CC BY
15
УДК 343
Р. Р. САКАЕВА
преподаватель цикла специальных дисциплин ФКУ ДПО МУЦ
УФСИН России по Республике Башкортостан, аспирант Института права БашГУ
старший лейтенант внутренней службы
Мелеуз
REZEDA R. SAKAEVA
Lecturer of the cycle of special disciplines of the Federal Budgetary Institution of Continuing Education of the Interregional Training Center of the FPS of Russia for the Republic of Bashkortostan, Graduate Student of the Institute of Law of the Bashkir State University, Senior Lieutenant of the Internal Service
Meleuz
К вопросу о выделении в Уголовном кодексе
Российской Федерации специального состава преступления за нарушения в сфере госзакупок по признаку крупного ущерба
On the allocation of a special corpus delicti in the Criminal Code of the Russian Federation for violations in the field of public procurement
by the feature of «major damage»
Аннотация. В статье рассматриваются количественные и качественные проблемы понимания признака «крупный ущерб» в деянии, уголовная ответственность за которое была установлена Федеральным законом от 23.04.2018 № 99-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», а также проблемы квалификации преступления, предусмотренного статьей 2004 Уголовного кодекса Российской Федерации по признаку крупного ущерба. Анализируется оценка уровня общественной опасности деяния, описанного в указанной статье, поскольку общественная опасность является критерием криминализации деяния.
Abstract. The article discusses the quantitative and qualitative problems of understanding the feature of «major damage» in an act, criminal liability for which was established by Federal Law No. 99-FZ of 23.04.2018 «On Amendments to the Criminal Code of the Russian Federation and Article 151 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation», as well as the problem of qualifying a crime under Article 2004 of the Criminal Code of the Russian Federation by the feature of «major damage». The assessment of the level of public danger of the act described in this article is analyzed, since public danger is a criterion for the criminalization of an act.
Ключевые слова: преступление, крупный ущерб, общественная опасность, критерии общественной опасности, система государственных закупок, ущерб.
Key words: crime, major damage, public danger, criteria of public danger, public procurement system, damage.
Осуществление закупок товаров для государственных нужд посредством законодательно регламентированных электронных закупочных процедур, с одной стороны, упростило систему приобретения учреждениями уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (УИС) товаров, работ и услуг, с другой стороны, появились новые формы хищения финансовых средств государственного бюджета. Постоянное изменение финансовых отношений требует от законодателя своевременной реакции в отношении возможных преступных посягательств на государственный и муниципальный бюджеты. Неопределенность и коллизионность законодательства в сфере закупок, а также неоднозначность регламентации ответственности за преступления в данной сфере подчеркивают актуальность рассматриваемой темы.
Контрактная система закупок товаров, работ и услуг (госзакупок) - одно из быстро развивающихся направлений в России, обеспечивающее своевременное снабжение учреждений и органов УИС товарами, а также осуществление необходимых работ и оказание услуг. Правовое регулирование закупочной деятельности УИС основывается на Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) [1] и других нормативных правовых актах.
Усиление ответственности за незаконные действия в сфере государственного
экономического сектора - последовательный этап уголовной политики нашей страны. В соответствии со статьей 2004 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ) в 2018 году были криминализированы нарушения в сфере государственных закупок, а также усилена уголовная ответственность за действия, связанные со сферой госзакупок (статьи 2005 и 304 УК РФ) [2].
Согласно статистическим данным Единой информационной системы в сфере государственных закупок всего в России в 2018 году осуществлено закупок на сумму 6 952,58 млрд рублей, в 2019 году -на 8 243,34 млрд рублей, и эти суммы постоянно увеличиваются. Так, на 20.11.2020 она составляет 7 039,64 млрд рублей [3]. ФСИН России (без учета подведомственных структурных подразделений) разместила план-график с показателем суммы на 2020 год - 5 925 млрд рублей (по данным на 20.11.2020) [4].
Отметим, что в данной сфере совершается большое количество уголовных преступлений: в 2016 году раскрыто 489, в 2017 - 587, в 2018 - 639. Еще в 2012 году сумма ущерба от преступлений в сфере госзакупок не превышала 300 млн рублей, в 2016 году она составила более 2,1 млрд рублей, в 2017 - более 4,5 млрд рублей, в 2018 - более 4,2 млрд рублей [5].
