CC BY
248
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 5
Ш.М. Алиев, аспирант кафедры международного права юридического факультета МГУ*
К ВОПРОСУ О ВЗАИМОДЕЙСТВИИ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН И МЕЖДУНАРОДНОГО СУДА ООН
В статье делается попытка проанализировать некоторые аспекты сотрудничества двух главных органов в системе ООН — Совета Безопасности и Международного суда, в частности, относительно предоставления консультативного заключения по вопросу реформирования СБ ООН. По мнению автора, только в тесном взаимодействии всех институтов системы ООН можно добиться обеспечения верховенства права.
Ключевые слова: верховенство права; главные органы ООН; Совет Безопасности ООН; Международный суд ООН; дело Локерби; политическая и юридическая составляющие спора.
The article examines some aspects of cooperation between two principal organs of the United Nations system — UN Security Council and International Court of Justice, in particular regarding the provision of an advisory opinion on the reform of the UN Security Council. According to the author, only in close cooperation of all institutions of the UN system can achieve the rule of law.
Keywords: Rule of law; principal organs of the United Nations; the United Nations Security Council; International Court of Justice; case of Lockerbie; political and legal components of dispute.
Создание в 1945 г. Организации Объединенных Наций стало крупным политическим достижением в области межгосударственных отношений и международного сотрудничества. Ее основатели поставили задачу учредить эффективный инструмент сотрудничества и совместных действий государств, чтобы «избавить грядущие поколения от бедствий войны, вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций; создать условия, при которых могут соблюдать справедливость и уважение к обязанностям, вытекающих из договоров и других институтов международного права, содействующих социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе» (Преамбула Устава ООН). Ныне ООН — «центральная организация в современной институциональной системе международных отношений, достигшая почти полной универсальности своего членского состава и обладающая практически универсальной компетенцией»1.
* alievsm@mail.ru
1 Актуальные проблемы деятельности международных организаций / Под ред. Г.И.Морозова. М., 1982. С. 80.
В международном праве в качестве одного из признаков международной организации как относительно самостоятельной системы принято считать наличие у нее внутриорганизационного механизма, т.е. системы взаимосвязанных и взаимодействующих органов, созданных на основе учредительных и иных актов международной организации для осуществления ее целей и задач2.
ООН характеризуется наличием системы главных органов, каждый из которых как элемент системы имеет правовой статус, определенный теми конкретными задачами, которые закреплены Уставом ООН. В соответствии с п.1 ст.7 Устава ООН, главными органами Организации являются Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный совет, Совет по опеке, Международный суд и Секретариат. Устав не поясняет, что же следует подразумевать под термином «главные органы». Так, известные юристы-международники А. Фердросс и Г. Кельзен считали основным критерием определения понятия «главный орган» степень его независимости, самостоятельности3. Руководствуясь этим критерием, А. Фердросс отнес к ним Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности, Г. Кельзен — Генеральную Ассамблею, Совет Безопасности и Международный суд4. Однако, по мнению Е.А. Шибаевой, главным при определении правового положения органа ООН является характер задач органа и объем его полномочий5.
Все шесть главных органов взаимосвязаны друг с другом, абсолютно независимого органа в системе нет. Так, Генеральная Ассамблея, наделенная правом обсуждать любые вопросы и дела, относящиеся к полномочиям любого из перечисленных Уставом органов, имеет ограничение своих полномочий по отношению к Совету Безопасности в случаях, предусмотренных п. 2 ст.11 и ст. 12 Устава ООН. В свою очередь Совет Безопасности должен представлять на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ежегодные доклады и по мере необходимости — специальные доклады.
В данной статье более подробно будет рассмотрен вопрос взаимодействия двух главных органов ООН — Совета Безопасности и Международного суда.
Практика параллельного задействования Совета Безопасности и Международного суда в разрешении одного и того же спора в его различных аспектах имеет определенную научную значимость в контексте
2 См.: Кривчикова Э.С. Главные органы ООН. М., 1989. С. 6; Тункин Г.И. Теория международного права. М., 1970. С. 343; ШибаеваЕА. Право международных организаций. М., 1986. С. 39-64.
3 См.: Кривчикова Э.С. Указ.соч. С. 7.
4 См.: Фердросс А. Междунароное право. М., 1959. С. 523-524; Kelsen H. The law of the United Nations. L., 1951. P. 145.
5 См.: Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 37.
