CC BY
39УДК 342.52; 340.5
К ВОПРОСУ О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ЛОББИРОВАНИЯ В КАЗАХСТАНЕ
Сарпеков Рамазан Кумарбекович
Кандидат юридических наук, заслуженный деятель Республики Казахстан, директор Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, г. Астана, Республика Казахстан; e-mail: [email protected]
Конусова Венера Тулеутаевна1
Главный научный сотрудник отдела гражданского, гражданского процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан, кандидат юридических наук, Республика Казахстан, Астана, e-mail: [email protected]
Аннотация. Статья посвящена изучению предпосылок и перспектив законодательной регламентации лоббирования в Республике Казахстан. Через призму реализации концепции «слышащего государства» лоббирование рассматривается как инструмент налаживания конструктивного диалога между обществом и государственным аппаратом.
Для описания истории вопроса указывается на несостоявшуюся попытку законодательной регламентации лоббирования, которая предпринималась более десяти лет назад. При этом необходимость эффективной системы продвижения интересов привела к созданию различных структур и организаций. Ярким примером, по мнению автора, является деятельность Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан. В работе приведены и другие примеры, демонстрирующие фактическое существование лоббирования без законодательного закрепления. Основываясь на проведенном анализе, автор приходит к выводу о недостаточной эффективности и хаотичности действующей модели учета общественного мнения и продвижения общественных интересов.
С целью определения перспектив правового регулирования лоббирования в Казахстане проведен сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства. В частности, рассмотрен опыт Соединенных Штатов Америки, Великобритании и Европейского Союза. В результате анализа выявлены наиболее общие тенденции законодательного регулирования лоббистской деятельности. При этом отмечается разнообразие подходов к регламентации лоббирования - от наиболее жесткого, наблюдаемого в США, до сравни-
0 тельно мягкого в странах ЕС.
1 Сонымен цатар, лоббизмд1 реттеудщ эртYрлi тэс1лдер1 бар -АКШ-та байцалатын ец 'g цатацнан ЕО елдертде салыстырмалы тYрде жумсацца дешн.
По результатам проведенного анализа автором предпринята попытка определить ос-It новные подходы к регулированию лоббирования в Казахстане. Кроме того, описываются s возможные позитивные последствия законодательного закрепления лоббирования. Среди m них указывается на возможность преодоления кризиса экспертности при разработке и 5 продвижении нормативных правовых актов.
Ключевые слова: лоббирование, лоббистская деятельность, лоббист, общественный $ диалог, лоббистские услуги.
I
о <
СП
CL
■л
<
а.
1 Автор для корреспонденции 20
КАЗАЦСТАНДА ЛОББИЗМД1 ЗАЦНАМАЛЬЩ РЕГЛАМЕНТТЕУ ТУРАЛЫ МЭСЕЛЕГЕ
Рамазан К¥марбек^лы Сэрпеков
Зац гылымдарыныц кандидаты, Казацстан Республшасыныц ецбек сщрген цайраткер1, Казацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат Институтыныц директоры, Астана ц., Казацстан Республикасы; e-mail: [email protected]
Венера Телеутайкызы Конусова
Казацстан Республикасы Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц азамат-тыц, азаматтыц процестЫ зацнама жэне атцарушылыц w ЖYргiзу бвлiмiнiц бас гылыми цызметкерi, зац гылымдарыныц кандидаты, Казацстан Республикасы, Астана, e-mail: [email protected]
Аннотация. Мацала Казацстан Республикасында лоббизмд1 зацнамалыц регламент-теудщ алгышарттары мен перспективаларын зерделеуге арналган. «Халыц утне цулац асатын мемлекет» тужырымдамасын гске асыру призмасы арцылы лоббизм цогам мен мемлекеттт аппарат арасындагы сындарлы диалогты жолга цою цуралы реттде цара-стырылады.
