К вопросу о взаимодействии учреждений и органов уголовно-исполнительной системы с институтами гражданского общества Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 340

Мельникова Марина Витальевна

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин, Самарский юридический институт ФСИН России, 443022, Россия, г. Самара, ул. Рыльская, д. 24в, e-mail: [email protected]

Marina V. Melnikova

Candidate of Law, Associate Professor,

Professor of the Department of state and legal disciplines,

Samara Law Institute of the Federal Penitentiary Service of Russia,

Rylskaya str., 24v, Samara, Russia, 443022,

e-mail: [email protected]

К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ УЧРЕЖДЕНИИ И ОРГАНОВ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ С ИНСТИТУТАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

Аннотация. В статье рассматривается вопрос о взаимодействии общественных структур с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы. Прослеживается роль институтов гражданского общества в вопросах соблюдения прав осужденных, их ресоциализации после освобождения. Исследуется правовое регулирование деятельности различных общественных объединений и организаций по вопросам взаимодействия с исправительными учреждениями, а также правила и последовательность действий сотрудников уголовно-исполнительной системы при исполнении своих должностных обязанностей при посещении представителями общественности исправительных учреждений. Обращается внимание на необходимость такого взаимодействия в современном демократическом обществе и государстве. В условиях продолжающегося реформирования уголовно-исполнительной системы вопросы взаимодействия уголовно-исполнительной системы с общественными институтами приобретают все большую актуальность. Пенитенциарная сфера заинтересована в конструктивном диалоге с институтами гражданского общества, гласности своей деятельности. Важным для сотрудников уголовно-исполнительной системы является знание нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу их деятельности, с целью предотвращения конфликтных ситуаций между сотрудниками исправительных учреждений и представителями общественности.

Ключевые слова: институты гражданского общества, уголовно-исполнительная система, права осужденных, общественная наблюдательная комиссия, исполнение должностных обязанностей, правовое регулирование.

REVISITING THE INTERACTION OF PENAL INSTITUTIONS WITH INSTITUTIONS

OF CIVIL SOCIETY

Summary. The article deals with the interaction of social structures with institutions and bodies of the penal system. The role of civil society institutions in respect of the rights of convicts and their re-socialization after release is traced. Legal regulation of the activities of various public associations and organizations on interaction with correctional institutions, as well as the rules and sequence of actions of employees of the penal correction system in the performance of their duties when visiting correctional institutions by members of the public. Attention is drawn to the need for such interaction in a modern democratic society and the state. In the context of the ongoing reform of the penitentiary system, the issues of interaction of the penitentiary system with public institutions are becoming increasingly important. The penitentiary sphere is interested in a constructive dialogue with civil society institutions and transparency of its activities. It is important for the employees of the penal correction system to know the normative legal acts regulating this sphere of their activity in order to prevent conflicts between correctional officers and public figures.

Keywords: institutions of civil society, the penal system, the rights of convicts, the public monitoring commission, the performance of official duties, legal regulation.

Актуальность рассматриваемого в статье вопроса заключается в необходимости осознания членами гражданского общества на современном этапе развития России их значимой роли в возможности воздействовать на органы государственной власти, в частности, на государственные органы, осуществляющие функции государственного принуждения [1, с. 72]. В последнее десятилетие гражданское общество в России быстро развивается, появляются новые элементы его структуры, которые могут и должны осуществлять тесное взаимодействие с учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы (далее - УИС) согласно их законодательно установленному

© 2019 Мельникова М. В.

правовому статусу. Для сотрудников пенитенциарной сферы систематизация институтов гражданского общества, взаимодействующих с учреждениями и органами УИС, в первую очередь, с учреждениями, исполняющими уголовные наказания в местах лишения свободы, имеет важное значение. Осуществляя свои полномочия, сотрудники исправительных учреждений должны иметь четкое представление об этих общественных структурах, их полномочиях, чтобы выстраивать с ними конструктивный диалог.

В условиях продолжающегося реформирования уголовно-исполнительной системы России, имплементации норм международного права в национальную правовую систему России, оказывающих непосредственное влияние на деятельность учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, вопросы взаимодействия институтов гражданского общества с учреждениями и органами УИС представляют собой особо важный элемент в служебной деятельности сотрудников исправительных учреждений, тесно связанной с соблюдением прав заключенных [2, с. 263].

