CC BY
45
УДК 379.951 И.П. Оропай*
к вопросу о туристской ПОЛИТИКЕ
НА ДАЛЬНЕМ ВоСТоКЕ РоССИИ (1989-2012 гг.)
В статье рассматривается деятельность органов исполнительной власти в области туризма на Дальнем Востоке России, анализируются основные направления туристской политики, освещаются ключевые аспекты и мероприятия, повлиявшие на дальнейшее развитие туризма в регионах. Автор приводит положительные стороны реализации туристской политики, а также обращает внимание на проблемные вопросы регионального туризма. Автор приходит к выводу о целесообразности развития дальневосточного туризма не только на внешнем, но и на внутреннем рынке.
Ключевые слова: туризм, Дальний Восток, региональная история, государственный аппарат, туристская политика
Towards the tourism policy in the Russian Far East, 1989-2012. IRINA P. OROPAY (Far Eastern Federal University)
The article discusses the activities of executive authorities in the field of tourism in the Russian Far East and analyzes the main directions of tourism policy, highlighting the key issues and events that influenced the further development of tourism in the region. The author describes the positive aspects of the implementation of the tourism policy, but also draws attention to the problematic issues of regional tourism. The author concludes that the development of the tourism in the Russian Far East should be oriented not only to the external, but also to the internal market.
Keywords: tourism, Russian Far East, regional history, government administration, tourism policy
Структура управления сферой туризма формировалась на протяжении всего ХХ в. К началу перестроечного периода туризм в советской России стал массовым явлением, отражающим социальный, культурный, спортивный уровни развития населения. К 1980-м гг. сложилась двойная система управления туризмом в стране. Функции по контролю, развитию и обеспечению въездного и выездного туризма возлагались на Госкоминту-рист СССР (ГКИ СССР), контроль за планами по развитию внутреннего туризма принадлежал Центральному совету по туризму и экскурсиям Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов (ЦСТЭ ВЦСПС).
Произошедшие в стране важные изменения требовали определенных корректировок социальной и экономической политики. В этот период времени возникла проблема, выраженная в слабой проработке элементов туристской политики в стране. Смена форм хозяйствования и форм правления государством привела к моментальному устареванию правил и принципов ведения туристских процессов. Актуальным становится изучение исторического опыта становления основных положений и элементов государственной туристской политики для разработки точных и работающих программ развития туризма в стране и регионах. Целью исследования становится изучение
* ОРОПАЙ Ирина Петровна, аспирант кафедры отечественной истории и архивоведения Школы гуманитарных наук Дальневосточного федерального университета. E-mail: oropai.ip@dvfu.ru © Оропай И.П., 2016
направлений туристской политики, отображение элементов и «болевых» точек туристской отрасли регионов Дальнего Востока.
К началу 1990-х гг. территории Дальнего Востока характеризовались как «территории бедствия, требующие экстренного вмешательства правительства РФ» (Государственный архив Российской Федерации, далее - ГАРФ Ф. 10121. Оп. 2. Д. 269. Л. 54). Несмотря на осложненный протекающий процесс становления основного законодательства в области туризма, попытки Правительства действовать и влиять на ситуацию в регионах были. Одним из крупных проектов в работе Совета Министров в 1990 г. стало создание комплексного плана по развитию иностранного туризма в Сибири, Средней Азии и на Дальнем Востоке вплоть до 2000 г.
План работ предусматривал конкретные мероприятия по улучшению обстановки в отдаленных регионах, а также сопровождался пометкой о дате его выполнения, что придавало документу особую важность, регулируемость и подконтрольность. Основной набор мер касался более точного изучения туристского потенциала дальневосточного региона с целью создания уникальных предложений для иностранного туриста. Общей же чертой комплексного плана стала нацеленность на увеличение количества межправительственных соглашений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) по сотрудничеству в сфере туризма.