Мэселенщ тарихын сипаттау уш1н он жылдан астамуацыт бурын жасалган лоббизмд1 зацнамалыц реттеудщ сэтс1з эрекет1 керсетшген. Сонымен б1рге мудделерд1 шгерше-тудщ тигмдг жуйесшц цажеттглггг эртурлг цурылымдар мен уйымдардыц цурылуына экелд1. Автордыц птртше, Казацстан Республикасы ¥лттыц Кэсткерлер палатасыныц цызмет1 жарцын мысал болып табылады. Жумыста зацнамалыц бектусгз лоббизмнщ нацты бар екендтн керсететт басца мысалдар келт1р1лген. Жург1зшген талдауга суйене отырып, автор цогамдыц птрдг есепке алу мен цогамдыц мудделерд1шгершетудщ цолда-ныстагы моделЫц тшмд1л1г1н1ц жетк1л1кс1з жэне ретЫз екендш туралы цорытындыга келедг.
Казацстанда лоббизмд1 цуцыцтыц реттеудщ перспективаларын айцындау мацсатын-да шетелдт зацнамага салыстырмалы-цуцыцтыц талдау жург1з1лд1. Атап айтцанда, Е Америка Курама Штаттарыныц, ¥лыбританияныц жэне Еуропалыц Одацтыц тэж1ри- Н бес царастырылды. Талдау нэтижестде лоббистт цызметт1 зацнамалыц реттеудщ ец ^ жалпы тенденциялары аныцталды. Сонымен цатар, лоббизмд1 реттеудщ эр турлi тэсш- С дер1 бар, олар АКЩ-та байцалатындардан ЕО елдертде салыстырмалы турде жумсацца И дешн.
Талдау нэтижелер1 бойынша автор Казацстанда лоббизмд1 реттеудщ нег1зг1 тэсш- З дерт аныцтауга тырысты. Сонымен цатар, лоббизмнщ зацнамалыц беттшуШц ыцти- О мал оц салдары сипатталган. Олардыц 1ш1нде нормативтт цуцыцтыц актшерд1 эз1рлеу g жэне шгершету кезтде сараптамалыц дагдарысты ецсеру мумк1нд1г1 керсетшген. Т
TYÜiH свздер: лоббизм, лоббистт цызмет, лоббист, цогамдыц диалог, лоббистт цыз- Л меттер.
ON THE ISSUE OF LEGISLATIVE REGULATION OF LOBBYING IN KAZAKHSTAN
Sarpekov Ramazan Kumarbekovich
Candidate of Legal Sciences, Honored Worker of the Republic of Kazakhstan, Director of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: [email protected]
Konusova Venera Tuleutaevna
Chief Researcher of the Department of Civil, Civil Procedural Legislation and Enforcement Proceedings of the Institute of Legislation and Legal Information of the Republic of Kazakhstan, Candidate of Legal Sciences,Republic of Kazakhstan, Astana, e-mail: [email protected]
U
В
СП >
>
го О го О
X
е о
"U
2 >
JZ
"и
Abstract. The article is devoted to the study of the preconditions and prospects for legislative regulation of lobbying in the Republic of Kazakhstan. Through the prism of the implementation of the concept of the "hearing state", lobbying is seen as a tool for establishing a constructive dialogue between society and the state apparatus.
To describe the history of the issue, it points to the failed attempt to legislate lobbying, which was made more than a decade ago. At the same time, the need for an effective system for promoting interests led to the creation of various structures and organizations. A vivid example, according to the author, is the activities of the National Chamber of Entrepreneurs of the Republic of Kazakhstan. Other examples are given in the work, demonstrating the actual existence of lobbying without legislative consolidation. Based on the analysis, the author comes to the conclusion that the current model of taking into account public opinion and promoting public interests is insufficiently effective and chaotic.
In order to determine the prospects for the legal regulation of lobbying in Kazakhstan, a comparative legal analysis of foreign legislation was carried out. In particular, the experience of the United States of America, the United Kingdom and the European Union is considered. As a result of the analysis, the most general trends in the legislative regulation of lobbying activities have been identified. At the same time, the existence of various approaches to the regulation of lobbying is noted, from the most stringent, observed in the United States, to relatively soft in the EU countries.
Based on the results ofthe analysis, the author made an attempt to determine the main approaches to the regulation of lobbying in Kazakhstan. In addition, the possible positive consequences of the legislative consolidation of lobbying are described. Among them, the possibility of overcoming the crisis of expertise in the development and promotion of normative legal acts is indicated.