Привлечение общественности к деятельности органов и учреждений пенитенциарной системы, а также полномочия этих общественных объединений по контролю за деятельностью УИС позволяют гарантировать соблюдение требований сотрудниками уголовно-исполнительной системы международно-правовых актов в ходе исполнения уголовных наказаний при исполнении должностных обязанностей. Безусловно, подобная деятельность общественных институтов урегулирована нормами права, в первую очередь, законодательно. Во исполнение законов в данной сфере издаются ведомственные нормативно-правовые акты. Законодательство регламентирует порядок и различные формы взаимодействия институтов гражданского общества с учреждениями и органами УИС. Данные правовые акты устанавливают, каким образом общественные организации как элементы структуры гражданского общества могут совершать значимые юридические действия, осуществляя свои полномочия, соблюдая режимные требования исправительных учреждений.

Несмотря на часто встречающиеся сложности и недостаточное понимание со стороны общественности некоторых вопросов в деятельности исправительных учреждений, сотрудники УИС заинтересованы в открытом и конструктивном диалоге и сотрудничестве с общественностью. Это взаимодействие помогает поддерживать режим законности и правопорядка в исправительных учреждениях на должном уровне.

Вспомним, что гражданское общество - это общество с развитыми политико-правовыми общественными отношениями, независимое от государства, но тесно взаимодействующее с ним. В структуру гражданского общества входят различные общественные организации, цель которых обеспечивать условия реализации интересов как отдельных граждан, так и целых коллективов и общественных объединений.

В политической сфере гражданское общество представлено политическими партиями, в духовно-культурной сфере - религиозными организациями, образовательными учреждениями, в информационной - средствами массовой информации (далее - СМИ), в экономической - профсоюзами, коллективными хозяйствами и т. п. Органы местного самоуправления также вполне обоснованно относят к структуре гражданского общества (ст. 12 Конституции РФ).

Любое объединение или организация в структуре гражданского общества выполняет свои, установленные законом и уставом данной организации или объединения, функции, которые направлены на развитие той сферы, где реализуются права и свободы человека и гражданина.

Понятие гражданского общества достаточно объемно по своему содержанию, но главное в его сущности - это обязательное взаимодействие с органами государства. Для демократического государства это важная составляющая, так как только посредством установления обратной связи -государство - гражданское общество - можно гарантировать стабильность и законность в этом обществе и государстве.

В центре внимания гражданского общества находится человек, поэтому все социальные институты должны способствовать всестороннему развитию личности, свободной реализации и гарантиям ее прав и свобод.

Правовая основа гражданского общества заложена в Конституции Российской Федерации: политическое и идеологическое многообразие (ст. 13 Конституции РФ), экономическая свобода и разнообразие форм собственности (ст. 8 Конституции РФ), свобода совести и вероисповедания (ст. ст. 14, 28 Конституции РФ), свобода получения и распространения информации (ст. 29 Конституции РФ), независимость органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ) и др.

Общественность сегодня наделена большими полномочиями в сфере исправления осужденных, осуществлении контроля за соблюдением прав лиц в местах принудительного содержания, социальной адаптации освободившихся лиц из мест лишения свободы и т. п. Именно эти возможности гражданского общества необходимо использовать сегодня в сотрудничестве с пенитенциарной системой.

Анализируя нормативные правовые акты, регулирующие взаимодействие институтов гражданского общества и пенитенциарной сферы, важно обратиться к Концепции развития УИС до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р (с измен. 2015 г.), в которой указано на обязательное, необходимое сотрудничество с институтами гражданского общества, поскольку именно их деятельность оказывает значительное гуманитарно-воспитательное воздействие на осужденных. Например, взаимодействие с традиционными в России религиями в исправительных учреждениях оказывает большое воспитательное воздействие на осужденных. В Концепции также указывается на необходимость обеспечения гласности в деятельности УИС по вопросам сотрудничества с институтами гражданского общества.