Несмотря на то, что норма о злоупотреблениях в сфере государственных закупок существует в Уголовном кодексе Российской Федерации с 2018 года, судебная практика по данному составу преступления отсутствует. Это свидетельствует либо о невысокой эффективности дея-
тельности правоохранительных органов по раскрытию данных преступлений, либо о несовершенстве законодательной регламентации ответственности за преступные нарушения закупочных процедур. Следует отметить, что по результатам рассмотрения дела от 20.04.2020 № 035/06/33-223/2020 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области было вынесено решение о передаче материалов дела для привлечения виновных должностных лиц к ответственности. Так, в действиях БУЗ ВО «Вологодский областной онкологический диспансер» были выявлены нарушения статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 1 части 1 статьи 64 Федерального закона № 44-ФЗ, которые состояли в том, что в технической документации (в части описания объекта закупки) были указаны очень узкие характеристики закупаемого медицинского оборудования, что, соответственно, ограничивало конкуренцию и давало возможность поставки медицинского изделия только одного производителя, тогда как другие поставщики были лишены возможности предложить свой товар [6]. По результатам рассмотрения данной жалобы заказчику выдано предписание, а информация направлена в правоохранительные органы и органы прокуратуры для рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к уголовной ответственности (статья 2004 УК РФ) [7].
Решение вопроса о крупном ущербе является одним из проблемных аспектов практики применения норм об ответственности за злоупотребления в сфере закупок. Состав преступления, предусмотренный частью 1 статьи 2004 УК РФ, является материальным составом преступления, который подразумевает наличие обязательного признака - крупного ущерба в результате совершенных неправомерных деяний. Уголовная ответственность за данное преступление наступает только
при возможности установления крупного ущерба. Часть 2 статьи 2004 УК РФ подразумевает причинение особо крупного ущерба.
Данный аспект позволяет отграничить преступление в сфере государственных закупок товаров, работ и услуг от иного вида правонарушений. Несмотря на длительное существование термина «ущерб», в тексте Особенной части УК РФ данное понятие до сих пор является оценочным и многозначным. Его денежное выражение в законе определено, однако как его высчитать в конкретных ситуациях - не ясно. Отметим, что понятие «крупный ущерб» согласно статье 2004 УК РФ не совпадает с административно-правовым понятием «нарушения государственного контракта на сумму», исходя из которого определяется объем административной ответственности.
Наличие обязательного признака в деяниях, нарушающих законодательство о закупках, - крупного ущерба, позволяет отграничить их от административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена статьями 7.29-7.35, 19.7.2-19.7.2-1 КоАП РФ [8]. Особый интерес вызывает проблема объема, то есть количественной характеристики крупного ущерба, причиненного нарушениями в сфере государственных закупок товаров, работ и услуг, поскольку является основным критерием отличия преступного деяния от непреступного.
С одной стороны, количественный показатель объема вреда в виде крупного и особо крупного ущерба согласно статье 2004 и примечанию к статье 1702 УК РФ определен законодателем очень точно: крупным ущербом является ущерб, превышающий 2 250 000 рублей, а особо крупным - 9 000 000 рублей.
Как отмечает Р. Р. Румянцева, «до введения специального состава, предусматривающего уголовную ответственность за злоупотребления (нарушения) в сфере
государственных закупок, такие деяния квалифицировались по части 3 статьи 159 УК РФ, статьям 285, 2851, 290, 292, 293 УК РФ и другим» [9]. На наш взгляд, это негативно влияло на правоприменительную практику. В связи с введением специального состава преступления законодатель решил данную проблему, несмотря на это возникла рассогласованность в соразмерности ущерба интересам общества и государства и санкции статьи.
В приведенной таблице сравниваются указанные составы преступлений по количественному признаку наступления ответственности и минимальному размеру санкций.
Статьи 285, 286, 292 УК РФ не имеют количественного признака для наступления общественно опасных последствий, поэтому в представленной таблице не рассматриваются.
Специальный состав преступления, указанный в статье 2004 УК РФ, предусматривает больший материальный ущерб интересам общества и государства, однако имеет санкцию в два раза ниже по сравнению с частью 2 статьи 290, статьей 2851 УК РФ.
В качестве примера проведем сравнительный анализ части 3 статьи 159 УК РФ и части 1 статьи 2004 УК РФ. Отметим, что сумма ущерба, причиненного в результате мошеннических действий, сопряженных с использованием служебного положения, в крупном размере составляет 250 000 рублей, а особо крупного ущерба (согласно части 3 статьи 159 УК РФ) составляет 1 000 000 рублей, что в девять раз ниже суммы ущерба по части 1 статьи 2004 УК РФ. Однако санкция части 3 статьи 159 УК РФ предусматривает до шести лет лишения свободы, а по части 1 статьи 2004
УК РФ - от одного до трех лет. Парадоксально, что сумма ущерба за злоупотребление в сфере государственных закупок почти в 10 раз больше суммы ущерба за служебное мошенничество, а ответственность в два раза ниже. На наш взгляд, правильным представляется вывод о том, что, если сумма при крупном ущербе и при особо крупном ущербе значительно выше, то и ответственность за те же действия в сфере государственных закупок должна быть выше.