Keywords: lobbying, lobbying activity, lobbyist, public dialogue, lobbying services.
DOI: 10.52026/2788-5291 2022 71 4 20
CL
< z
CL
О
e
X
о
CO
О
in <
< CO
ь
-О
с;
ш £
Ч О X
о <
СП
Введение
Конструктивный диалог общественности с государственным аппаратом является основой устойчивой демократизации и политической либерализации. В Казахстане в разное время предпринимались шаги по установлению такого диалога и демонстрируется готовность реализации концепции «слышащего государства» [1; 2]. Однако реалии показывают отсутствие доступного и устойчивого канала коммуникации между населением и органами власти. Такое взаимодействие, в мировой практике, подразумевает различный инструментарий, целую систему управляемых коммуникаций, которые позволяют выражать интересы различных групп населения и получать обратную связь снизу вверх.
Одной из форм эффективного взаимодействия для продвижения общественных инициатив является лоббирование. Для Республики Казахстан (далее - РК) изучение перспектив легального закрепления и регламентации лоббистской деятельности не является новым. В разное время ученые-ю-
ристы, политологи отмечали эту необходимость [3, с. 5; 4; 5]2.
Поскольку лоббирование есть явление многогранное, конкретизируем, что объектом данного исследования является конструктивное лоббирование в нормотворчестве.
Материалы и методы
Для подготовки данной статьи были изучены труды казахстанских и зарубежных ученых в области юриспруденции и политологии. Особое внимание уделено анализу законодательства РК, США, Великобритании и стран ЕС в части регламентации лоббистской деятельности. Законодательство зарубежных стран было изучено в актуальной версии на языке оригинала.
В процессе работы над данной статьей автором использовались общефилософские и частные методы научного познания. Главное внимание в рамках методологии уделено системному анализу, формально-юридическому и сравнительно-правовому методам исследования.
2 Нужно ли в Казахстане узаконить лоббистов? — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://forbes.kz/process/ expertise/protolkni_eto_1525161874/Дата доступа: 20.09.2022 г.
Обсуждение
Лоббирование в нормотворчестве явление не новое для нашего государства и его значение, несмотря на отсутствие юридического закрепления, трудно переоценить. В суверенном Казахстане неоднократно предпринимались попытки легитимизации лоббирования, было разработано несколько вариантов закона. Серьезному обсуждению подверглись Концепция и законопроект «О лоббировании» (далее - Законопроект), разработанные Институтом законодательства РК. Законопроект даже был внесен в Парламент РК постановлением Правительства РК от 30 декабря 2009 г. № 2246 3. Однако в результате серьезной критики впоследствии в 2012 году был отозван из Мажилиса Парламента4.
В основу Законопроекта был положен «Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятый в 2003 году на 22-заседании Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ5. Модельный закон определил некоторые ориентиры в сфере регламентации лоббистской деятельности для стран СНГ, но, как показывает практика, ситуация с принятием специального закона о лоббировании в этих странах мало чем отличается от Казахстана.
Очевидная необходимость законодательной регламентации лоббистской деятельности в наши дни восполняется фрагментарным регламентированием для целей отдельных субъектов или группы субъектов. Наиболее ярким примером является Закон РК «О национальной палате предпринимателей» (далее - НПП) и предусмотренная им деятельность НПП по продвижению интересов субъектов предпринимательства6. Комплементарно эта структура - наиболее успешный пример лоббистской организа-
ции в современном Казахстане.
Наряду с этим создаются различные консультативно-совещательные структуры практически на всех уровнях государственного управления и при всех ветвях власти. Примечательной особенностью таких структур является возможность участия их членов в принятии решений органами государственной власти и в формировании предпосылок законодательной инициативы. Так, в силу пп. 5), 7) п. 1 ст. 5 Закона РК «Об общественных советах» к полномочиям общественных советов, образуемых министерствами, органами, непосредственно подчиненными и подотчетными Президенту Республики Казахстан, а также органами местного государственного управления, относятся: участие в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов; разработка и внесение в государственные органы предложений по совершенствованию законодательства РК7.