В частности, разработчиками плана было предложено рассмотреть и решить вопросы, связанные с организацией захода советских и иностранных круизных судов с иностранными туристами во Владивосток и Находку, предусмотреть возможность захода судов регулярных международных линий во Владивосток, а также обратить внимание на организацию круизных поездок для иностранных туристов по реке Амур. Предполагалось, что туристские маршруты должны были быть составлены таким образом, чтобы полностью удовлетворить познавательный интерес интуристов, а также создать благоприятные возможности для активного проведения информационно-пропагандисткой работы (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 1871. Л. 2).
Еще одним важным документом по развитию туризма в стране стала отраслевая перспективная схема развития и размещения иностранного туризма в СССР на 1991-1995 гг. и на период до 2005 г. (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 1871. Л. 5). Подготовка схемы предусматривала создание региональной целевой программы по развитию иностранного туризма на Дальнем Востоке в более ранний период времени, чем она была принята в будущем. По ин-
формационно-пропагандистскому направлению в области туризма в дальневосточном регионе велся ряд работ по участию в ежегодных туристских выставках и конкурсах со специально подготовленной рекламой, обеспечивающей высокий уровень пропаганды и контрпропаганды среди туристов из стран АТР по миролюбивой внешней политике КПСС и советского государства, принципиально новых идей, касающихся формирования международной безопасности и мирного взаимодействия в АТР (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 1871. Л. 187).
Для работы по данным документам была создана коллегия Госкоминтуриста СССР (в последующем - Роскомтуриста). В своей работе коллегия не только обращала внимание на иностранный туризм, но также давала рекомендации местным органам управления по расширению внутренних экскурсионных маршрутов. В целях совершенствования инфраструктуры туризма и расширения коммерческих прав туристских предприятий в регионе предлагались конкретные действия, выраженные в расширении маршрутов турист-ско-экскурсионных фирм и подготовке новых коммерческих предложений по поездкам иностранных туристов. В Приморском крае, Сахалинской области, Еврейской автономной области вводились предложения по способу перемещения туриста, в частности, из Владивостока с выездами морским и автотранспортом в Находку, железнодорожным и авиатранспортом в Хабаровск, Москву, Петропавловск-Камчатский, Биробиджан.
В Хабаровском крае коллегией было предложено обратить внимание на организацию туров по рыбной ловле и охоте, на велосипедные маршруты, однодневные поездки по Амуру, на создание этнографических музеев в муниципальных образованиях, в частности, в с. Сикачи-Алян. В Республике Саха (Якутия) также делалась ставка на развитие таких видов туризма, как конные и пешие походы по тайге, рыбная ловля, охота, спортивные туры. В свете развития туризма в Камчатском крае и Чукотской автономной области коллегией обсуждалось открытие городов-портов Анадыря и Петропавловска-Камчатского для посещения иностранными туристами и захода иностранных судов (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 1871. Л. 189).
Оптимального и комплексного использования туристского потенциала в регионах Дальнего Востока возможно было достичь заинтересованностью региональных подразделений в осуществлении запланированных мероприятий. Первым шагом по наделению предприятий и организаций самостоятельностью стало предоставление прав по осуществлению внешнеэкономической дея-
тельности. Сопровождался этот процесс переводом предприятий на хозяйственный расчет. Так, в целях дальнейшего повышения эффективности работы туристско-экскурсионных фирм (ТЭФ) и туристстко-экскурсионных производственных объединений (ТЭПО), усиления экономических методов управления и развития самоуправления трудовых коллективов все предприятия, объединения и организации ЦСТЭ с 1 января 1989 г. были переведены на полный хозяйственный расчет и самофинансирование.
ТЭФ и ТЭПО занимались непосредственно отправкой и приемом советских туристов, организацией маршрутов выходного дня, экскурсий, размещением в гостиницах, базах отдыха. Так, на новые рельсы хозяйствования были переведены ТЭФ «Амуртурист», ТЭПО «Камчатсктурист», ТЭПО «Магадантурист», ТЭФ «Приморскту-рист», ТЭПО «Сахалинтурист», ТЭФ «Хабаров-сктурист», ТЭПО «Якуттурист» (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 2111. Т. 2. Л. 139; Государственный архив Приморского края, далее - ГАПК. Ф. 559. Оп. 1. Д. 105. Л. 67; Государственный исторический архив Сахалинской области, далее - ГИАСО. Ф. 976. Оп. 1. Д. 309. Л. 180).
