CC BY
458
К вопросу о взаимодействии федеральных и региональных органов власти РФ
А.С. Малчинов
Организация эффективного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при реализации полномочий по предметам совместного ведения — один из важнейших факторов успешной региональной политики. Дело в том, что более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития и других сферах жизнедеятельности, устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласования действий федеральных и региональных органов власти. Каждый 20-й федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с органами местного самоуправления1. Более 80% законов субъектов РФ предусматривают те или иные элементы согласования действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления2. При этом в большинстве из вышеуказанных нормативных актов не определяется, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должно осуществляться взаимодействие: либо это «согласование», либо «учет мнения» или «совместная» деятельность, либо какие-то другие формы взаимодействий.
Современная практика согласования интересов и организации взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при реализации полномочий по предметам совместного ведения в настоящее время не имеет своего законодательного закрепления, за исключением единичных случаев, которые могут не приниматься во внимание из-за фрагментарности регулируемых ими отношений. Однако, с другой стороны, совершенно очевидно, что сегодня необходимо правовое закрепление механизмов инициирования, организации взаимодействия, реализации и контроля за исполнением решений, основанных на согласовании интересов федеральных, региональных и местных органов власти.
Начиная с 2003 года неоднократно возникали попытки урегулировать данный вопрос, но в основном дело ограничивалось принятием соответствующих регламентов (Правительства РФ, федеральных органов исполнительной влас-
1 См.: Региональное измерение государственной экономической политики России / Под общей редакцией А.С. Малчинова. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. М.: Научный эксперт, 2007. С. 164.
2 Это обстоятельство определяется тем, что формально органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны взаимодействовать с органами местного самоуправления преимущественно в режиме согласований, поскольку последние не входят в систему органов государственной власти.
ти) или положений, устанавливающих правила для единичных случаев взаимодействия.
В 2004 году рабочая группа Президиума Государственного Совета РФ по вопросу совершенствования механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти проделала работу по анализу действующего законодательства и выявлению существующих проблем в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов государственно власти. В рамках деятельности Рабочей группы было проведено анкетирование 22 субъектов РФ, большинство из которых указали на значительный объем проблем в указанной сфере. В результате Рабочая группа рекомендовала Президенту РФ принять соответствующий указ по вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а в дальнейшем разработать и принять соответствующий федеральный закон. Однако по настоящее время такой закон не принят, а субъекты РФ и сегодня отмечают значительное несовершенство действующего законодательства в этой области.
Примечательно, что спустя пять лет выводы о нерешенности проблем взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации подтверждаются результатами анкетирования органов государственной власти субъектов РФ, проведенного Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования в марте - мае 2009 года. Согласно имеющимся данным абсолютное большинство представителей субъектов РФ указывают на необходимость создания организационно-правовых основ взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
В указанном анкетировании приняли экспертное участие представители органов государственной власти от 46 субъектов Российской Федерации, причем от органов как законодательной, так и исполнительной власти3.
В частности, на вопросы «Существует ли в регионах проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления?» и «Удовлетворяет ли вас такое взаимодействие?» ответили представители 39 субъектов Российской Федерации. Из них, ответившие на первый вопрос (см. табл.):
- 29 (74% ответивших) — указали на существование проблем в сфере взаи-
модействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления;
- 4 (10% ответивших) — находят такое взаимодействие удовлетворительным;
- 6 (16%ответивших) — отрицают наличие проблем.
- При этом представители 10 (26% ответивших) из 39 субъектов РФ также дали ответ на вопрос, удовлетворяет ли их такое взаимодействие:
• 3 (8% ответивших) — полностью удовлетворяет;
• 6 (16%ответивших) — находят его в целом удовлетворительным;
• 1 (2% ответивших) — не удовлетворяет.
3 Например, Воронежская область, Липецкая область.
Таблица 1
Ответы субъектов РФ на вопрос «Существует ли в регионах проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления? Удовлетворяет ли вас такое взаимодействие?»
Вопросы 1.1. Существует ли в регионе 1.2. Удовлетворяет ли
проблема взаимодействия ор- вас такое взаимодейс-
ганов государственной власти субъектов РФ с федеральны- твие?
ми органами государственной
власти и органами местного
самоуправления?
Вологодская область +
Республика Башкортостан +
Республика Калмыкия +
Республика Карелия -
Тамбовская область +
Курская область - +
Смоленская область +
Нижегородская область +
Орловская область +
Приморский край -
Республика Саха (Якутия) +
Тверская область +
Томская область +
Тульская область -
Республика Тыва +
Хабаровский край +
Амурская область +
Ямало-Ненецкий +
автономный округ
Новосибирская область +
Калужская область + -
Ивановская область + -
Краснодарский край + -
Рязанская область +
Воронежская область +
Республика Мордовия +
Астраханская область +
Оренбургская область +
Липецкая область +
Вопросы 1.1. Существует ли в регионе проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления? 1.2. Удовлетворяет ли вас такое взаимодействие?
Чувашская Республика +
Ленинградская область +
Ростовская область -
Республика Дагестан +
Брянская область +
Республика Алтай -
Пермский край +
Псковская область -
Магаданская область +
Калининградская область +
Анализ ответов на вопросы анкеты позволяет вычленить следующие основные проблемы.
1. Недостаточная координация и низкая эффективность информационного обеспечения органов государственной власти субъектов РФ.