Были образованы Совет иностранных инвесторов под председательством Президента РК, Международный совет при Верховном Суде РК, даже Клуб молодых экспертов при Сенате Парламента РК8.
К сожалению, порядок формирования состава этих структур характеризуется абсолютной непрозрачностью и не обеспечивает учета интересов разнообразных групп населения. Эти каналы взаимодействия органов государственной власти и отдельных представителей общества, как нам представляется, являются весьма регулируемыми, где повестка обсуждений преимущественно задается уполномоченным органом, а не активными членами этих структур. Как следствие, выдвигаются инициативы по созданию все новых структур по взаимодействию с обществом. Например, одна из недавних инициатив - создание Общественной палаты
Н
X
ы А
о х о Д А
сг
В
СП А
3 Постановление Правительства РК от 30 декабря 2009 г. № 2246 «О проекте Закона Республики Казахстан «О лоббировании» . — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P090002246_ Дата доступа: 20.09.2022 г.
4 Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2012 года № 898 «Об отзыве из Мажилиса Парламента Республики Казахстан проектов законов Республики Казахстан «О лоббировании» и «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лоббирования». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1200000898 Дата доступа: 11.10.2022 г.
5 Модельный закон О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти. . — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://iacis.ru/baza_dokumentov/modelnie_zakonodatelnie_akti_i_rekomendatcii_mpa_sng/ modelnie_kodeksii_zakoni/290 Дата доступа: 11.10.2022 г.
6 Закон Республики Казахстан от 4 июля 2013 года № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1300000129/links Дата доступа: 11.10.2022 г.
7 Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V ЗРК «Об общественных советах». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000383 Дата доступа: 11.10.2022 г.
8 При Сенате создан Клуб молодых экспертов. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://senate.parlam.kz/ru-RU/ news/details/3690 Дата доступа: 11.10.2022 г.
А
СП
О
СП
О
X
е о
"О
2 А
С
"О
CL
< z
CL
О в х
о
СП
О
СП <
< СП
ь
-О
с;
ш £
Ч О X
о <
СП
при Мажилисе Парламента РК9.
Недостаточную эффективность созданных консультативно-совещательных структур, а также системы обуждения проектов нормативных правовых актов на портале открытых НПА демонстрирует растущая популярность онлайн-петиций. Онлайн-пе-тиции все чаще используются для продвижения общественных инициатив и оказания влияния на решения государственных органов. Эта тенденция не осталась без внимания Главы государства. В Послании народу Казахстана от 1 сентября 2020 г. К-Ж.К. Токаев поручил «создать единый легитимный институт онлайн-петиций для инициирования гражданами реформ и предложений» [6].
На сегодняшний день практика он-лайн-петиций имеет примеры инициатив, порождающих противоречия среди разных групп населения, что указывает на отсутствие дискуссии и всестороннего обсуждения таких инициатив.
В целом наблюдаемый процесс по налаживанию общественного диалога представляется весьма хаотичным, он усложняется низким уровнем доверия населения к политическим институтам и мнением о непрозрачности принимаемых решений (в том числе НПА). Кроме того, ощущается кризис экспертности при разработке НПА и их продвижении.
Очевидно, что Казахстан, как и другие социально ориентированные страны мира, переживает свой уникальный опыт становления общественного диалога. Анализ зарубежного опыта показывает, что страны с развитой демократией и парламентскими традициями (например, США, Великобритания, страны ЕС) прошли нелегкий путь построения системы общественного диалога, позволяющего учитывать и продвигать инициативы различных групп населения. Немаловажную роль в укреплении этой системы играет институт лоббирования, который будучи юридически признанным определяет основные правила взаимодействия представителей гражданского общества и органов государственной власти в продви-
жении различных инициатив.
Подходы к регулированию лоббирования формируются адаптивно к реалиям каждой страны. Обобщая анализ опыта США, Великобритании и стран ЕС, можно выделить следующие подходы к регулированию этой деятельности.