Отметим, что в научной литературе имеется аргументированная и подкрепленная эмпирическим материалом позиция противников данного суждения, которая состоит в следующем. Название статьи 2004 УК РФ содержит понятие «злоупотребления», а диспозиция - «нарушение». Как отмечают С. П. Гребенщиков и П. С. Яни, логично, что в случае, описанном в рассматриваемой статье, субъект преступления злоупотребляет не своими должностными полномочиями, а возможностями, имеющимися в арсенале, исходя из профессионального и технического участия в деятельности комиссии по осуществлению государственных закупок [10].
Отметим, что криминализация специальных составов преступления обусловливается, в том числе повышенной вредоносностью деяния, частотой совершений таких действий и подразумевает усиленную ответственность по отношению к общей норме. По мнению А. Д. Нечаева, уголовно-политические методы криминализации являются специальными по отношению к общеправовому методу дифференциации правового регулирования и юридической ответственности [11], чего, на наш взгляд, не происходит в рассматриваемой ситуации.
Статья УК РФ Часть 3 статьи 159 Статья 2851 Статья 293 Часть 1 статьи 2004
Минимальный размер ущерба в рублях 250 000 1 500 000 1 500 000 2 250 000
Верхний предел наказания в виде лишения свободы До 6 лет До 2 лет - До 3 лет
В сравнении санкций статьи 2004 УК РФ и статей 285 и 286 УК РФ ответственность за неквалифицированное злоупотребление (превышение) полномочиями незначительно, но выше. Правильным выглядит выделение специального состава, описанного в статье 2851 УК РФ, а именно злоупотребления должностными полномочиями при осуществлении госо-боронзаказа, которое соответствует основаниям криминализации и дифференциации ответственности.
Как справедливо отмечает профессор Я. Н. Ермолович, в данной ситуации при выделении специального состава сумма ущерба в результате злоупотребления в сфере госзакупок выше в девять раз, по сравнению с хищением с использованием служебного положения, а ответственность в два раза ниже [12].
Таким образом, анализ объема общественно опасного последствия - крупного ущерба, причиненного преступлением, показал, что выделение специального состава за нарушения законодательства в сфере государственных закупок не совсем обоснованно. Содержание термина «нарушение», используемое в статье 2004 УК РФ, является широким понятием и фактически включает в себя деяние, предусмотренное
частью 3 статьи 159 УК РФ, совершенное в сфере государственных закупок. Единственным критерием разграничения может послужить количественный фактор для оценки общественно опасного последствия. Однако в статье 2004 УК РФ данный признак также превышает аналогичный признак в части 3 статьи 159 УК РФ и не является критерием разграничения данных преступлений, связанных с коррупционными действиями и злоупотреблениями (нарушениями) полномочий по расходованию бюджетных средств. Кроме того, вопросы вызывает проблема ответственности по статье 2004 УК РФ. По общим правилам, при выделении специального состава преступления ответственность должна быть повышенной. В связи с этим предлагаем соразмерно уменьшить размер крупного и особо крупного ущерба в статье 2004 УК РФ для признания деяния преступным или повысить предел ответственности по аналогии со статьями 285 и 2851 УК РФ.
В целях повышения эффективности применения уголовного законодательства о нарушениях в сфере государственных закупок считаем целесообразным, чтобы вопросы квалификации этих преступлений получили трактовку Пленума Верховного Суда Российской Федерации. ф
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд : федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
2. Уголовный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 13.06.1996 № 63-Ф3 (ред. от 27.10.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Закупки // Единая информационная система в сфере закупок : [сайт]. URL: https://zakupki. gov.ru (дата обращения: 19.11.2020).
4. План-график № 202001731000079001 // Единая информационная система в сфере закупок : [сайт]. UrL: https://zakupki.gov.ru/epz/orderplan/printForm/view.html?printFormId=9823018 &source=pg2020PF (дата обращения: 20.11.2020).
5. Черняков С. А., Цуркин В. С. Особенности квалификации злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России: научно-теоретический журнал. Калининград, 2019. № 2 (5б). C. 44-45.
6. Решение № 1657 Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области № 035/06/33-223/2020 (04-11/127-20) от 15.04.2020 // База решений и правовых актов. URL: https://br.fas.gov.ru/cases/c92ea9be-7eb2-4ff4-bcf9-782a6d9a0183/ (дата обращения: 19.11.2020).