Помимо развития профсоюзной линии туризма активно расширялось влияние ГКИ СССР в регионах по линии иностранного туризма. В течение всего 1989 г. в Амурской, Камчатской, Сахалинской, Магаданской, Еврейской автономной областях (ЕАО), Приморском и Хабаровском краях были созданы отделения и агентства Госкомин-туриста СССР (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 2108. Л. 73). Основной задачей агентств и отделений являлся не только прием иностранных граждан, но и организация выезда советского туриста за границу (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 2108. Л. 73). Появление отдельной структуры по развитию иностранного туризма позволило включить дальневосточные регионы в единую систему интеграции всего Дальнего Востока в страны АТР. По линии иностранного туризма существовало крупное отделение Госкоминтуриста СССР в Хабаровске, координирующее работу агентств ГКИ во Владивостоке, Находке, Петропавловске-Камчатском, Магадане, Биробиджане и др.
Стратегическая важность южных регионов Дальнего Востока возрастала и, учитывая повышенный интерес, проявляющийся за рубежом, было принято решение о выведении агентств в Биробиджане, в Владивостоке, Находке, Южно-Сахалинске из подчинения отделения в Хабаровске с 1 января 1990 г. (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 2113. Л. 73). Агентства же в Приморском крае были пре-
образованы в самостоятельные отделения, имеющие свой баланс, расчетный счет, штамп и печать. Деятельность отделений осуществлялась на основе полного хозяйственного расчета и самофинансирования в соответствии с законом СССР о государственном предприятии. С 1990 г. отделения Приморского края и агентство в Биробиджане и Южно-Сахалинске подчинялись напрямую ГКИ в Москве (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 2110. Т. 1. Л. 30). Результатом таких мероприятий стало расширение возможностей по направлению советских туристов за границу (ГАРФ. Ф. Р9612. Оп. 3. Д. 2110. Т. 1. Л. 30).
В 1990-1993 гг. происходили попытки структурировать и организовать работу ведомств, отвечающих за внутренний туризм. Развитием и контролем внутреннего туризма занимались комитеты, входящие в состав областных или краевых администраций. Образование комитетов по туризму происходило на базе краевых или областных советов по туризму и экскурсиям, которые стали появляться в 1960-1970-х гг. Так, в Приморском крае Совет по туризму и экскурсиям был учрежден в 1960 г., а в Хабаровском - в 1969 г. Некоторые регионы миновали этот этап развития административной структуры туризма в связи с удаленностью, невостребованностью и закрытостью территорий.
Первоочередными задачами новых органов исполнительной власти стало выведение сферы туризма из кризисного состояния, которое было обусловлено и либерализацией цен, и процессом приватизации имущества ТЭПО и ТЭФ. В это время образовались комитет по физической культуре и туризму в Амурской области, комитет по туризму администрации Приморского края, комитет по физической культуре, спорту и туризму администрации Хабаровского края, государственный комитет по делам молодежи и туризма в Республике Саха (Якутия), комитет по спорту и туризму администрации Чукотского автономного округа (ЧАО), управление культуры и туризма администрации Сахалинской области, подчиняющиеся Государственному комитету по физической культуре и туризму (ГКФТ) (ГАРФ. Ф. 10251. Оп. 1. Д. 368. Л. 262).
Краевые и областные комитеты реализовыва-ли значительный объем работ. Прежде всего, в круг обязанностей новых исполнительных органов входило изучение состояния туризма в крае, разработка первых целевых программ, нормативно-правовой базы, налаживание международных связей по организации туризма, развитие материально-технической базы. Позже к базовым
функциям комитетов добавилась кадровая составляющая, которая заключалась в изучении потребностей региона в специалистах по физической культуре, спорту и туризму, их переподготовке и трудоустройству.