1. Данный вид деятельности юридически признан, что позволяет придать ему прозрачность и повысить эффективность. Юридическое признание в данном случае не подразумевает обязательного принятия специального закона. Например, в ЕС лоббистская деятельность находится в сфере мягкого права. После долгих дискуссий в 2011 году принято Межинституциональное соглашение между Европейским парламентом и Европейской комиссией о реестре прозрачности для организаций и самозанятых лиц, вовлеченных в разработку и реализацию политики ЕС (далее - Межинституциональное соглашение о реестре про-зрачности)10. Указанное соглашение остается последним документом, регулирующим лоббизм на уровне ЕС [7, с. 148].
На национальном уровне стран ЕС известно о попытке принятия специального закона на Кипре. Проект закона о лоббировании прошел первое чтение в соответствующем комитете Парламента, однако нет представления о том, когда законопроект будет принят. В других странах ЕС лоббистская деятельность остается регламентированной в разной степени, на уровне различных актов, но без принятия специального закона11.
В Великобритании долгое время отсутствовал закон о лоббистской деятельности. Эта деятельность регулировалась множеством законов, определявших правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов. Однако после долгих дискуссий в 2014 году был принят Закон о прозрачности лоббирования, беспартийных кампаний и администрации профсоюзов (далее - Закон о прозрачности лоббирования)12.
Наиболее жесткая и детализированная модель законодательной регламентации лоббирования характерна для США, где действуют акты на федеральном уровне
9 При Мажилисе заработает Общественная палата. [Электронный ресурс]. — Режим docmyna:https://www.parlam.kz/ ru/mazhilis/news-details/id49583/1/1 Дата доступа: 12.10.2022 г.
10 Agreement between the European Parliament and the European Commission on the transparency register for organisations and self-employed individuals engaged in EUpolicy-making and policy implementation. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014Q0919(01) Дата доступа: 04.10.2022 г.
11 Update on lobbying regulations in the EU. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.aalep.eu/ update-lobbying-regulations-eu Дата доступа: 04.10.2022 г.
12 Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act 2014. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2014M/2016-06-01 Дата доступа: 04.10.2022 г.
и в отдельных штатах [8, с. 12]. При этом законодательство у каждого штата самостоятельное, что позволяет констатировать отсутствие единообразного подхода к регулированию лоббистской деятельности. Вместе с тем наиболее общие подходы к регулированию этой сферы общественных отношений изложены в Законе о раскрытии информации о лоббировании 199513.
2. Юридическое признание лоббистской деятельности позволило сформулировать легальное определение этому понятию. Так, Межинституциональное соглашение о реестре прозрачности в п. 7 определяет лоббирование как «всякую деятельность (...), осуществляемую с целью прямого или косвенного влияния на формулирование или реализацию политики и процессы принятия решений институтами ЕС, независимо от того, где они предпринимаются, а также от используемого канала или средства коммуникации, например, посредством аутсорсинга, средств массовой информации, контрактов с профессиональными посредниками, аналитическими центрами, платформами, форумами, кампаниями и инициативами на низовом уровне»14.
В США определение лоббистской деятельности существенно разнится от штата к штату и подразумевает, например:
Поддержку, оппонирование иное воздействие на продвижение определенных законодательных инициатив, административных актов в органах исполнительной и законодательной ветвей власти. (Алабама).
Оказание влияния на принятие или отмену любого законодательного акта посредством взаимодействия с представителями законодательной ветви власти (Аризона).
Непосредственное общение или побуждение к общению с любым государственным служащим с целью оказания влияния на законодательные и административные акты (Арканзас)15.
В Великобритании определение «лоббистские услуги» сформулировано в 2012 году по согласованию с Советом по связям с общественностью Великобритании
(иКРАС), Королевским институтом по связям с общественностью (CIPR) и Ассоциацией профессиональных политических консультантов (АРРС). Согласно этому определению «лоббистские услуги» означают деятельность, осуществляемую в коммерческих целях для: (а) оказания влияния на правительство, или б) консультирования других, как оказывать влияние на прави-тельство16.
3. В целях обеспечения прозрачности лоббистской деятельности ведутся реестры лоббистов, открытые для ознакомления общественностью, и предоставляется отчетная информация об их деятельности.
