CC BY
204
К ВОПРОСУ О ВИДАХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ ПО РОССИЙСКОМУ ПРАВУ
А.Б.Зеленцов
Кафедра конституционного, административного и финансового права
Российский Университет дружбы пародов ул. Миклухо-Маклаи, 6, ¡17138 Москва, Россия
Исследуются различные подходы к пониманию административного правонарушения, дается его анализ в контексте сравнительного правоведения, выделяются его основные виды; делается вывод о необходимости теоретической конструкции публично-правовой (административной) ответственности за правонарушения, выражающиеся в издании незаконных актов управления.
1. Постановка проблемы. Вопрос о том, что является административным правонарушением в строгом смысле слова в отечественном правоведении решается не однозначно. Одни авторы исходят из того, что к административным правонарушениям в тесном смысле слова относятся такие, которые совершаются гражданами и выражаются в нарушении общественного порядка, охраняемого нормами административного права, прежде всего, КоАП РСФСР. ВО вторую ipynny в этом случае включаются «нарушения дисциплины должностными лицами государственных и общественных учреждений и предприятий, рабочими и служащими». Это - дисциплинарные проступки, ответственность за которые устанавливается нормами административного и частично трудового права1.
Ряд авторов, исходя из объекта посягательства и порядка ответственности, ставят дисциплинарные проступки вне административных правонарушений и рассматривают их как самостоятельный вид наряду с уголовными, административными, гражданскими деликтами2. Существует также мнение, что административные правонарушения делятся на два основных вида: а) неисполнение позитивных юридических обязанностей, вытекающих из норм административного права; б) нарушение административно-правовых запретов, установленных КоАП. Различие их усматривается в том, что первые являются «чисто» административными правонарушениями, а вторые по своей природе аналогичны уголовным правонарушениям и отличаются от них лишь меньшей степенью общественной опасности. При этом дисциплинарные проступки рассматриваются как самостоятельный, отличный от административных вид правонарушений3. Такой подход имеет определенные теоретические основания, ведь если все административные споры - '>то споры, вытекающие из властных административно-правовых отношений, то не все административные правонарушения по российскому законодательству - это нарушения, прямо связанные с отношениями «власть - подчинение» (например, по КоАП азартные игры - ст. 164 прим. 1, занятия проституцией - ст. 144 прим. 2, безбилетный проезд - ст. 128, распитие спиртных напитков на производстве - ст. 161 и др.). Более того, можно утверждать, что весьма значительная часть содержащихся в КоАП составов правонарушений не вытекает непосредственно из отношений власти - подчинения, а находится в сфере отношений, посягательство на которые во многих зарубежных странах относится к области уголовно-наказуемых деяний.
2. Анализ административного правонарушения в контексте сравнительного правоведения показывает, что его понимание в том смысле, который дает ст. 10 КоАП РСФСР -это уникальное явление. В зарубежном праве фактически отсутствует понятие административного правонарушения в этом значении. В большинстве зарубежных стран в качестве административных правонарушений признаются нарушения закона в сфере управления, которые связаны именно со спецификой отношений «власть - подчинение». Это суть нарушения субъективных прав и свобод, подлежащих защите, прежде всего пу тем оспаривания неправомерных действий администрации в органах административной юстиции. Такие же дела, как, например, правонарушения против собственности, окружающей среды, в области торговли и финансов, сельского хозяйства, транспорта, дорожного хозяйства и связи, общественного порядка, которые Особенной частью КоАП признаются административным правонарушениями, в зарубежных странах считаются
1 См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и нрава. Социалистическое право. - М., 1973. - С. 577.
2 См.: Теория государства и нрава. - М., «Норма-Инфра», 1999. - С. 429-430.
1 См.: Протасов В.II. Вопросы теории и права. - М., 1997. - С. 137.
уголовно наказуемыми деяниями и преследуются в судебном порядке с помощью уголовного правосудия. В рамках уголовного права во многих зарубежных странах преследуются не только преступления, но и деяния, которые по российскому законодательству преступлениями пс являются. Фактически появление КоАП РСФСР связано с тем, что в российском уголовном праве существует четкое разграничение между понятиями «преступление» и «административное правонарушение», которое не может быть наказано в уголовном порядке. В праве других стран, например, Франции и ФРГ такого четкого разграничения нет1.