повышения роли ООН и ее институтов в современных международных отношениях. Уяснение путей взаимодействия Совета Безопасности и Международного суда при разрешении спора с учетом его много-аспектности содействует упорядочению процедур по прохождению дела в нормальном режиме, который определяется требованиями господства права6. Данное взаимодействие должно осуществляться на основе признания их равного статуса как главных органов ООН, обладающих собственной юрисдикцией и полномочиями определять пределы своей компетенции в соответствии с Уставом ООН и Статутом Международного суда ООН.
Тем не менее в международно-правовой науке в последнее время нередки утверждения о приоритете Международного суда над Советом Безопасности и даже о наделении Суда полномочиями по пересмотру в порядке надзора резолюций Совета Безопасности7. В обоснование указанной позиции авторы8 приводят консультативное заключение Международного суда ООН от 9 июля 2004 г., повлекшее правовые последствия относительно строительства стены на оккупированной палестинской территории9. Суд указал, что строительство стены является незаконным, так как в данном случае Израиль не вправе руководствоваться соображениями самообороны, защищаясь от терроризма, поскольку ст. 51 Устава ООН не предоставляет права на самооборону за исключением акта агрессии со стороны другого государства. Данное решение Международного суда не соотносится с толкованием указанной статьи Устава ООН, которое было сформулировано Советом Безопасности, признавшим после событий 11 сентября 2001 г. в США право на самооборону против негосударственного образования, спонсирующего терроризм10.
Все это позволило критикам заявить о выходе Международного суда за рамки своих полномочий и утверждать, что решение Суда ознаменовало перемену в разделении власти между органами ООН, изменение расстановки сил внутри этой международной организации.
Однако, как считает профессор М. Ризман, «для Международного суда не представлялось бы простой задачей определить надлежащие
6 Каламкарян Р.А. Совет Безопасности ООН и Международный суд ООН: взаимодействие в интересах упрочения международного правопорядка // Государство и право. 2008. № 4. С. 57.
7 Там же. С. 57-59.
8 Кронин-Ферман К.Р. Международный суд и Совет Безопасности ООН: переосмысление сложных отношений // Государство и право. 2007. № 3. С. 154-157.
9 Рачков И.В. Решение Международного суда ООН: иммунитет и всеобщая подсудность (Заключение Международного суда ООН по делу о стене в Палестине) // Международное публичное и частное право. 2006. № 4. С. 33-39.
10 Знаменитая резолюция № 1373, принятая в связи с квалификацией Советом Безопасности ООН актов международного терроризма как угрозы международному миру и безопасности (Международно-правовые основы борьбы с терроризмом: Сб. док. / Сост. В.С. Овчинский. М., 2003. С. 15-27).
судебные стандарты по осуществлению пересмотра применения Советом Безопасности полномочий по осуществлению принудительных мер в соответствии с гл. 7 Устава ООН»11.
Наделение Международного суда надзорными функциями никак не согласуется с его ролью главного судебного органа ООН, которому государства в порядке мирного разрешения спора передают его для урегулирования на основе международного права. Предметная направленность правоотношений от Международного суда к Совету Безопасности действительно может осуществляться, но исключительно в форме запроса Совета Безопасности Международному суду о получении консультативного заключения по любому юридическому вопросу (ст.96 Устава). Таким образом, Международный суд может давать консультативные заключения по любому юридическому вопросу в ответ на запрос любого учреждения, уполномоченного делать такие запросы самим Уставом ООН или согласно Уставу (ст. 65 Статута)12. Совет Безопасности и Международный суд как главные органы ООН равны между собой и никакой иерархической зависимости здесь быть не может — такая позиция сложилась в международно-правовой доктрине13.
Совет Безопасности сам вправе устанавливать, имеет место угроза миру, нарушение мира или акт агрессии. Меры, принимаемые Советом для урегулирования ситуации, указанные в ст.41 и 42 Устава ООН (меры вооруженного и невооруженного характера), являются юридически обязательными для государств и, будучи облеченными в форму резолюций Совета Безопасности, подлежат обязательному исполнению. Оценка Советом Безопасности конкретной ситуации осуществляется в режиме реально существующей угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Иными словами, как справедливо отметила Р.Хиг-гинс (нынешний председатель Международного суда ООН), нельзя «объявлять любую ситуацию в качестве угрозы миру, какой бы спокойной она ни казалась рядовому человеку»14.