Вопросы правового регулирования взаимодействия с общественными институтами содержатся, в первую очередь, в Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ (с изменен.). Часть 2 ст. 9 Уголовно-исполнительного кодекса РФ говорит о том, что общественное воздействие является одним из средств исправления осужденных. Ч. 1 ст. 23 УИК РФ регулирует осуществление контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, общественными наблюдательными комиссиями, образованными в субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (с изменен.).

Пункт «д» ч. 1 ст. 24 УИК РФ устанавливает, что без специального разрешения посещать исправительные учреждения могут члены ОНК при исполнении ими своих служебных обязанностей в пределах соответствующих территорий. Так же это положение зафиксировано и в п. 8 ст. 38 Закона РФ от 21.07.1993 № 5474-1 (с изменен.) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», в котором говорится, что общественные организации контролируют деятельность учреждений, исполняющих наказания, в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

4 августа 2006 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 842 (с изменен.) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», который положил начало образованию общественных формирований при органах государственной власти и взаимодействию общественности с органами государства. В настоящее время в пенитенциарной сфере деятельность данного института регулирует Приказ ФСИН России от 1 октября 2013 г. № 542 «О создании общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы и утверждении его состава». Приказ утверждает Положение об Общественном совете при ФСИН России. Совет осуществляет свою деятельность на постоянной основе и выполняет консультативную функцию, а принятые им решения носят рекомендательный характер. Главная цель Общественного совета - привлечение общественности к участию в решении задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой, а также вопросов по защите прав и законных интересов не только осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах, но и сотрудников и ветеранов УИС.

При исправительных учреждениях действуют также попечительские советы в соответствии с приказом Минюста России от 19 марта 2015 г. № 62 «Об утверждении порядка формирования попечительского совета при исправительном учреждении, срока полномочий, компетенции и порядка деятельности указанного попечительского совета». П. 2 Приказа устанавливает, что попечительский совет является совещательным органом, цель которого - содействие администрации исправительного учреждения в вопросах социальной защиты осужденных, бытового и трудового устройства лиц, освобождающихся из исправительных учреждений, а также оказание содействия в воспитательной работе сотрудников воспитательных колоний.

Важную роль в исправлении осужденных, как было сказано выше, играют традиционные конфессии Российской Федерации. Данное конституционное право (ст. 28 Конституции РФ)

гарантируется осужденным в ч. 1 ст. 14 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации. Ч. 4 ст. 14 УИК РФ устанавливает, что к осужденным по их просьбе могут быть приглашены священнослужители. Речь, безусловно, идет о тех религиозных объединениях, которые действуют в структуре гражданского общества в соответствии с Федеральным законом от 26.09.1997 № 125-ФЗ (с изменен.) «О свободе совести и религиозных объединениях». Осужденные к лишению свободы могут проводить религиозные обряды, если это не нарушает Правила внутреннего распорядка, пользоваться религиозной литературой и иными предметами культа. Для этих целей администрации исправительных учреждений выделяют специальное помещение при наличии такой возможности, строят церкви на территории учреждений, исполняющих уголовные наказания. Для более упорядоченной деятельности религиозных организаций на территории исправительных учреждений в территориальных органах ФСИН России с 2016 г. были введены должности помощников начальников территориальных органов ФСИН по работе с верующими осужденными [3].

Наиболее значимую роль в освещении деятельности УИС и взаимодействии учреждений и органов пенитенциарной системы играют средства массовой информации. Правовую основу взаимодействия учреждений и органов УИС со средствами массовой информации составляют Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 (с изменен.) «О средствах массовой информации», а также части 3-5 ст. 24 УИК РФ. Часть 3 данной статьи УИК устанавливает, что представители средств массовой информации могут посещать учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания в условиях изоляции от общества, по специальному разрешению администрации этих учреждений либо территориальных органов ФСИН России. Правила аккредитации журналистов СМИ на освещение деятельности ФСИН России утверждены приказом ФСИН России от 29.02.2008 № 128 «Об аккредитации журналистов средств массовой информации при Федеральной службе исполнения наказаний». Для упорядочения данной деятельности создано пресс-бюро ФСИН России. Безусловно, что аккредитованный журналист в ходе посещения исправительного учреждения обязан соблюдать режимные требования (п. 19 приказа № 128), установленные в учреждениях УИС и на прилегающей к ним территории, а также не вмешиваться в ход мероприятия, на котором он присутствует.

