можно лишь порадоваться, что наконец-то фетишизация вещей как объектов административных правоотношений сходит на нет, но произошел крен в другую сторону, ибо провозглашается, что объектом является поведение, действия иных людей, но в таком случае невозможно отличать одну отрасль права от другой, так как юридически значимые поступки встречаются повсюду и всегда.
Так все-таки, что такое социальный объект, который может быть включен в правоотношения? Определение должно просто шокировать представителей юридической науки: «им является деятель, который может быть любой индивид (другой); субъект действия, который принимается за центр системы (эго); или некоторый коллектив, который при анализе ориентации рассматривается как нечто единое. Эмпирические сущности, не взаимодействующие или не реагирующие на эго, представляют собой физические объекты»4. Тот, кого мы всегда называли субъектом правоотношения, вдруг превратился в его объект (!). Все, конец истории, крах теории правоотношения. Да, следует согласиться,
1 Щедровицкий Г. П. Указ. соч. С. 51.
2 Инженерия - это конструирование технического изделия, с одной стороны, на основе знаний и расчетов естественных природных процессов, с другой - изобретения и технического опыта (см.: Розин В. М. Эволюция инженерной и проектной деятельности и мысли. М., 2014. С. 7).
3 Вригт Г. Х. фон. Логико-философские исследования [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://philosophy.ru/library/ 1апдМпд^/ехр1ап.^т1 (дата обращения: 01.11.2016).
4 Парсонс Т. О социальных системах. М., 2004. С. 76.
действительно, крах теории металлообработки, а не теории правоотношения.
Когда пытаются выстроить правоотношения и массивы правового регулирования через отношение людей к вещам, то волей-неволей говорят об их предметных сторонах, возникающих в качестве проекта социального взаимодействия; очевидно, что не утюг или стиральная машина влияет на продавца или покупателя, а их потребительские свойства и соответствующая им стоимость (цена), так вот они вовсе не следуют из вещи самой по себе, а сформировались в результате социального взаимодействия. В каждой иной отрасли права будет утверждаться своя предметность социального проекта ценностно-стоимостного регулирования: в трудовом - порядок перехода стоимости рабочей силы в товарную массу, в уголовном - недопустимость произвольного изменения товарно-ценового баланса, в административном - безопасность извлечения потребительских качеств вещи и их оборота, в экологическом - рациональный и гармоничный порядок извлечения и выпуска вещей в окружающую среду и т. д. Причем заметим, что вещь так и осталась той же вещью, а правоотношения сменились, значит, она сама по себе не объект правоотношения. В натуральной плоскости (в вещах, результатах работ и последствиях услуг) нет никаких правоотношений, ибо они - части физического мира, но не интеллектуальной действительности в её юридической форме, в противном случае получаем мистическую власть объектов над людьми5.
Еще ремарка: качества и свойства вещей непосредственно не влияют на вид возникающего правоотношения. Когда говорится, что объекты права собственности частной и государственной (муниципальной) существенно разнятся из-за наличия соответствующих публичных функций, обеспечиваемых последними при помощи специфических вещей, технологий и т. д., то это иллюзия восприятия, ибо одни и те же объекты могут быть в руках государства и граждан: разве все они не могут обладать оружием, наркотическими и сильнодействующими веществами (средствами), радиоактивными устройствами и т. д., безусловно, да - вопрос только в пропорциях обладания ими; причем порой, если объединить объем таких однородных вещей, находящихся в гражданском обороте, его общая величина может превысить государственные ресурсы.
Не утомляя читателя длительной анатомией социального субъекта, сразу сделаем вывод, что интересна его юридическая проекция, поэтому административ-
5 «Это все равно, как если бы мы приписали власть ружей, пушек, самолетов, танков и т. п. самим по себе над людьми. Власть денег есть власть людей, располагающих деньгами и распоряжающихся деньгами, а также условий жизни людей, в которых социальные отношения принимают форму денежных.