Основным критериям разграничения преступлений и проступков и в ФРГ, и во Франции является не социальная опасность деяний, а тяжесть наказания. Для различных категорий уголовно-наказуемых деяний существует разный порядок рассмотрения в суде дел по этим деяниям. Особенно сильное различие в судебных процедурах существует во Франции, где каждому виду уголовно-наказуемых деяний соответствует строго определенный суд. Так, нарушения (contravention), представляющие собой разновидность уголовно-наказуемых деяний, подпадают под компетенцию полицейских судов.
Понятие «нарушение» (contravention) по французскому праву наиболее близко российскому понятию административного правонарушения, зафиксированному в КоАП. Во-первых, «нарушения» могут также преследоваться во внесудебном порядке, во-вторых, судебная процедура максимально упрощена, в-третьих, за «нарушения» по УК Франции в качестве основного наказания предусматривается штраф (ст. 131-2), а в качестве дополнительных мер - лишение водительских прав, лишение права охоты (ст. 131-4). Под понятие «нарушение» во французском уголовном праве подпадают нарушения правил дорожного движения и связанные с ними причинение вреда, мелкое хулиганство и иные нарушения общественного порядка, т.е. многие деяния, которые в российском праве преследуются КоЛП. Наряду с «нарушениями» французское уголовное право предусматривает такие противоправные деяния как проступки, которые с трудом можно назвать аналогом административных правонарушений по российскому праву, так как за них могут быть назначены различные сроки тюремного заключения.
Во Франции любое наказуемое деяние является объектом регулирования Уголовного кодекса (Code Penale). Дела, рассматриваемые органами административной юстиции, заканчиваются не наказанием какого-либо лица, а отменой административного акта, его изменением и т.д. Иными словами, эти органы рассматривают по существу споры, тяжбы и выносят решения, сходные с решениями гражданских судов. Антиобщественные, но не обладающие высокой степенью опасности деяния не входят в предмет регулирования административного права. Деяния, которые общество считает необходимым наказать вне зависимости от их тяжести, являются обьектом уголовного права или, если быть точнее, права наказаний. Соответственно, и административная ответственность понимается как ответственность не граждан, а государства, должностных лиц за издержки в мерах по поддержанию правопорядка, за причинение ущерба2.
В ФРГ с 1986 г. действует закон об административных правонарушениях, под действие которого были переведены некоторые декриминализированные деяния. Однако дела об административных проступках рассматривают не суды административной юстиции, а обычные суды в порядке, предусмотренном УПК или в суде вообще не рассматриваются (ст. 153 УПК ФРГ), если вред малозначителен и отсутствует интерес к уголовному преследованию. Появление закона 1986 г. и соответствующие изменения УПК привели к теоретическому выделению главного критерия разграничения преступления и административного правонарушения - критерия публичного интереса. Этот критерий в известной мерс сравним с российским критерием социальной опасности.
В латиноамериканской литературе в последние годы также идет весьма активная дискуссия по поводу понятия административного наказательного права (Derecho Penal Administrativo) и многие авторы полагают, что необходимо признать факт его реального существования и наличие административных санкций, отличных от уголовных. Вместе с тем, хотя в учебниках по административному праву появляются специальные разделы типа «право административных нарушений» (Derecho de las infracciones administrativas), правонарушения, предусматриваемые административными законами, относят к специализированной части уголовною права3. При этом
1 Во франции ист лаже понятия «уголовный кодекс» в нашем значении, так как словосочетание «Code Penale» дословно переводится как «Кодекс Наказаний».
2 См.: Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. - С. 220-258.
3 См : Acosta Romero М. Teoria general del Derecho administrativo. México, 1988, p. 865.
предпринимаются попытки выработать четкие критерии разграничения между преступлением (delito) и правонарушением (Contravension), среди которых называют: значимость и тяжесть деяния, характер нарушаемого правового режима, необходимость более мягких наказаний и оперативность их наложения1. В качестве отличительных черт административно-наказательного права отмечают его связь с обеспечением общественного порядка и нормальной административной деятельности, с «антиадминистративными» деяниями, выражающимися в невыполнении управленческих велений и нарушении дисциплины, а также с юрисдикционной деятельностью администрации по наложению наказаний. В этом контексте административно-наказательнос право как подотрасль права определяется как «совокупность норм, которые под угрозой наказания частных лиц гарантируют выполнение ими обязанностей в отношении администрации»2. В свою очередь наука административно-наказательного права понимается как отрасль знаний, имеющая целью изучение правонарушений и санкций, которые имеет в своем распоряжении государство для обеспечения публичного порядка и эффективного функционирования публичных служб и другой деятельности, связанной с публичным интересом.