7. Закупка томографа в рамках нацпроекта «Здравоохранение» проведена с нарушением законодательства // Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области : [сайт]. 10.08.2020 URL: https://vologda.fas.gov.ru/news/14383 (дата обращения: 19.11.2020).
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ ( ред. от 15.10.2020, с изм. от 16.10.2020). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Румянцева Р. Р. Общественная опасность преступлений в сфере госзакупок // Правовая система и вызовы современности: материалы XIV международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых (13-15 декабря 2018 г.). В 2-х ч. Ч 2. Уфа, 2018. С. 95-100.
10. Гребенщиков С. П., Яни П. С. Ответственность за преступления, совершенные в сфере государственного оборонного заказа // Законность. 2018. № 5. С. 40-44.
11. Нечаев А. Д. Концептуальные основы и теоретическое моделирование криминализации и декриминализации : автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2017. 33 с.
12. Ермолович Я. Н. Уголовная ответственность за ненадлежащее исполнение государственного оборонного заказа и нарушение порядка осуществления государственных закупок // Оборонно-промышленный комплекс: вопросы права [электронный журнал]. URL: http://www.opklex.com/publikaczii/temyi/gosudarstvennyie-zakupki/ugolovnaya-otvetstvennost-za-nenadlezhashhee-ispolnenie-gosudarstvennogo-oboronnogo-zakaza-i-narushenie-poryadka-osushhestvleniya-gosudarstvennyix-zakupok.html (дата обращения: 19.11.2020).
1. On the contractual system in the sphere of procurement of goods, work and services to meet state and municipal needs : Federal Law of 05.04.2013 No. 44-FZ. Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
2. The Criminal Code of the Russian Federation : Federal Law of 13.06.1996 No. 63-FZ (as amended on 27.10.2020). Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
3. Procurement // Unified information system in the field of procurement : [site]. URL: https:// zakupki.gov.ru [Accessed 19th November 2020].
4. Procurement schedule No. 202001731000079001 // Unified information system in the field of procurement : [site]. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/orderplan/printForm/view.html?printFormId=9 823018&source=pg2020PF [Accessed 20th November 2020].
5. Chernyakov, S. A., Tsurkin, V. S. (2019) Features of qualification of abuse in the field of procurement of goods, works and services for state or municipal needs // Bulletin of the Kaliningrad branch of the St. Petersburg University of the Ministry of Interior Affairs of Russia: scientific and theoretical journal. Kaliningrad. 2 (56), 44-45.
6. Decision No. 1657 of the Office of the Federal Antimonopoly Service for the Vologda Region No. 035/06/33-223/2020 (04-11/127-20) of 15.04.2020 // Database of decisions and legal acts. URL: https:// br.fas.gov.ru/cases/c92ea9be-7eb2-4ff4-bcf9-782a6d9a0183/ [Accessed 19th November 2020].
7. The procurement of a tomograph within the framework of the national project «Healthcare» was carried out in violation of the law // Office of the Federal Antimonopoly Service in the Vologda Region : [site]. 10.06.2020 URL: https://vologda.fas.gov.ru/news/14383 [Accessed 19th November 2020].
8. Code of Administrative Offenses of the Russian Federation : Federal Law of 30.12.2001 No. 195-FZ (version of 15.10.2020, as amended on 16.10.2020). Access from Legal Reference System «Consultant Plus».
9. Rumyantseva, R. R. (2018) Social danger of crimes in the field of public procurement // Legal system and modern challenges : materials of the XIV international scientific. conf. of students, graduate students and young scientists (Ufa, December 13-15, 2018). Ufa, Part 2, pp. 95-100.
10. Grebenshchikov, S. P., Yani, P. S. (2018) Liability for crimes committed in the sphere of government defence order // Legality. 5, 40-44.
11. Nechaev, A. D. (2017) Conceptual foundations and theoretical modeling of criminalization and decriminalization : abstract of the thesis of Candidate of Law. Saratov, 33 p.
12. Ermolovich, Ya. N. Criminal liability for improper execution of the state defense order and violation of the procedure for public procurement // Defense-industrial complex: questions of law [electronic journal]. URL: http://www.opklex.com/publikaczii/temyi/gosudarstvennyie-zakupki/ugolovnaya-otvetstvennost-za-nenadlezhashhee-ispolnenie-gosudarstvennogo-oboronnogo-zakaza-i-narushenie-poryadka-osushhestvleniya-gosudarstvennyix-zakupok.html [Accessed 19th November 2020].