В частности, представители аппарата губернатора и правительства Орловской области в своем ответе подчеркивают, что на сегодняшний день в стране сложилась ситуация, когда ведомства не могут и не желают делиться информацией друг с другом, не говоря уже о населении. Ведомственная информация носит закрытый характер. Базы данных различных ведомств в большинстве случаев не связаны между собой, отсутствуют элементарные механизмы получения данных, а также возможность обмена данными с внешними системами. Кроме того, существует проблема повторов и дублирования запрашиваемой информации.
Особенно остро стоит вопрос обеспечения информацией органов государственной власти субъектов РФ в таких важнейших сферах, как налогообложение, пенсионное обеспечение, предоставление статистической информации. Так, правительство Республики Калмыкия, ее органы местного самоуправления сталкиваются с трудностями при взаимодействии с налоговыми органами в отношении начисленных и уплаченных налогов, а также налоговой задолженности по конкретным налогоплательщикам.
В Тамбовской области сведения, представляемые региональным отделением Пенсионного фонда Российской Федерации и органами Федеральной налоговой службы по количеству индивидуальных предпринимателей, разнятся.
В Новгородской области возникают сложности в получении информации по организациям, в том числе по тем, которые дали свое согласие на предоставление данных в органы государственной власти области. Нередко предоставляется непол-
ная информация или предлагаются информационные услуги на платной основе (от органов статистики), закрыт доступ к муниципальным базам данных.
Правительство Курской области отмечает ряд проблем в вопросах предоставления информации органами Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговойслужбы, отделением Пенсионного фонда Российской Федерации о результатах экономической деятельности хозяйствующих субъектов малого и среднего предпринимательства. На проблему получения информации от Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии также указывает Администрация Смоленской области.
2. Не учитывается мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при назначении руководителей территориальных органов исполнительной власти (Республика Тыва, Калужская область и др.).
3. Отсутствует нормативно закрепленное требование об обязательности исполнения решений, принимаемых в рамках взаимодействия (координации деятельности) исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления для каждого из перечисленных органов. Принимаемые решения могут быть лишь рекомендованы для исполнения территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и органам местного самоуправления (Томская область, Тамбовская область и др.).
4. Отмечаются дублирование полномочий и излишний параллелизм в деятельности региональных и федеральных органов государственной власти; несовершенство типовых процедур согласования и принятия ими решений, а также методов контроля за исполнением решений (Астраханская область, Краснодарский край, Республика Карелия и др.).
5. Не отрегулировано взаимодействие с федеральными органами государственной власти при осуществлении полномочий в сферах налоговой и бюджетно-финансовой политики (Ивановская область, Новгородская область, Республика Саха (Якутия) и др.), контрольно-надзорной деятельности (Тамбовская область, Новгородская область); социальной защиты населения (Рязанская область, Липецкая область, Курская область и др.), образования и науки (Амурская область, Курская область); в сферах сельского хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства (Курская область), управления государственным имуществом (Новгородская область), земельных, имущественных отношений (Тверская область); в сферах государственного экологического контроля (Ямало-Ненецкий автономный округ), охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов, в сферах ветеринарии по вопросам государственного контроля (надзора), фито-санитарного надзора (Курская область, Смоленская область и др.).
6. Существуют сложности при взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления в вопросах финансового обеспечения реализации полномочий местного самоуправления (Республика Саха (Якутия)), информационного обеспечения (Тамбовская область), контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства (Курская область), сохранения и охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения (Новгородская область).
Сегодня органам местного самоуправления не хватает средств на проведение дорожной деятельности, осуществление первичных мер пожарной безопасности, на предоставление малоимущим гражданам жилых помещений, на обеспечение утверждения генеральных планов поселений, на утилизацию бытовых отходов и мусора и т.д. Необходимо отметить, что расходная часть местных бюджетов рассчитана исключительно на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и оплату жилищно-коммунальных услуг (Республика Саха (Якутия)).
Таким образом, можно констатировать, что 74% ответивших (28 субъектов РФ) заявили о существовании проблем в сфере взаимодействия между органами государственной власти разного уровня. Подобные результаты и активность, которую проявили субъекты Российской Федерации, убеждают в необходимости оперативных мер для гармонизации взаимодействия между властными структурами.
Решение указанных проблем большинство субъектов Российской Федерации видят в совершенствовании действующего законодательства, особенно в сфере разграничения компетенции и конкретизации полномочий федеральных, региональных органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления (Республика Мордовия, Хабаровский край, Воронежскаяоб-ласть, Свердловская область, Тверская область, Орловская область, Новгородская область и др.). Также в ответах субъектов Российской Федерации представлена позиция, согласно которой более целесообразным шагом является разработка эффективного механизма реализации действующих нормативных правовых актов и практическое разрешение имеющихся проблем (Пермский край, Алтайский край).
Таким образом, необходимость преодоления сложностей взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при реализации полномочий по предметам совместного ведения осознается большинством субъектов РФ, и можно надеяться, что проект Федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при реализации полномочий по предметам совместного ведения», разработанный Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, станет основным актом рамочного характера по вопросам взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней.
Предполагается, что законопроект регламентирует и юридически закрепит порядок, формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении совместных предметов ведения.
В случае реализации предлагаемого подхода следующим шагом должно стать внесение поправок и изменений в нормативно-правовые акты федерального и регионального законодательства, вытекающих из нового подхода к законодательному регулированию вопросов согласования интересов и организации взаимодействия Федерации и ее субъектов.