По воспоминаниям генерального директора акционерного общества «Приморсктурист», председателя комитета по туризму в Приморском крае А.А. Берестового, первые шаги по созданию комитета были сделаны при поддержке и личном участии С.П. Шпилько, возглавлявшим Государственный комитет по туризму России [21, с. 146]. В отличие от других регионов страны, Приморский край стал одним и первых разрабатывать и внедрять краевые и местные нормативно-правовые акты. Для систематизации и упорядочивания своей работы комитет приступил к наведению порядка в законодательных и нормативных документах. Комитет по туризму разработал и утвердил ряд важных первостепенных документов, определяющих место и порядок работы туристской отрасли Приморья1. Уже к октябрю 1993 г. комитет по туризму Приморского края разработал, а 29 октября 1993 г. администрация края утвердила постановление о временном положении «О лицензировании туристской и экскурсионной деятельности на территории Приморского края», с учетом того, что закон о лицензировании международной туристской деятельности в Российской Федерации был принят только в декабре 1995 г.
В отличие от активной туристской политики Приморья в таких регионах как ЧАО, Камчатская, Сахалинская и Магаданская области процесс структурирования туристской отрасли происходил замедленным аутентичным путем. Северные территории вследствие прошедшей приватизации туристских предприятий путем прямого акционирования оставались в глубоком системном кризисе при отсутствии централизованного управления отраслью. Помимо всеобщих экономических, политических проблем, на туристской отрасли этих регионов сказывались и погодно-климатические условия, территориальная удаленность, осложняющие способы передвижения и связи.
Сахалинская и Камчатская области миновали некоторые этапы административного развития
1 Одними из первых были разработаны и внедрены следующие документы: «Временные правила организации туристских поездок и оказание услуг в сфере туризма на территории Приморского края», «Положение о страховании российских граждан, выезжающих в туристские поездки за рубеж», Постановление Губернатора края «О мерах по регулированию пребывания граждан КНР на территории Приморского края».
туризма. В 1993 г. ТЭПО «Сахалинтурист» было преобразовано в товарищество с ограниченной ответственностью, а затем в акционерное общество закрытого типа «Социальный туризм Сахалина» (ГИАСО. Ф. 976. Оп. 1. Д. 347. Л. 1). Административная реформа в Сахалинской области продолжалась до 2010 г. Ответственность за развитие внутреннего и иностранного туризма была разделена между ведомствами. Комитет по туризму и физической культуре формировал туристскую политику внутри региона, а департамент внешних связей курировал вопросы по выездному туризму. Работа администрации Сахалинской области активно велась в сфере международных связей. Для решения кризисных вопросов в области были поставлены цели не только на расширение международного сотрудничества в области туризма, но и на переформатирование туристских фирм и проведение их акционирования с целью привлечения иностранного капитала.
В Камчатской области ТЭПО «Камчатскту-рист» перестал существовать как самостоятельная организация и перешел в состав Федерации профсоюзов Камчатского края только в 1999 г. Помимо этого объединения, изначально выполнявшего функцию внутреннего туроператора, существовали Бюро международного молодежного туризма «Спутник» до 1995 г. и агентство государственного комитета по иностранному туризму при Совмине, преобразованное в ВАО «Интурист», который проработал до 2000 г.
Активных попыток развивать туризм в Магаданской области не предпринималось. Управление сферой профсоюзного туризма происходило через отдел по физической культуре, спорту и туризму администрации Магаданской области, образованный в 1980 г. Такая форма управления внутренним туризмом просуществовала до 2003 г., в последующем функции по организации иностранного туризма в области были также переданы отделу по физической культуре, спорту и туризма. На сегодняшний день функции государственного регулирования внутреннего и иностранного туризма выполняет комитет по физической культуре, спорту и туризму Магаданской области. Особенной чертой в туристской политике комитета является продвижение и популяризация спортивного и культурно-познавательного туризма.