Приведенные выше положения позволяют сделать вывод, что оценка Советом Безопасности конкретной ситуации на предмет опре-
11 Reisman M. Constitutional crisis in the United Nations // Amer. J. Intern. L. 1993. Vol. 87. P. 83, 93.
12 Совет Безопасности ООН лишь однажды обратился в Международный еуд ООН за получением консультативного заключения по вопросу о правомерности пребывания ЮАР на территории Юго-Западной Африки (современная Намибия): 21 июля 1971 г. суд вынес консультативное заключение «Юридические последствия для государств, вызываемые продолжающимся присутствием ЮАР в Намибии (Юго-Западная Африка)» (см.: Цокодай К.И. Роль ООН в политическом урегулировании Намибийской проблемы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 14).
13 Gowland-Debbas V. Security Counsil enforcement action and issues of state responsibility// Intern. & Comp. L. Q. 1994. Vol. 49. N. 2. P. 55-98.
uHiggins R. The Development of international law by political organs of the United Nations. L., 1963. P. 101.
деления угрозы международному миру и безопасности является политическим решением, которое не может быть пересмотрено Международным судом.
Статус Совета Безопасности ООН как главного органа по поддержанию международного мира и безопасности, несомненно, выдвигает его в разряд главной «политической составляющей» системы верховенства права. Вместе с тем такое высокое положение не может служить основанием для утверждений о возможности присвоения им функций Международного суда ООН.
Международный суд — главный судебный орган ООН, и его задача состоит в разрешении всех потенциально возникающих споров между государствами, а не в осуществлении надзорных функций. Уставом ООН определено, что в случае возникновения обстоятельств, при которых какая-либо сторона в деле не выполняет решений Международного суда, другая сторона вправе обратиться с запросом в Совет Безопасности как полномочный орган по реагированию в такой ситуации: последний, если признает необходимым, дает рекомендации или сам принимает решение об осуществлении мер15.
На наш взгляд, в правовом плане данная процедура достаточно упорядочена и урегулирована, и нет никаких оснований говорить о наличии в решении Международного суда так называемой «политической» составляющей и о принятии мер по исполнению политического аспекта правового спора16.
Дело Локерби. Конкретные примеры одновременного рассмотрения Советом Безопасности и Международным судом взаимосвязанных, но различных аспектов спора уже имели место в ряде дел, а именно: «О дипломатическом и консульском персонале в Тегеране», «Военная и полувоенная деятельность в Никарагуа и против нее», «О применении Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него»17.
В качестве действенного примера активного взаимодействия Международного суда и Совета Безопасности в режиме равенства двух органов можно рассмотреть дело Локерби.
15 На практике такой случай имел место лишь однажды: Никарагуа обратилась в Совет Безопасности в связи с невыполнением США решения Международного суда по иску Никарагуа против США от 27 июня 1986 г. Но из-за вето США Совет не смог принять проект резолюции, в котором содержался призыв к США подчиниться решению Суда (Международное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчи-ковой. М., 2007. С. 273).
16 Каламкарян Р.А. Указ.соч. С. 60.
17 Case concerning United States diplomatic and consular staff in Tehran: ICJ (May 24, 1980) // Intern. Legal M's. 1980. Vol. 19. N. 3. P. 553; Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua: ICJ (June 27, 1986) // Intern. Legal M's. 1986. Vol. 25. N. 4. P. 1023; Мезяев А.Б. Дело о геноциде. Решение Международного суда ООН по спору «Босния и Герцеговина против Сербии иЧерногории» // Казанский журнал международного права. 2007. № 1. С. 35-65.
Постановление Международного суда от 14 апреля 1992 г. устанавливало обязательство сторон спора выполнять резолюцию Совета Безопасности № 748 от 31 марта 1992 г. Юридическим основанием предписания Суда являлось положение ст. 25 Устава ООН о том, что «члены Организации соглашаются в соответствии с настоящим Уставом подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их». К упомянутым решениям относится и резолюция № 748, в которой Совет Безопасности, констатируя факт невыполнения Ливией резолюции № 731 от 1992 г., в рамках своих общих полномочий заявил, что нежелание Ливии выступить на официальном уровне с отказом от международного терроризма представляет собой угрозу международному миру и безопасности. Поэтому начиная с 15 апреля 1992 г. в отношении Ливии вводятся санкции, не связанные с применением вооруженных сил, которые, собственно, и подлежали соблюдению.