Регистрация в реестрах преимущественно носит обязательный характер и распространяется как на физических, так и на юридических лиц. При этом критерии субъектов, подлежащих регистрации, устанавливаются, главным образом, через описание осуществляемой ими деятельности. Иногда такое описание дополняется указанием на получение определенного вознаграждения. Так, например, в штате Калифорния (США), для отнесения субъекта к категории лоббиста устанавливается минимальная сумма дохода от этой деятельности в две или более тыс. долларов в месяц. Соответственно, субъект, получающий меньше обозначенного дохода от осуществления лоббистской деятельности, лоббистом не признается17.
В зависимости от установлений законодательства реестры включают объем информации с различной степенью детализации. Наиболее упрощенная модель предусматривает регистрацию с указанием полного имени (наименования), адреса субъекта лоббирования (Приложение 1 к Межинституциональному соглашению о реестре прозрачности). Другой подход применяется в Великобритании, где реестр содержит больше деталей, включая ежеквартально обновляемую информацию о субъектах, осуществляющих лоббирование их клиентов, и о получении вознаграждения (ст.ст. 5, 6 Закона о прозрачности лоббирования Великобритании).
13 Lobbying Disclosure Act. Public law 104-65-Dec. 19,1995 109 Stat. 691. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https:// lobbyingdisclosure.house.gov/lda.html Дата доступа: 04.10.2022 г.
14 Agreement between the European Parliament and the European Commission on the transparency register for organisations and self-employed individuals engaged in EUpolicy-making and policy implementation. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014Q0919(01) Дата доступа: 04.10.2022 г.
15 How States Define Lobbying and Lobbyist. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.ncsl.org/research/ ethics/50-state-chart-lobby-definitions.aspx Дата доступа: 04.10.2022 г.
16 Lobbying. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://cipr.co.uk/CIPR/Our_work/Policy/Lobbying.aspx
17 How States Define Lobbying and Lobbyist. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.ncsl.org/research/ ethics/50-state-chart-lobby-definitions.aspx Дата доступа: 04.10.2022 г.
Н
X
ы А
о х о Д А
сг
В
СП А
> СП
О
СП
О
X
е о
"U
2 А
JZ
"и
CL
< z
CL
О в х
о
СП
О
СП <
< СП
ь
-О
с;
ш £
Ч О X
о <
СП
В США информация при регистрации и в рамках регулярной отчетности максимально детализирована. Лоббист должен раскрывать информацию о своих клиентах, предоставлять развернутую бухгалтерскую отчетность обо всех расходах, вплоть до указания расходов на канцелярские товары и напитки в офисе. Нарушение законодательных требований о предоставлении такой информации влечет суровые наказания - от крупных штрафов до тюремного заключения. Максимальный штраф по каждому эпизоду нарушения порядка отчетности составляет 200 тыс. долларов, максимальный срок заключения по каждому эпизоду - 5 лет лишения свободы [8, с. 15].
4. На субъектов, зарегистрированных в реестрах, распространяются этические правила, которые закрепляются в соответствующих нормах поведения.
В ЕС подобные нормы предусмотрены в приложении 3 к Межинституциональному соглашению о реестре прозрачности. Этические правила состоят из 14 весьма конкретных пунктов, среди них, например: недопустимость распространения (продажи) копий документов, полученных от институтов ЕС, третьим лицам (п. е); недопустимость получения и попыток получить информацию или решения нечестным путем или с использованием неправомерного давления или ненадлежащего поведения (п. Ь)18.
Наряду с законодательной регламентацией деятельности лоббистов детализация этических правил их поведения осуществляется специализированными институтами или саморегулируемыми организациями.
К примеру, в Национальной ассоциации государственных лоббистов США (NASL) действует самостоятельный кодекс этики, устанавливающий принципы лоббирования и детальные правила поведения членов NASL19.
Королевский институт по связям с общественностью (CIPR) Великобритании закрепил в этическом кодексе раздел с ключевыми требованиями к профессиональному поведению лоббистов. Всего таких требований десять и, согласно первому, профессиональ-
ные лоббисты обязаны сообщать, кто они и кого представляют, в том числе характер интересов своего клиента или работодателя20.