Денежный фетишизм образуется, когда деньги вырываются в сознании людей из этой сети и наделяются самостоятельным бытием. Это - идеологический феномен. Его до известной степени культивируют специально, ибо это - средство манипулирования людьми» (см.: Зиновьев А. А. Логическая социология. М., 2008. С. 149).
ные правоотношения - это правоотношения с юридическим объектом, они возникают в целях принятия административного акта, задающего персональный статус или общий режим деятельности соответствующих лиц (групп, коллективов и других социальных единиц).
Нас, прежде всего, интересует проект будущей деятельности субъекта, сжатый в небольшой документ, при этом с его появлением (изданием соответствующего административного акта) правоотношение прекращается. По всей видимости, выстраивая структуру правоотношения, попросту перескочили за границу предмета изучения, включив обычные инструменты человеческой деятельности в качестве «объекта деятельности», хотя они лишь «отпечатки» различных деятельностей1.
Стороны общественного взаимодействия, исходя из программ его организации, планов мероприятий по их воплощению, нормативных предписаний, моральных установок и других социальных характеристик, ориентируясь на собственные и чужие интересы, выстраивают организационные схемы, т. е. производят осознание и конституирование деятельностного плана2, который не является объектом правоотношения, а становится его знаковой моделью, причем носящей футуристический характер, не имеющей своей онтологии до тех пор, пока не состоятся акты реализации прав и обязанностей.
Уместным будет подход иного плана: для чего возникает правоотношение? Видимо, для того, чтобы реализовать определенный замысел, создать проект, конструктивную сборку из имеющихся юридических средств, в целях обозначения возможного поведения субъектов, т. е. описать юридический акт: статут, договор, приказ и их модификации. В этом плане было допущено утверждение, что никакого реального объекта в правоотношении ещё нет, так как в результате соотнесения интересов участников юридической связи он лишь формируется, каким он будет, можно только предполагать, исходя из того, какие интересы выражают субъекты и какие цели они преследуют.
Желая вступить в лицензионные правоотношения, заинтересованное лицо находится в ситуации подведения своих способностей и возможностей под условия и требования допускаемого поведения. Объектом станет сама лицензия, конечно, как административный акт, а не как бланк с обозначениями, где будут указаны допустимые виды деятельности и обязанности, сопутствующие ее реализации. Вряд ли лицензионный орган будет интересоваться, как именно производилось кадровое, материально-техническое, финансовое и иное обеспечение подготовки к выполнению лицензионных требований и условий, - его будет интересовать конечный формализованный результат этих операций, чтобы впоследствии данный результат формализовать в допуске к ведению деятельности. В этом плане перед нами ещё один фокус - формализованные права и
1 См.: Щедровицкий Г. П. Указ. соч. С. 39.
2 См.: Розин В. М. Семиотические исследования. М., 2001.
С. 175.
обязанности не являются содержанием правоотношения, т. к. взаимосвязь, образованная путем соотнесения одних знаков формы к другим знакам, объединенных между собой связью значения, является формальным знанием3.
В качестве дискуссионного положения хотелось бы представить специфическое видение формализации административных связей, где друг другу корреспондируют не права и обязанности, а полномочия и обязанности сторон такого правоотношения: во-первых, буквально о правах в административных контактах говорится в мизерном количестве случаев, причем об их отраслевой природе еще следует задуматься, т. к. представление заявлений, ходатайств, доказательств и т. д. ничем не отличается от конституционного права на обращение, когда административные правоотношения еще не возникли; во-вторых, функции административных институтов связаны с поддержанием установленного публичного порядка, дисциплиниро-ванием участников социального взаимодействия, а не с предоставлением возможностей своевольничать и ухищряться в выборе бесчисленных альтернатив возможных поступков.