К 2003 г. в регионах полностью сформировалась система исполнительной власти, в том числе это касалось и сферы туризма, и в каждом из субъектов Дальневосточного федерального округа в составе краевых или областных администраций создавались различные ведомства, регулирую-
щие деятельность в сфере туризма [20]. Органы, ответственные за туризм в регионах, стали обладать практически полной свободой действий для осуществления туристской политики [7, с. 54]. Данные изменения сформировали правовую основу для активной реализации государственной и муниципальной политики в сфере туризма. В каждом субъекте ДВФО существуют отраслевые законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма, а также программы развития регионов на краткосрочную и среднесрочную перспективу. Туристская деятельность субъектов дальневосточного региона осуществляется на основе региональных программ, которые являются организационной и финансовой основой развития туризма, а также отдельных направлений туристской деятельности.
В то время как по стране создавались тысячи турфирм, шла активная реструктуризация исполнительных органов в туристской отрасли, остро стояли вопросы лицензирования и сертификации туристских услуг, безопасности людей на маршрутах, создания информационной базы, достоверной рекламы. Возобновление активной работы по решению вышеперечисленных насущных вопросов началось с середины 1990-х г., причем в различных регионах Дальнего Востока динамика активности была совершенно разной.
Активная структурная перестройка проходила не только в Приморье. В других субъектах дальневосточного региона также шло развитие нормативно-правовой базы туризма, как основного элемента, без которого государственное регулирование на местном уровне не достижимо. Комитет по физической культуре, спорту и туризму администрации Хабаровского края оказался в числе первых регионов, разработавших региональный закон о туризме в 1995 г. [5]. Для сравнения отметим, что законы о туризме и туристской деятельности были приняты в Амурской области и Республике Саха (Якутия) в 1998 г., в Приморском крае - в 1999 г., в Сахалинской области - в 2009 г. В Камчатском крае в 2010 г. был принят закон о поддержке туризма Правительством края. В Магаданской области, Чукотском и Еврейском автономных округах региональные отраслевые законы отсутствуют. Приморский край и Республика Саха (Якутия) вошли в первую десятку регионов в стране, где были разработаны и утверждены в 1996 г. концепция (стратегия) и программа развития регионального туризма. В Хабаровском крае и Чукотском автономном округе программа по развитию туризма была принята в 2003 г., в Сахалинской области концепция развития туризма
была утверждена в 2002 г., а программа создана в 2009 г., в Магаданской области - в 2004 г., в Амурской области - в 2007 г., в Еврейской автономной области - в 2012 г. Общими положениями региональных программ стало привлечение инвестиций, установление сотрудничества с КНР, Японией, Кореей, США, развитие инфраструктурных объектов и объектов материально-технической базы.
В Приморском крае программа развития туризма определяла точки роста туристской сферы и направления развития туристским комплексом региона [19]. К середине 1990-х гг. Приморский край стал занимать важную позицию для России не только как туристский регион, но и как соседствующая со странами АТР туристская территория. В 1996 г. была разработана концепция развития туризма в Приморском крае, предполагающая создание и последующее развитие рекреационных центров края. Аква-культурные объекты-комплексы должны были стать точками роста на ближайшее десятилетие. Решение некоторых социальных задач также возлагалось на туристскую отрасль и отражалось в документе. С помощью увеличения занятости населения и создания новых рабочих мест предполагалось улучшить социальную обстановку в крае. С помощью мер по укреплению и обустройству материальной базы рекреационных центров было бы возможно расширение туристских маршрутов, улучшение качества полноценного отдыха населения большинства регионов Дальнего Востока. По оценке А.А. Берестового, комитет совместно с туристскими предприятиями, научными учреждениями, федеральными органами власти успел сделать многое, но относительно планов по развитию внутреннего туризма в крае значительная часть задач не была решена. В частности, это было связано с очень малым потоком туристов из соседних регионов, который составлял не более 70 тыс. чел. в год. Помимо этого, турфирмы края не были заинтересованы в полной мере в развитии социального туризма, была снижена инвестиционная активность в материально-техническую базу, транспорт, инфраструктуру [21, с. 150].