5. Поскольку лоббирование имеет вполне очевидные коррупционные риски, как правило, законодательство предусматривает антикоррупционные регуляции. Законодательство США в этой сфере отличается большей детализацией и строгостью. В частности, запрещается любая непосредственная передача денег или дорогих подарков от лоббистов (их клиентов). Исключением являются взносы лоббистов в фонды для оплаты избирательных кампаний политиков [8, с. 9].
В 2007 году в целях минимизации коррупционных рисков и конкретизации допустимых форм взаимодействия субъектов лоббирования с представителями власти в США был принят Федеральный акт «Честного лидерства и открытой власти». Этим актом установлены дополнительные требования к публичному раскрытию информации о лоббистской деятельности, новые ограничения на подарки для членов Конгресса и их сотрудников, а также обязательное раскрытие целевых показателей в расходных ведомо-стях.21
Результаты
Проведенный анализ подходов к регулированию лоббистской деятельности, а также текущей ситуации в этой сфере в реалиях Казахстана позволяет формулировать следующие выводы и предложения.
1. Лоббирование, как явление, существует в Казахстане без юридического оформления и признания. При этом существующая модель определения общественного мнения при формировании и продвижении законодательных инициатив характеризуется хаотичностью и, по нашему мнению, недостаточной эффективностью. В связи с этим изучение перспектив и подходов к законодательной регламентации лоббирования своевременно и необходимо. Однако в процессе изучения и определения перспектив регулирования следует учитывать и избегать ошибок прошлых попыток законодательной регламентации.
18 Agreement between the European Parliament and the European Commission on the transparency register for organisations and self-employed individuals engaged in EUpolicy-making and policy implementation. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32014Q0919(01) Дата доступа: 04.10.2022 г.
19 Code of Ethics. National association of state lobbyists statement of lobbying principles. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.statelobbyists.org/code-of-ethics/Дата доступа: 04.10.2022 г.
20 CIPR Code of conduct. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.cipr.co.uk/CIPR/About_Us/Governance_/ CIPRCodeofConduct.aspx
21 Honest Leadership and Open Government Act of2007. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.congress.gov/ biU/n0th-congress/house-bill/2316 Дата доступа: 04.10.2022 г.
2. Регулирование лоббистской деятельности в США, Великобритании и ЕС различно, что продиктовано многими факторами (особенности политической системы, запросы групп интересов и пр.). Общими в рассмотренных системах являются:
- признание лоббирования на законодательном уровне;
- четкое определение понятийного аппарата в этой сфере, а, в частности, понятий лоббирование, лоббистская деятельность (или устуги), лоббист;
- признание в качестве лоббистов как физических, так и юридических лиц;
- ведение реестров и отчетности с открытыми (в разной степени) данными о лоббистах и их деятельности;
- декларирование доходов и расходов (в разной степени) субъектами лоббистской деятельности;
- установление правил профессиональной этики, ответственности за нарушение законодательства и антикоррупционные меры.
3. Анализ зарубежного опыта показывает, что сбалансированное регулирование лоббирования способствует:
- укреплению легитимности и приданию прозрачности принимаемых решений, путем вовлечения представителей общественности в продвижение законодательных инициатив, что способствует преодолению дефицита демократии в обществе;
- продвижению общественных инициатив снизу вверх квалифицированными субъектами в условиях прозрачности системы лоббирования;
- преодолению кризиса экспертности в государственных структурах. Конечно, невозможно глубоко и системно разбираться во всех тонкостях разнообразных общественных отношений. В этих условиях лоббисты, в лице, например, профессионалов определенной отрасли, представителей общественных объединений, исследовательских учреждений, квалифицированных юристов, помогают восполнить дефицит экспертно-сти в процессе нормотворчества.
Заключение
Полагаем, что приведенный анализ зарубежного опыта позволит определить направления для создания оптимальной модели регулирования лоббистской деятельности в РК с учетом реалий и стремлений «укреплять общенациональное согласие, партнерство власти и общества, следуя концепции «слышащего государства». Безусловно, нельзя воспринимать лоббизм с абсолютным оптимизмом и не учитывать возможные риски, которые эта деятельность может повлечь. Однако, как нам представляется, сбалансированное регулирование лоббистской деятельности позволит достичь прогрессивных и положительных изменений.