Из предложенных утверждений не следует, что у административного правоотношения нет содержания, оно заключено в предметной плоскости той деятельности, которую формализует такое правоотношение: деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения может быть формализована в правоотношении по выдаче водительского удостоверения (хотя правоотношение, связанное с формализацией рынка автотранспорта, выражено в договоре купли-продажи автомобиля); противодействие коррупционным проявлениям в деятельности государственного служащего может быть формализовано в вызове его на заседание комиссии по урегулированию конфликта интересов, хотя предшествовавшее этому поведение, связанное с получением кредита с пониженной процентной ставкой, является частным случаем формализации рынка банковских услуг и т. д.
Одним из основных признаков административного правоотношения признается участие в нем представителя государственной администрации, а равно любого иного лица, в отношении которого состоялся уполномочивающий административный акт (таковыми могут быть административные представители (управляющие компании), посредники (общественные советы), заместители (МФЦ), соисполнители (эксперты) и другие лица, софункциональные представителям административной власти). Наличие властного полномочия (функции) является необходимым и достаточным элементом для возникновения правоприменительного административного правоотношения, будь они полновесные, позволяющие вносить соответствующие акты, или усеченные, лишь предполагающие соучастие в принятии административного правоприменительного решения (акта).
3 См.: Щедровицкий Г. П. О строении атрибутивного знания. М., 1995. С. 600.
Возможно ли возникновение административных правоотношений между двумя гражданами и (или) организациями? Этот вопрос разрешается, если остановиться на позиции, что обязательным субъектом такого правоотношения является лицо, уполномоченное государственной администрацией для реализации её функций либо находящееся в сфере действия соответствующего административно-правового режима (например, граждане обязаны соблюдать требования по обеспечению тишины и спокойствия, санитарные, противопожарные и иные правила пользования жилыми помещениями и т. д., причем подразумевается, что все эти действия исполняются добровольно, без привлечения сотрудников контролирующих инстанций). В данном случае возникают общерегулятивные право-реализующие правоотношения. Однако если лица, обладающие одинаковым статусом, не предполагающим наличие властных полномочий, вследствие режимных указаний обладают различным административно-правовым положением, то между ними могут возникнуть относительные административные правоотношения: между водителями на автомагистрали, двигающимися в одном и том же направлении правоотношения не возникают, а в случае возникновения ситуации «уступи дорогу», положение одного из них меняется, появляется соответствующее правоотношение, где неисполнение обязанностей должно повлечь применение мер принуждения (ответственности).
Если посмотреть на ситуации, связанные с поддержанием общественного порядка, то станет очевидно, что граждане в подавляющем большинстве случаев вступают в них между собой, координируя свои действия с другими лицами, находящимися в общественных местах, - тогда административные правоотношения не возникают. В рамках утвержденных и поддерживаемых государственной администрацией режимов вмешательство представителя власти потребуется лишь в случае отклонения от требований установленного порядка управления.
По сути дела, публичную власть в рассматриваемых случаях интересует не фактическая сторона дела (нелицензиат может быть более способным, чем обладатель специального разрешения (лицензии), но он не легализован в своем статусе), не содержательная, а формальная сторона дела, т. е. сам факт посягательства на порядокуправления.
Вот именно за его нарушение устанавливается административная ответственность, когда наказуемым явялется сам факт недисциплинированности того или иного субъекта, но, в свою очередь, использование административных инструментов для прикрытия совершения иных видов нарушений должно влечь иные виды ответственности (уголовную, конституционно- и муниципально-правовую, гражданскую, трудоправовую, финансовую, экологическую и т. д.). Если лицо уклоняется от обязательной сертификации продукции, то достаточно ограничиться административным наказанием (ст. 14.47 КоАП РФ), но если это еще и вызывает массовые заболевания, то необходимо разрешать вопрос о назначении наказания за совершение преступления.
Другой вопрос: всегда ли административные правоотношения являются властеотношениями?