Таким образом, в зарубежных странах уголовное право - это право наказаний. В отличие от него административное право не носит наказательного характера: основной задачей его норм является регулирование отношений «власти-подчинения» в сфере управления. Деяния, которые традиционно рассматриваются французским и германским правом (и правом других стран) как административные правонарушения представляют собой ничто иное как нарушение прав и свобод граждан в сфере управления и фактически чаще всего связаны с причинением ущерба частным лицам незаконными действиями администрации. Основной целью граждан в спорах с администрацией по поводу этих нарушений является признание акта недействительным, возмещение ущерба либо принуждение администрации к совершению определенных действий. Вместе с тем в зарубежных странах наблюдается тенденция и к выделению административных правонарушений в российской значении этого слова путем декриминализации наименее опасных уголовно наказуемых деяний, которые не заслуживают суровых наказаний, но и не могут быть не наказаны. Следовательно, правовая мысль этих стран логически подходит к необходимости создания института административного правонарушения в том виде, в котором он существует в российском праве. Однако вопрос об ответственности за административные правонарушения в этих странах, в частности в ФРГ и Франции, не является до конца решенным в отличие от России, где в КоАП включены деяния, которые непосредственно не вытекают из административных правоотношений, но признаются административными правонарушениями. Это признание обусловлено прежде всего тем, что дела о данных нарушениях рассматриваются органами административной юрисдикции, которые определены разделом 111 КоАП, а сами эти нарушения в силу малой их социальной опасности не регулируются уголовным кодексом.
В контексте проведенного сравнительно-правового анализа следует признать, что если любое нарушение норм особенной части уголовного законодательства (при определенных условиях) является уголовно наказуемым деянием, то не всякое нарушение норм административного права является административным правонарушением в смысле ст. 10 КоАП РСФСР и влечет административную ответственность. Следовательно, нельзя сводить административные правонарушения лишь к нарушениям (проступкам) предусмотренным ст. 10 КоАП, как это нередко делается в литературе3. Административные правонарушения в широком значении слова включают: а) административные проступки (в смысле ст. 10 КоАП); б) административно-дисциплинарные проступки; в) нарушения субъективных прав и свобод граждан действиями и решениями должностных лиц и органов управления в смысле ст. 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г. Последняя группа правонарушений -это нарушения, которые возникают непосредственно в отношениях «власти-подчинения» и связаны с изданием правовых актов управления административными органами и должностными лицами. Отсюда их можно обозначить как административные правонарушения в тесном (собственном) смысле слова или, используя терминологию В.Н.Протасова, как «чисто» административные правонарушения. В данном контексте понятие «административное
1 См.: Sayagues Laso Е. Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, Montevideo, 1974, p. 427-428.
2 Soler Sebastian Derecho Penal Argentino, Nbuenos Aires, 1953, p. 320.
1 См. напр., Гойман В.И. Правонарушение и юридическая ответственность //Общая теория государства и права /Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1999. - С. 289; Четвериков В С. Административное право. - М., 1998. - С. 100-102 и др.
правонарушение» в широком смысле выступает как родовое но отношению к его различным видам.
3. Основные разновидности административных правонарушений.
3.1. Административные проступки в смысле ст. 10 КоАП представляют собой предусмотренные нормами административного, финансового, налогового и иных отраслей права посягательства на установленный порядок государственного управления, собственность, публичные права и здоровье граждан. Это - наиболее опасные из административных правонарушений деяния, специфика которых предопределяет и характер наказания (административный арест, исправительные работы, штраф, лишение специальных прав и т.д.). Социальная опасность (вредность) этих правонарушений состоит в том, что они наносят ущерб отношениям, складывающимся в различных сферах государственного управления, дезорганизуют и дестабилизируют их. Пресечение административных проступков и наложение за их совершение наказания административными органами характеризуется особым видом административного принуждения - внеслужебным принуждением.