Существенное внимание комитетом по физической культуре, спорту и туризму Хабаровского края совместно с правительством края уделялось определению направлений туризма. Так, основные направления развития туризма в Хабаровском крае были сформированы дважды: в 2003 г. и в 2008 г. Целью определения стратегии направлений туризма стало развитие въездного туризма и выведение на международный уровень суще-
ствующих программ развития инфраструктуры туристской отрасли края. Основными задачами, определенными в этих документах, стала структура мероприятий по формированию эффективного механизма управления туристской отраслью и по совершенствованию новых туристских продуктов [17]. Помимо этого, в 2008 г. произошли структурные изменения в аппарате администрации края. Так, было утверждено Министерство культуры Хабаровского края, в компетенции которого стало входить регулирование и развитие отрасли туризма [16].
Другую тактику по привлечению туристов в регион использовало Министерство внешнеэкономических связей, туризма и предпринимательства Амурской области. С помощью усиленного развития и популяризации традиционных промыслов, национальной культуры коренных малочисленных народов Севера Амурской области должно было увеличить, прежде всего, внутренний туристский поток области. Вспомогательным элементом по улучшению туристской инфраструктуры стало проведение аккредитации организаций, определяющих классификацию объектов туристской индустрии, в том числе средств размещения, горнолыжных трасс, пляжей. Министерством был разработан ряд важных нормативных актов по реализации долгосрочной целевой программы по развитию туризма, внедрено порядка 15 экскурсионных маршрутов выходного дня по Благовещенску с составлением технологической карты маршрута и 15 туристских маршрутов по Амурской области для школьников и студентов [6].
В период 1994-2006 гг. в Еврейской автономной области функции по регулированию и сохранению туризма возлагались на администрацию (ГАРФ. Ф. 10251. Оп. 1. Д. 368. Л. 262). В 2006 г. году было создано управление экономики правительства Еврейской автономной области [11]. В составе управления был создан отдел по внешнеэкономическим и межрегиональным связям, отвечающий за работу туристской отрасли в области. Отсутствие самостоятельного органа исполнительной власти, который бы регулировал сферу туризма, объясняется особенностями территории. На сегодняшний день Еврейская автономная область является одними из «туристских ворот» для граждан КНР, в частности. Несмотря на имеющиеся природно-рекреационные ресурсы области, туристская деятельность в большей степени направлена на международный выездной туризм. Так, количество туристов по внутреннему потоку в течение пяти лет составляет в среднем 400 чел. в год. Ряд внутренних проблем, характер-
ных для области, в том числе невостребованность и неразвитость туристской инфраструктуры, оказывает отрицательный эффект на развитие туристской отрасли в Еврейской автономной области. В связи с тем, что в настоящее время наблюдается отрицательная динамика численности населения и, как следствие, кадровый голод в отрасли, правительство области и страны не выделяют денежные средства и не считают целесообразным осуществлять такие вливания в отрасль. Так, общий объем денежных вливаний осуществляется только за счет областного бюджета и составляет порядка 2,4 млн. руб. На заседаниях правительства области по вопросам туризма рассматриваются такие базовые вопросы, как создание единой информационной базы, методических указаний, мероприятия по созданию туристских брендов, создание информационного туристского портала. Следует отметить, что обсуждение вопросов ведется исключительно на теоретическом уровне вследствие того, что в Областной программе по развитию туризма не конкретизировано, в каких мероприятиях принимается участие, какие проекты будут созданы или развиты [12]. Такие вопросы на повестке дня свидетельствуют о том, что туризм в Еврейской автономной области находится на этапе формирования, в то время как в соседних регионах он достаточно развит.