Если упростить постановку этого вопроса: власте-отношение предполагает приказной характер воздействия, властеотношение может рассматриваться как связанное с подавлением воли и её проявлений подвластным субъектом, что, безусловно, характерно для государственно-руководящих отношений. Властеотно-шение появится в рамках линейной организационной связи двух персонифицированных субъектов административного права, независимо от того, постоянная она или ситуационная, т. к. потребовать соответствующего поведения под угрозой принуждения может хоть начальник от подчиненного, хоть инспектор от поднадзорного лица.
Незыблемым остаётся положение об обязательности вступления в административные правоотношения другой стороны при проявлении инициативы заинтересованным субъектом, будь то представитель государственной администрации, к которому направлено обращение невластного субъекта, или гражданин (организация), в отношении которого совершен тот или иной административный акт1. Такое положение не выдерживает критики. Безусловно, требование со стороны представителя государственной администрации повлечет обязательный отклик со стороны подвластного лица, независимо от его желания, при этом оценка законности требования на месте, как правило, не производится, а вот обязательность вступления в административные правоотношения представителя власти, если к нему обращается заинтересованный субъект, еще не влечет с необходимостью возникновения административных правоотношений. Всегда возникают процессуальные квалификационные отношения (фиксируется обращение, выясняется содержание вопроса, определяется его подведомственность, правильность оформления и т. д.), но на этом административно-правовая связь может закончиться, если вопрос не отнесен к сфере публичного администрирования (когда вопрос касается гражданско-правовой сделки, требуется контрольная реакция Президента РФ, обращение в суд, прекращение переписки вследствие анонимности обращения или разрешения поставленных вопросов, возник корпоративный спор и т. д.). В этой связи более верным будет утверждение, что обязательно вступает подвластный субъект, а властный участник должен рассмотреть и исключить альтернативу администрированию, лишь потом вступить в соответствующее правоотношение.
Безусловно, взаимосвязан с характером воздействия вопрос об основаниях возникновения административных правоотношений: что будет для них юридическим фактом?
С одной стороны, таковыми являются действия субъектов - для возникновения государственно-управленческих отношений ими будут правомерные действия заинтересованных лиц, направленные на совершение административных актов или связанные с их исполнением (обращения по поводу регистрации,
1 См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 1999. С. 136.
легализации, выдачи разрешений, принятия попечительских актов, действия по реализации состоявшихся управленческих решений), плюс подготовленность и обеспеченность реализации административных предполагаемых дозволений (материально-техническая, кадровая, ресурсная, финансовая и т. д.).
С другой стороны, в рамках государственно-руководящих отношений возможными юридическими фактами будут юридические состояния постоянной организационной подчиненности, возникшие в результате правомерных действий субъектов (надзорные правоотношения) или временной организационной зависимости, возникшие в результате неправомерных действий (юрисдикционные правоотношения), и, наконец, юридические события (обстановка) или деятельность, создающие угрозу безопасности (правоотношения в рамках ЧП или военного положения, пограничной безопасности, ЗАТО). В данном случае плановое решение или усмотрение представителя административной власти будет достаточным для возникновения соответствующих правоотношений, внешние факторы особого значения в этой проектной работе не имеют. Сами по себе юридические факты могут быть конкретизированными, имеющими четкую конструктивную основу в законе (например, административное правонарушение) либо абстрактными, требующими комплексной оценки оперативной обстановки (действия и события, представляющие угрозу различным аспектам безопасности).
При этом события могут быть индивидуализированными, либо имеющими значение для построения оргтехнических схем взаимодействия субъектов административного права (субординации или координации работ), либо общеотраслевыми, следовательно, они могут влиять на выбор метода воздействия или вводимый режим администрирования.
Можно утверждать, что административные правоотношения конструируют административную деятельность посредством различных административных актов и их исполнение, следовательно, являются отношениями процессуально-процедурного характера, где нарушение требований процедуры выступает посягательством на установленный порядок государственного управления.