Отношения, возникающие между административным деликвенгом и государственными органами в связи с совершением административного проступка - это властные отношения. Однако они характеризуются значительной спецификой, что позволяет ряду авторов вполне обоснованно отграничивать их от собственно управленческих (регулятивных) отношений1. Эта специфика проявляется, во-первых, в том, что административные проступки необязательно непосредственно возникают из управленческих отношений «власть - подчинение», хотя их совершение порождает властные охранительные отношения. Во-вторых, как верно отмечалось в литературе, нормы об административной ответственности за административные проступки носят универсальный характер (аналогичный нормам уголовного права) и их охранительная функция распространяется на отношения, регулируемые не только административным правом, но и другими отраслями права2. Отсюда вполне правомерны и перспективны предложения о выделении административно-наказательного (С.Н. Братусь) или административно-деликтного права (А.П. Шергин), предметом которого становится весь комплекс отношений по поводу совершения административного проступка.
Вместе с тем вряд ли корректно, как это делают некоторые авторы, идентифицировать коггцепцию административно-деликтного (наказательного) права и административную деликтологию3. Ведь задача административной деликтологии, - это прежде всего изучение причин административных правонарушений, состояния, динамики административной деликтности4. Отсюда, как представляется, концепция (наука) административно-деликтного права должна соотноситься с административной деликтологией так же, как наука уголовного права с криминологией.
3.2. Административно-дисциплинарные проступки представляются собой противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом своих служебных обязанностей, закрепленных в соответствующих правовых актах и влекущее предусмотренную в законодательстве дисциплинарную ответственность. Эти проступки выражаются в нарушении законов и иных нормативных, а также индивидуальных правовых актов управления, включая правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, приказы, постановления и распоряжения вышестоящих органов и должностных лиц. Административно-дисциплинарная ответственность налагается в порядке служебного подчинения должностными лицами, обладающими дисциплинарной властью. Эта ответственность наступает в соответствии Законом РФ «Об основах государственной службы» 1995 г., с дисциплинарными уставами и положениями, регулирующими деятельность специальных отраслевых государственных органов. Это -дисциплинарно-служебная ответственность за дисциплинарно-служебные правонарушения. Отсгода вряд ли правомерно идентифицировать, как это нередко бывает в литературе,
1 См.: Шергин А.П. Проблемы административно-деликтного права //Государство и право, 1994, № 8-9. - С. 54.
2 См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. - М., 1976. - С. 135 - 136.
' См., напр., Махина С.Н. Формирование современной концепции административно-юрисдикционного права //Публичное право: проблемы современного развития. - Воронеж, 1995, вып. 3. - С. 127-128.
4 См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. - М., 1979 - С. 182.
дисциплинарную ответственность исключительно с трудовыми отношениями1. Административно-дисциплинарная ответственность связана с нарушением именно служебной дисциплины, регулируемой нормами административного права, а также с мерами административного воздействия. В качестве санкций могут выступать замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение и т.д.
3.3. Административные правонарушения в собственном смысле не получили в научной литературе должной теоретической разработки. Вместе с тем, ряд авторов в гой или иной форме вполне обоснованно ставит вопрос о выделении подобных правонарушений в самостоятельный вид. В частности, к таким правонарушениям предлагается относить действия государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на издание правовых актов, когда последние противоречат требованиям закона2.
Действия по изданию подзаконного акта управления выступают как посягательство на нормативно установленную систему соподчинения актов государственных органов и подчинение всех их в конечном счете закону. Это посягательство - вредное для правопорядка нарушение требуемых законом формы, содержания или целей издания юридических актов3. Значительная часть незаконных актов управления, посягая на нормы позитивного права одновременно влечет нарушение субъективных нрав и свобод граждан. Причины этих административных правонарушений быть связаны с неисполнением или ненадлежащим исполнением органом управления, должностным лицом своих обязанностей, с превышением полномочий, с юридически некорректным применением закона и т.д. Превышение компетенции органами управления и должностными лицами, в частности, может иметь место при установлении административной ответственности, предоставлении гражданам имущественных прав, при решении вопросов, связанных с регистрацией граждан и юридических лиц и т.д. Нарушение незаконными актами управления субъективных прав и свобод граждан, охраняемых нормами административного права, как специфический вид административных правонарушений, согласно ч.1 ст. 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», может выражаться в трех основных формах: 1) создание препятствий осуществлению гражданином его прав и свобод; 2) незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности; 3) незаконное привлечение гражданина к какой-либо ответственности. Противоправность (незаконность) этих действий и решений может быть реальной или предполагаемой, представляться таковой гражданину, которому принадлежит право (инициатива) оспорить данные деяния и добиться признания их неправомерными вышестоящей инстанцией или судом.