Позиция Международного суда по взаимодействию с Советом Безопасности, помимо подтверждения обязательств государств—членов ООН по резолюции № 748 как приоритетных по своему характеру, проявилась в фактическом отказе удовлетворить запрос Ливии от 3 марта 1992 г. об установлении временных мер согласно ст. 41 Статута Международного суда ООН18. Поданное Ливией письменное заявление на основе п. 1 ст. 40 Статута обосновывалось существованием спора по смыслу ст. 14 Монреальской конвенции по борьбе с актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г.
Таким образом, вместо выполнения резолюции № 731 от 21 января 1992 г. Ливия при явном злоупотреблении при обращении к судебной процедуре инициировала возбуждение дела в суде с намерением через постановление суда о временных мерах уйти от выполнения предписаний резолюции № 731, а затем и резолюции № 748. Реакция Международного суда по неприятию постановления о временных мерах «адекватно отображала его намерение не устанавливать трудностей на пути осуществления Советом Безопасности принудительных мер в соответствии с гл. 7 Устава ООН»19.
Взаимодействие Международного суда и Совета Безопасности в деле Локерби показало готовность двух главных органов ООН предпринимать координированные усилия по обеспечению верховенства права. Исследование дела Локерби вносит существенный вклад в создание целостной картины деятельности Совета Безопасности и Международного суда «в новых параметрах последовательного задейство-
18 Подробнее см: Блищенко И.П., Дориа Ж. Прецеденты в международном публичном и частном праве. М., 1999. С. 209-219; Блищенко И.П., Фисенко И.В. Международный уголовный суд. М., 1994. С. 94-101; Govland-Debbas V.The relationship between the International Court of Justice and the Security Coundl in the light of the Lockerbie case // Amer. J. Intern. L. 1994. N. 4. P. 643-677.
19 Каламкарян Р.А. Указ. соч. С. 60-62.
вания двух органов ООН различными аспектами одного и того же спора»20. Иными словами, такое взаимодействие Совета Безопасности и Международного суда является вполне возможным и допустимым с точки зрения современной юриспруденции. Каждый из обозначенных органов имеет свою сферу деятельности: один — политическую, другой — правовую. Деятельность обоих направлена на обеспечение господства права, и с учетом этого обстоятельства ни один из них не обязан каким-либо образом воздерживаться от разбирательства по делу, одновременно рассматриваемому другим органом. Соответственно Международный суд при соблюдении всех процедур по возбуждению дела может заниматься юридическими аспектами спора, в то время как дело будет находиться на рассмотрении в Совете Безопасности. В свою очередь Совет Безопасности в рамках своих полномочий согласно гл. 6 Устава ООН может делать рекомендации в отношении надлежащих процедур урегулирования спора (п. 1 ст. 36). Из всех указанных в ст. 33 Устава ООН средств мирного урегулирования судебное разбирательство признается наиболее оптимальным с точки зрения господства права. В этом плане участие Международного суда в рассмотрении своей части этого же дела представляется вполне реальным, поскольку оба органа содействуют быстрому разрешению спора.
Перспективы дальнейшего взаимодействия Совета Безопасности ООН и Международного суда ООН. В рамках данной статьи самое пристальное внимание следует обратить на еще один аспект сотрудничества двух основных органов ООН. Современная ситуация вокруг обеспечения международного мира и безопасности и реализации Советом Безопасности ООН главной ответственности за ее поддержание, по оценке крупных ученых и государств, приводит к грубым нарушениям положений Устава ООН. На практике возникали ситуации, когда миротворческие операции осуществлялись не от лица всех Объединенных Наций, а группой западных государств, что, несомненно, послужило причиной ряда международных потрясений (например, события в Югославии 1999 г., террористический акт в США 11 сентября 2001 г. и др.).
Одним из средств предотвращения подобных актов, на наш взгляд, является конкретизация положений Устава ООН, в частности конкретизация положений гл. 7 Устава. Должны быть четко определены допустимые механизмы осуществления операций по поддержа-
20 Там же. С. 61. Тем не менее не все авторы согласны с таким подходом (см: Бли-щенко И.П., ДориаЖ. Указ.соч. С. 215-218; Глотова С.В. Расширение полномочий Совета Безопасности ООН: проблемы правомерности // Международное право. 2005. № 3. С. 138). Кроме того, в ходе расследования обстоятельств дела Локерби выяснилось, что виновниками захвата пассажирского «Боинга-747» были уроженцы Сирии, а не ливийцы. Россия, следуя установленным в отношении Ливии санкциям, потеряла около 18 млрд дол. (Блищенко И.П. Проблемы ООН надо решать // Моск. журн. международ. права. 1996. № 3. С. 116).