Н
X
ЛИТЕРАТУРА
1. Конструктивный общественный диалог - основа стабильности и процветания Казахстана. Послание Главы государства народу Казахстана от 2 сентября 2019 года. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_ of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana Дата доступа:11.10.2022 г.
2. Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество. Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2022 года. — [Электронныйресурс]. — Режим доступа: https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-181130 Дата доступа:11.10.2022 г.
3. Сапаргалиев Г.С. Некоторые соображения о лоббистской деятельности и проекте Закона РК «О лоббировании» //Вестник Института законодательства Республики Казахстан. — 2009. — № 1 (13). — С. 5-9.
4. Айтхожин К.К. Вопросы развития правовой системыРеспублики Казахстан в контексте реализацииКонцепции правовой политики. - [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=38767165 Дата доступа:10.10.2022 г.
5. Шаяхмет Б. Легализация лоббизма узаконит блат и коррупцию. Или наоборот? - [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=30051041&pos=11;-3#pos=11;-3 Дата доступа: 27.09.2022 г.
6. Казахстан в новой реальности: время действий. Послание Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2020 года. — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1-sentyabrya-2020-g Дата доступа:11.10.2022 г.
ы А
о х о Д А
сг
В
СП А
А
СП
О
СП
О
X
е о
"О
2 А
С
"О
7. Руденкова Д.Э. Лоббизм в Европейском союзе: политические аспекты регулирования. дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02/ Д.Э. Руденкова — М., 2016. — 193 с.
8. Лоббизм в США. Как осуществляется лоббизм в США и что можно позаимствовать для России /Исследовательская группа Terra America по заказу фонда ИСЭПИ. - М., 2013.
1. Konstruktivnyj obshchestvennyj dialog - osnova stabil'nosti i procvetaniya Kazahstana. Poslanie Glavy gosudarstva narodu Kazahstana ot 2 sentyabrya 2019 goda. — [Elektronnyj resurs].
— Rezhim dostupa: https://www.akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana Data dostupa:11.10.2022 g.
2. Cpravedlivoe gosudarstvo. Edinaya naciya. Blagopoluchnoe obshchestvo. Poslanie Glavy gosudarstva narodu Kazahstana ot 1 sentyabrya 2022 goda. — [Elektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu -kazahstana-181130 Data dostupa:11.10.2022 g.
3. Sapargaliev G.S. Nekotorye soobrazheniya o lobbistskoj deyatel'nosti i proekte Zakona RK «O lobbirovanii» // Vestnik Instituta zakonodatel 'stva Respubliki Kazahstan. — 2009. -№ 1 (13). — S. 5-9.
4. Ajthozhin K.K. Voprosy razvitiya pravovoj sistemy Respubliki Kazahstan v kontekste realizacii koncepcii pravovoj politiki. - [Elektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://online. zakon.kz/Document/?doc_id=38767165 Data dostupa:10.10.2022 g.
5. Shayahmet B. Legalizaciya lobbizma uzakonit blat i korrupciyu. Ili naoborot? - [Elektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30051041&pos=11;-3#pos=11;-3 Data dostupa: 27.09.2022 g.
6. Kazahstan v novoj real'nosti: vremya dejstvij. Poslanie Glavy gosudarstva narodu Kazahstana ot 1 sentyabrya 2020 goda. — [Elektronnyj resurs]. — Rezhim dostupa: https://www. akorda.kz/ru/addresses/addresses_of_president/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-1-sentyabrya-2020-g Data dostupa:11.10.2022 g.
S 7. Rudenkova D.E. Lobbizm v Evropejskom soyuze: politicheskie aspekty regulirovaniya. dis. ™ ... kand. polit. nauk: 23.00.02/D.E. Rudenkova — M., 2016. — 193 s.
£ 8. Lobbizm v SShA. Kak osushchestvlyaetsya lobbizm v SShA i chto mozhno pozaimstvovat ' ^ dlya Rossii./Issledovatel 'skaya gruppa Terra America po zakazu fonda ISEPI. - M., 2013. — 81 s.
CL
< z
CL
81 с.
REFERENCES
о в
х
х s
X
ш