Среди критериев, позволяющих выявить противоправность действий (и решений) органов управления и должностных лиц, наряду с таким критерием как ущемление, ограничение прав и свобод граждан можно выделить: 1) противоречие этих действий Конституции и действующему законодательству; 2) совершение их неполномочным органом, т.е. вне уровня предоставленной компетенции или за пределами предмета ведения; 3) несоответствие закону по существу; 4) несоответствие принципу легальности, т.е. совершение действий и принятие решений с несоблюдением установленных форм и процедурных норм; 5) юридическая необоснованность, т.е. совершение действий или принятие решений без опоры на точно и полно установленные необходимые и достаточные фактические данные.
В жалобах граждан, посредством которых оспаривается правомерность решений (деяний) должностных лиц или органов управления, может не содержаться требование о привлечении правонарушителя к ответственности. Однако ч. 4 ст. 7 Закона «Об обжаловании в суде действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» обязывает суд при установлении обоснованности жалобы определить ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественного объединения или должностного лица, государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Вопрос об определении судом ответственности за данные правонарушения представляется весьма дискуссионным. Существует мнение, что суд не вправе
1 См.: Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Коментарий, справочные материалы, образцы документов. - Ростов-на-Дону, 1997. - С. 65.
2 См.: Теория государства и права. - М., Норма-Инфра. - М, 1999. - С. 412-413.
’ См.: Самощснко И.С.. Цит. произв. - С. 209.
разрешать этот вопрос при рассмотрении данной категории дел1. Эта позиция аргументируется тем, что какую-либо специальную ответственность за данные правонарушения законодательство не предусматривает, а в теории права выделяются пять видов ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, материальная. Организации (органы, учреждения и т.д.) могут выступать субъектами лишь гражданско-правовой и административноправовой ответственности. По действующему законодательству применение мер гражданско-правовой, уголовной, материальной и административной ответственности должно происходить по специальным процедурам, которые отличны от производства по делам из административных отношений (подраздел II раздела II ГПК РСФСР), в рамках которого путем оспаривания (обжалования) граждане ставят перед судом вопрос о нарушении их субъективных прав2. Однако не все в этой позиции представляется бесспорным. Действительно применение мер дисциплинарной ответственности находится за пределами полномочий суда. Согласно п. I ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» дисциплинарные взыскания могут налагаться лишь органом или руководителем, имеющим право назначать госслужащего на должность. С этим положением прямо вступает в противоречие п. 5 ст. 7 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», которые обязывают суд определять меру предусмотренной ФЗ «Об основах государственной службы РФ», другими законами дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения. Представляется, что определение судом дисциплинарной ответственности должностных лиц за подобные правонарушения чревато нарушением принципа разделения властей и может означать вторжение суда в сферу компетенции исполнительной власти.
Действия суда в связи с рассмотрением данных дел, действительно, должны сводиться: 1) к квалификации действий (решений), приводящих к нарушению прав и свобод, т.е. к указанию вида подлежащей к применению ответственности и акта, которым она предусмотрена; 2) к установлению виновных лиц; 3) к принятию мер по привлечению их к ответственности путем вынесения частного определения’. В частном определении может быть поставлен вопрос об ответственности, т.е. содержаться представление о привлечении к дисциплинарной ответственности компетентными органами управления. Речь должна идти, на наш взгляд, именно о представлении - требовании применить соответствующие меры ответственности, т.е. в смысле ч. 5 ст. 7 Закона «Об обжаловании в суд неправомерных действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», предусматривающей право суда вынести представление об увольнении госслужащего. Окончательно же вопрос о применении взыскания к госслужащему должны решать определенные ФЗ «Об основах государственной службы» органы и должностные лица.
Вместе с тем, на наш взгляд, суд при рассмотрении дел, связанных с неправомерными актами органов управления вполне правомочен в порядке административного судопроизводства решать вопрос об административной ответственности и возмещении ущерба, причиненного действиями администрации. Данная позиция имеет под собой определенные основания. Во-первых, нарушения, предусмотренные Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», также как и административные проступки и связанные с ними административные споры, ныне вполне оправданно отнесены Конституционным судом РФ в соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации к административному судопроизводству*.