Одной из наиболее поздних по времени возникновения структур гражданского общества, взаимодействующих с учреждениями УИС, являются общественные наблюдательные комиссии (далее - ОНК). Проблема соблюдения прав человека в сфере УИС России в настоящее время приобретает все большую актуальность. ОНК выполняют функцию общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. Социальное назначение такого общественного контроля заключается в обеспечении прав осужденных, содействие исправлению осужденных и их ресоциализации после освобождения.

Во исполнение требований Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» был издан приказ ФСИН России от 28 ноября 2008 г. № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий». Согласно данному приказу члены ОНК посещают исправительные учреждения, обязательно соблюдая Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, установленные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 16.12.2016 № 295 «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений».

Раздел II Правил устанавливает порядок заблаговременного уведомления территориальных органов ФСИН России общественными наблюдательными комиссиями субъектов Российской Федерации о намерении посетить какое-либо исправительное учреждение членами ОНК, для чего председатель данной ОНК предоставляет начальнику территориального органа УИС список членов ОНК с указанием контактных номеров телефонов и сведения о местонахождении комиссии.

Сущность такого предварительного уведомления объясняется тем, что в режимных учреждениях необходимо обеспечение установленного правопорядка, безопасности осужденных и иных лиц, находящихся на территории исправительного учреждения. Следовательно, посещая исправительные учреждения, члены ОНК обязаны не нарушать установленные Правила внутреннего распорядка, не создавать препятствия в осуществлении полномочий сотрудниками УИС, а также подчиняться законным требованиям администраций мест принудительного содержания.

В связи с тем что изначально возникало немало конфликтных ситуаций, фактов непонимания между членами ОНК и сотрудниками исправительных учреждений, в 2011 г. в Федеральный

закон «Об общественном контроле... в местах принудительного содержания» была внесена ст. 7.1 «Кодекс этики членов общественных наблюдательных комиссий». Данный Кодекс разработан и утвержден протоколом № 28-П от 12.07.2012 Общественной палаты Российской Федерации. Кодекс этики членов ОНК представляет собой совокупность основополагающих начал и правил поведения членов ОНК в период посещения ими мест изоляции от общества. Пункт «б» ст. 2.1 рассматриваемого нами Кодекса предписывает членам ОНК обязательное соблюдение установленных норм права, регламентирующих деятельность мест принудительного содержания. Более того, администрация исправительного учреждения обязана принять меры для обеспечения безопасности членов общественных наблюдательных комиссий, организовав их сопровождение по территории исправительного учреждения (ст. 18 Закона «Об общественном контроле.»).

Положение о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий, утвержденное приказом Минюста России № 652, подробно регулирует алгоритм действий сотрудников УИС в случае получения уведомления о намерении посетить какое-либо исправительное учреждение членами ОНК. Сведения о намеченных к посещению учреждений УИС, даты и времени сообщаются начальнику территориального органа УИС или его заместителям, которые в свою очередь должны уведомить начальников соответствующих учреждений УИС или их заместителей либо оперативного дежурного исправительного учреждения.

Для поддержания законности и правопорядка в местах принудительного содержания Приказ Минюста № 652 также предписывает обязательное уточнение обстоятельств, которые могли бы препятствовать посещению членами ОНК конкретного исправительного учреждения. Часть 1 ст. 17 Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания» дает исчерпывающий перечень данных обстоятельств: если в этом учреждении содержатся близкие родственники члена ОНК, либо он является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в месте принудительного содержания. Недопуск члена ОНК в исправительное учреждение по указанным в законе основаниям оформляется приказом начальника исправительного учреждения, который может быть обжалован либо в суд, либо в вышестоящий орган УИС (ч. 2 ст. 17 Закона «Об общественном контроле.»).