Своеобразную туристскую политику ведет администрация Камчатской области. Акценты в реализации мероприятий в сфере туризма были расставлены на усиленную работу по продвижению камчатского турпродукта на международный рынок. Методом ведения активной информационной политики в поддержку турпредприятий Камчатки удалось увеличить внутренний и въездной туристский поток. В помощь участникам туристского рынка и туристам был издан справочник «Камчатка» на русском и английском языках, содержащий информацию о достопримечательностях, туристских маршрутах, охраняемых территориях полуострова. Для международных и межрегиональных партнеров был организован выставочный стенд туристской отрасли Камчатской области для участия в крупных выставках национального и мирового масштаба. Увеличивающийся туристский поток и спрос на туристские достопримечательности Камчатки позволил региону попасть в план выпуска имиджевой продукции Федеральным агентством по туризму РФ. Тем не менее, столь значительное внимание информационному продвижению туристского продукта Камчатки вскрывает нерешенность проблем, препятствующих развитию туризма. Так, несмотря на активное продвижение
турпродукта, упускаются из виду основополагающие факторы туристского успеха Камчатки [13].
С учетом того, что Правительство Российской Федерации только в 2002 г. утвердило Концепцию развития туризма в стране, администрация Сахалинской области в декабре 2002 г. представила свою Концепцию развития туризма на Сахалине. В документе отражались действия администрации области, которые стимулировали бы рост и развитие отрасли до 2010 г. Обязанности по осуществлению задач программы возлагались на агентство спорта, туризма и молодежной политики и комитет по физической культуре и спорту Сахалинской области. В целях оптимизации процесса в 2009 г. произошли структурные изменения, заключающиеся в объединении функций агентства и комитета. Активная работа по развитию и стабилизации обстановки во внутреннем туризме стала вестись Министерством спорта, туризма и молодежной политики [15]. Туристский продукт Сахалина все чаще демонстрировался на туристских выставках, увеличилось внимание к разработке качественных и работающих программ развития.
Как и большинство субъектов Дальнего Востока, Республика Саха (Якутия) была закрыта для массового туристского потока и турвизиты носили эпизодический деловой характер. Отделом туризма Министерства по делам молодежи, туризма, физической культуры и спорта была разработана программа развития международного и внутреннего туризма в Республике Саха (Якутия). Данный документ стал первой попыткой среднесрочного и долгосрочного планирования развития отрасли в период 1996-2005 гг. Главными задачами программы стали разработка основных нормативно-правовых актов и содействие развитию материально-технической базы Республики. Итогами выполнения программы развития до 2005 г. стало введение в эксплуатацию новых гостиниц, визит-центров, музеев. Представители туристского бизнеса Республики стали принимать участие в международных выставках, тем самым расширяя географию въездного туризма. Одним из главных результатов стало создание своей туристской выставки-ярмарки в 1999 г., которая проходит на территории Республики Саха (Якутия). На сегодняшний день это одно из крупных ежегодных событий международного уровня, которое объединяет десятки турпредприятий республики, соседних регионов и стран, представителей авиакомпаний, санаториев, гостиниц, ВУЗов. Также одним из ярких достижений этой Программы стало создание национальной туристской компании «Якутия», деятельность которой является безубыточной до
сегодняшнего дня. Следующая реструктуризация органов исполнительной власти произошла при упразднении Министерства по делам молодежи, туризма, физической культуры и спорта и создании самостоятельного Министерства по делам молодежи с передачей функций госкомитету по физической культуре, спорту и туризму [22]. Государственный комитет просуществовал 10 лет и в 2008 г. был переформатирован в новое Министерство по развитию предпринимательства и туризма Республики Саха (Якутия) [14].
Положительный опыт реализации программы стал толчком для разработки и утверждения новой целевой программы «Развитие предпринимательства и туризма в Республике Саха (Якутия) в 20072011 годы» [4]. Стимулирование предпринимательской деятельности в сфере туризма, создание условий для эффективного турбизнеса, подготовке кадров для туристской индустрии предусматривали расширение перечня мероприятий за счет федеральных бюджетных средств.