Это судопроизводство должно быть административным, независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом и при этом «должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных отношений (Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс РСФСР)» (п. 2 и п. 8 Постановления Конституционного Суда РФ от 12.05.98 № 98 № 14-11)5.
1 См.: Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» Комментарий, справочные материапы, образцы документов. - С. 65.
2 Там же.
3 Там же. - С. 66.
4 См., напр., Определение Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 г. № 86-0 //Собрание законодателбетва РФ, 24.08.98, № 36, ст. 4368; Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 г. № 9-11 //Собрание законодательства РФ, 07.06.99, № 23, ст. 2890.
5 См.: Собрание законодательства РФ, 18.05.98, № 20, ст. 2173.
Во-вторых, специфика административных правонарушений, выражающаяся п издании неправомерных актов управления, связана с тем, что вопрос об их пресечении и расследовании инициируется в большинстве случаев самыми гражданами путем оспаривания. Иными словами, данные конфликты опосредуются административным спором, который выступает как предмет разбирательства в юрисдикционном органе. При этом административный спор, как представляется, может выступать в двух разновидностях: как спор о нраве и как спор об ответственности органов управления, связанный вопросом о возмещении ущерба, причиненного гражданину администрацией. В первом случае в процессе административного судопроизводства может иметь место признание обжалуемого акта (действия) незаконным либо недействительным и восстановление нарушенных прав и свобод.
Во втором случае при обоснованности жалобы определяется ответственность органа управления или должностного лица (п. 4 ст. 7 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»)1.
Представляется, что данный пункт 7 ст. 7 Закона может быть интерпретирован как положение о публичной ответственности администрации, обязываемой возместить причиненные убытки и моральный вред, о которых идет речь в п. 6 этой же статьи. Обязанность администрации возместить ущерб в смысле данной статьи Закона являет собой ничто иное как публично-правовую ответственность, а именно - одну из разновидностей административной ответственности органов управления за правонарушения, предусмотренные ст. 2 анализируемого Закона. Эта ответственность органа управления носит публично-правовой, но никак не частно-правовой, гражданско-правовой характер, хотя ущерб возмещается в порядке, установленном ГК РФ2.
Таким образом, при всей специфике привлечения к юридической ответственности за деяния в форме издания подзаконных актов и совершения действий, ущемляющих права и свободы граждан, эти деяния необходимо рассматривать как нарушения норм административного права, в частности, обязывающих госслужащих и органы управления признавать, соблюдать и защищать эти права в процессе отправления административной власти и, следовательно, не могут не быть административными правонарушениями. В этой связи понятие административного правонарушения возможно рассматривать как более широкое, родовое понятие по отношению к таким его видам как административный проступок (в смысле ст. 10 КоЛП РСФСР), административно-дисциплинарный проступок и правонарушения, вызванные неправомерными решениями органов управления и должностных лиц. В терминологическом плане обозначение последнего вида нарушений административного права на данном этапе вызывает определенные затруднения. Его можно обозначить как «чисто» административное правонарушение или административное правонарушение в тесном смысле, поскольку оно непосредственно связано с административными отношениями «власть-подчинение».
' На наш взгляд в свстс этою Закона возможно введение в научный и практический оборот и конструкции «полного» административного спорв, сходною с коструцией так называемого спора общей (полной) юрисдикции или общего юрисдикционного конторля. - См.: Брзбан Г. I (иг. произв. - С. 218, 562.
Порядок возмещения ущерба в случае административной ответственности органа управления во Франции также законодательно унифицирован на основе принципов, выработанных в практике гражданских судов. -С'м.: Брэбан Г. Пит. произв. - С. 256-257.
TO A QUESTION ON KINDS OF ADMINISTRATIVE OFFENCES UNDER THE RUSSIAN RIGHT
A.B. Zelenzov
The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law
Russian University of People 's Friendship Mikluho-Maklay sir., 6 117198, Moscow, Russia
The various approaches to understanding of an administrative offence are investigated, its analysis in a context comparative law is given, his basic kinds are allocated; is judged necessity of a theoretical design of the public-legal (administrative) responsibility for offences expressing in the edition of the illegal acts managements.