Список литературы
1. Административное право РФ: учеб. / под ред. А. В. Мелехина. - М.: Юстиция, 2016.
2. Алексеев С. С. Общая теория права / С. С. Алексеев. - М.: Прогресс, 2008.
3. Бережкова Н. Ф. Некоторые вопросы специальных субъектов в административно-правовых отношениях / Н. Ф. Бережкова // Административное право и процесс. - 2012. - № 9. - С. 72-74.
4. Братановский С. Н. Виды и содержание административно-правовых отношений в сфере физической культуры и спорта / С. Н. Братановский, М. Г. Вулах // Спорт: экономика, право, управление. - 2014. - № 3. -С. 13-19.
5. Вригт Г. Х. фон. Логико-философские исследования [Электронный ресурс] / Г. Х. фон Вригт. - Режим
доступа: http://philosophy.ru/library/lang/wright/explan. html (дата обращения: 01.11.2016).
6. Голубкова Л. Н. Международные стандарты ISO на системы менеджмента как институт: российская практика освоения западных управленческих технологий [Электронный ресурс] / Л. Н. Голубкова. - Режим доступа: http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/ institut/4 (дата обращения: 06.11.2016).
7. Голубкова Л. Н. Схемы в управлении организаций [Электронный ресурс] / Л. Н. Голубкова. - Режим доступа: URL: http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009-2010/ scheme/3 (дата обращения: 06.11.2016).
8. Зиновьев А. А. Логическая социология / А. А. Зиновьев. - М.: Астрель, 2008.
9. Козлов Ю. М. Административное право / Ю. М. Козлов. - М.: Юрист, 1999.
10. Козлов Ю. М. Административные правоотношения / Ю. М. Козлов. - М.: Юридическая литература, 1976.
11. Куракин А. В. Административные правоотношения и их реализация в деятельности полиции при применении мер пресечения / А. В. Куракин, М. В. Костенников, К. А. Кареева-Попелковская // Административное и муниципальное право. - 2014. - № 2. -С. 141-157.
12. Морозова Л. А. Теория государства и права: учеб. / Л. А. Морозова. - 4-е изд. - М.: Норма, 2016.
13. Парсонс Т. О социальных системах / Т. Пар-сонс. - М.: Академический проект, 2004.
14. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения / Г. И. Петров. - Л., 1972.
15. Советское административное право: государственное управление и административное право / ред. кол.: А. Е. Лунев и др.; рук. авт. кол. Ю. М. Козлов. - М.: Юридическая литература, 1981.
16. Попов Л. Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров; под ред. Л. Л. Попова. - М.: Норма: Инфра-М, 2011.
17. Попова Н. Ф. Административное право: учеб. и практикум для прикладного бакалавриата / Н. Ф. Попова. - М.: Юрайт, 2016.
18. Розин В. М. Эволюция инженерной и проектной деятельности и мысли / В. М. Розин. - М.: URSS, 2014.
19. Старилов Ю. Н. Общее административное право: учеб.: в 2 ч. / Ю. Н. Старилов; под ред. Ю. Н. Старило-ва. - Воронеж, 2016. - Ч. 1.
20. Фролов И. В. О современном содержании административно-правового регулирования экономических отношений: критика теории интереса / И. В. Фролов // Предпринимательское право. - 2015. - № 3. -С. 65-71.
21. Щедровицкий Г. П. Знак и деятельность / Г. П. Ще-дровицкий. - М.: Восточная литература, 2005. - Кн. 1.
22. Щедровицкий Г. П. О строении атрибутивного знания / Г. П. Щедровицкий. - М.: Школа культурной политики, 1995.
23. Щедровицкий Г. П. PUZZLES: Как современный управленец формирует картину мира: цикл лекций в НИТУ МИСИС г. Москва, 2010-2011 гг. / Г. П. Щедровицкий. - М., 2011.