По итогам посещения мест принудительного содержания члены ОНК подготавливают решения, которые носят рекомендательный характер (п. 3 ч. 1 ст. 15 закона об ОНК), а в случае выявления нарушений прав человека материалы направляют в компетентные органы государственной власти для принятия соответствующих решений.

Законодательством Российской Федерации предусматривается административная ответственность для всех субъектов рассматриваемых правоотношений. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 № 195-ФЗ (с изменен.) устанавливает ответственность и должностных лиц исправительных учреждений, и членов общественных наблюдательных комиссий за нарушение установленных норм в ходе реализации функций общественного контроля за УИС.

Ст. 19.32 Кодекса об административных правонарушениях РФ призвана обеспечить деятельность ОНК и устанавливает ответственность должностных лиц органов и учреждений УИС за воспрепятствование деятельности по осуществлению общественного контроля (ч. 1 ст. 19.32 Ко-АП), а также ответственность членов ОНК за допущенные нарушения уголовно-исполнительного законодательства и невыполнение законных требований администрации места принудительного содержания (ч. 2 ст. 19.32 КоАП).

В настоящее время общественные наблюдательные комиссии созданы и функционируют во всех субъектах Российской Федерации.

Исходя из изложенного можно подытожить, что современное демократическое государство характеризуется наличием структур гражданского общества, предполагающих социальную активность населения во всех сферах общественной жизни, в том числе и в деятельности УИС.

Этот факт обусловливается реальной свободой личности, которая становится возможна в обществе и государстве подлинной демократии, где органы государственной власти и общество выступают как партнеры, а права и свободы человека имеют приоритет по отношению к государству.

Гражданское общество, выполняя функцию социального контроля за органами государства, располагает определенными средствами (в первую очередь, это независимые СМИ), при

помощи которых может заставить соблюдать нормы права, обеспечить социализацию и воспитание не только законопослушных граждан, но и лиц, содержащихся в учреждениях и органах УИС.

Библиографический список

1. Мельникова М. В. Гражданское общество и государственное принуждение // Вестник Самарского юридического института: научно-практический журнал. № 4(26)/2017. С. 72-76.

2. Зиньков Е. Н. О некоторых проблемах соблюдения прав человека при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в учреждениях уголовно-исполнительной системы // Человеческий потенциал в XXI в.: образование, культура, патриотизм и традиции казачества, здоровый социум и инновационная экономика: сборник материалов научно-практической конференции, 9 февраля 2018 г. Димитровград, 2018. С. 263-267.

3. Яворский М. А. Роль религиозных объединений в механизме исправления осужденных // Уголовно-исполнительная система: правo, экономика, управление. 2014. № 2. С. 26-29.

References

1. Melnikova M. V. Grazhdanskoe obshestvo I gosudarstvennoe prinuzhdenie [Civil society and state coercion]. Vestnik Samarskogo yuridicheskogo institute: nauchno-prakticheskii zhurnal [Bulletin of the Samara law Institute: scientific and practical journal], no. 4(26)/2017, pp. 72-76 [in Russian].

2. Zinkov E. N. O nekotoryh problemah soblydeniya prav cheloveka pri osushestvlenii opera-tivno-rozysknoi deyatelnosti v uchrezhdeniyah ugolovno-ispolnitelnoi sistemy [About some problems of observance of human rights in the implementation of investigative activities in the institutions of the penal system]. Chelovecheskii potenzial v XXI veke: obrasovanie, kultura, patriotism I trdizii kazachestva. Zdorovyi sozium I innovazionnaya ekonomika: sbornik materialov nauchno-prakticheskoy konferentsii, 9 fevralya 2018 [Human potential in the XXI century: education, culture, patriotism and traditions of the Cossacks, healthy social and innovative economy. Proceedings of the scientific-practical conference on February 09, 2018], Dimitrovgrad, 2018, pp. 263-267 [in Russian].

3. Yavorsky M. A. Rol religioznyh ob'edinenii v mehanizme ispravleniya osuzhdennyh [The Role of religious associations in the mechanism of correction of convicts]. Ugolovno-ispolnitelnaya sistema: pravo, ekonomika, upravlenie [Criminal-Executive system: rights, economics, management], 2014, no. 2, pp. 26-29 [in Russian].