7 ВМУ, право, № 5
нию мира, определены пределы реализации ст. 51 Устава ООН, допустимость гуманитарных интервенций21.
В связи с этим целесообразным представляется получение соответствующего консультативного заключения Международного суда ООН. Как отмечает Н.Е. Тюрина: «Своими консультативными заключениями Международный суд может оказать существенную помощь политическим органам (Совету Безопасности и Генеральной Ассамблее) при решении вопросов, связанных с нарушениями норм международного права, дать авторитетные советы по применению данных норм, восстановлению нарушенного права. При этом огромное значение имеет такая функция Международного суда, как официальное толкование международно-правовых норм, в особенности норм jus cogens»22.
Возможно также получение консультативного заключения и по вопросу регламентации участия региональных организаций в миротворческих действиях: могут ли региональные организации участвовать в операциях по поддержанию мира, в том числе с использованием вооруженных сил, какие именно региональные структуры могут быть использованы Советом Безопасности в рамках гл. 7 Устава ООН и др.? Все это, безусловно, необходимо, ибо «высокая мобильность терминологии в сфере регламентации операций по поддержанию мира является одной из ключевых проблем реформирования в рамках вопросов, связанных с компетенцией Совета Безопасности, ее актуальность возрастает по мере того, как собственные операции проводят органы, иные, чем ООН»23.
Конечно, можно утверждать, что все это не будет являться стопроцентной гарантией от возникновения в будущем новых войн, конфликтов и иных катаклизмов. Однако, как справедливо заметил Г.И. Тункин, «выявить существующие гарантии мира, пусть несовершенные, но реальные, гораздо лучше, чем строить прекрасные воздушные замки, которые разрушатся при первом соприкосновении с действительностью, и силы мира окажутся дезорганизованными и неподготовленными к той великой борьбе против сил агрессии, которую они должны вести постоянно и все более энергично и организованно»24.
Совет Безопасности и Международный суд в настоящее время уже успешно взаимодействуют в деле построения миропорядка на основе господства права. При этом, как справедливо отмечается в меж-
21 Подробнее см.: Андреев М.В. Современные стратегии реформирования Совета Безопасности ООН. Казань, 2002. С. 150.
22 Тюрина Н.Е. Международный правопорядок (Современные проекты совершенствования и преобразования). Казань, 1991. С. 72.
23 Тузмухаметов Б.Р. Международно-правовые проблемы проведения операций по поддержанию мира // Рос. ежегод. международ. права. СПб., 1999. С. 337—342.
24 Тункин Г.И. Теория международного права / Под общ. ред. Л.Н.Шестакова. М., 2006. С. 338.
дународно-правовой науке, подобное взаимодействие между двумя органами ООН должно осуществляться с учетом полномочий каждого из них25.
Итоговый документ Саммита XXI в. подтвердил курс мирового сообщества на обеспечение господства права в режиме тесного взаимодействия всех инструментов системы ООН и, в частности, двух ее составляющих — политического компонента в лице Совета Безопасности и юридического — в лице Международного суда26.
Список литературы
1. Андреев М.В. Современные стратегии реформирования Совета Безопасности ООН. Казань, 2002.
2. Актуальные проблемы деятельности международных организаций / Под ред. Г.И.Морозова. М., 1982.
3. Каламкарян Р.А. Совет Безопасности ООН и Международный суд ООН: взаимодействие в интересах упрочения международного правопорядка // Государство и право. 2008. № 4.
4. Тункин Г.И. Теория международного права / Под общ. ред. Л.Н.Шеста-кова. М., 2006.
5. Шибаева Е.А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988.
6. Contemporary international law issues: international law at a time of Momentous Change. Dordrecht; Boston; L., 1994.
7. Govland-Debbas V. The relationship between the International Court of Justice and the Security Countil in the light of the Lockerbie case // Amer. J. Intern. L. 1994. N 4.
8. Higgins R. The Development of international law by political organs of the United Nations. L., 1963.
9. Reisman M. Constitutional crisis in the United Nations // Amer. J. Intern. L. 1993. Vol. 87.
25 Contemporary international law issues: international law at a time of Momentous Change. Dordrecht; Boston; L., 1994. P. 284.
26 См.: Каламкарян Р.А. Указ. соч. С. 65.