Позже, чем в других северных регионах, с 2004 г. начинает формироваться туристская индустрия Магаданской области [1]. Активная работа комитета по физической культуре, спорту и туризму выражалась в выполнении базовых задач, необходимых для последующего стабильного функционирования отрасли. Прежде всего, это проявлялось в постановке задачи по созданию туристского реестра ресурсов области, уникальных ценовых предложений, туристской символики. Следующим этапом по разработке туристского продукта стало проведение научных мероприятий в форме конференций, круглых столов и конкурсов профессионального мастерства. Так, в декабре 2006 г. был организован круглый стол по вопросам сотрудничества представителей турбизнеса Магаданской области и Южной Кореи. В 2008 г. прошло заседание Координационного совета по туризму Магаданской области, посвященное разработке предложений по проекту «Восточное кольцо России». На основании обсуждений, на заседании Координационного совета по туризму Международной ассоциации в 2009 г. в план мероприятий Комитета по туризму области был внесен автопробег по Золотому кольцу Колымы2. Это мероприятие нашло отражение в подпрограмме «Развитие туризма
2 Программа имеет 5 подпрограмм: «Развитие массовой физической культуры и спорта», «Обеспечение процесса физической подготовки и спорта», «Развитие государственных и муниципальных учреждений физической культуры и спорта», «Развитие туризма», «Развитие футбола».
на 2010-2013 годы». На сегодняшний день продвижение и развитие турпродукта Магаданской области осуществляется слабо и только за счет участия в туристских выставках [8, 9].
Особенный путь прошло развитие туристских услуг в Чукотском автономном округе. Предпосылками для активного развития туризма в ЧАО стала озабоченность властей решением проблемы безработицы. На Чукотке сравнительно недавно туризму стали придавать значение именно как виду деятельности, не только дающему рабочие места, но и приносящему прибыль. Для укрепления положительного имиджа округа и создания более благоприятных условий для туристского бизнеса правительством ЧАО была принята и утверждена «Программа развития туризма на 2003-2006 годы» [18]. Результатами этой программы должна была стать сформированная нормативно-правовая база, поддержка турбизнеса округа, создание системы повышения квалификации кадров, задействованных в сфере туризма. В последующем программы развития стали утверждаться на год. Отличием таких программ стала детальная проработка плана мероприятий, распределение сумм финансирования [2, 3]. Первым этапом в достижении поставленных целей стала организация рекламных туристских туров по Чукотке для привлечения инвесторов, развития малого и среднего бизнеса, открытия дополнительных туристских офисов и фирм.
Таким образом, на сегодняшний день существует множество проблем, связанных с развитием туристской отрасли в регионе в целом. Одним из важнейших остается вопрос о порядке захода круизных судов в порты, а также упрощения таможенных и визовых процедур для туристов. При этом стоит отметить, что количество прибытий с целью туризма в северные регионы настолько мало, что вопрос принимает другой оборот, касающийся рентабельности и целесообразности вводимых изменений по упрощению таможенных и визовых процедур. Кроме того, к проблемам, характерным практически для каждого региона Дальнего Востока, относятся недостаточный фонд средств размещения, низкое качество предоставляемых гостиничных услуг, монополизм видов перемещения туристов, отсутствие правительственных документов, регламентирующих порядок осуществления круизов под иностранным флагом, рост цен на авиаперевозки. Несмотря на это, действующие целевые программы развития частично предусматривают укрупнение внутренних и въездных туристских потоков в дальневосточный регион. С учетом проведенного анализа по ос-
новным позициям туристкой политики регионов Дальнего Востока и складывающейся политической ситуации в мире, становится очевидным, что туристская отрасль Дальнего Востока может развиваться и существовать не только на внешнем, но и на внутреннем рынке.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Закон Магаданской области от 07 июля 2004 г. № 473-03 «Об утверждении областной целевой программы «Развитие туризма в Магаданской области на 2004-2007 годы» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/regbase/
2. Закон от 16 октября 2007 г. № 118-03 «Об утверждении региональной целевой программы «Развитие туризма в Чукотском автономном округе на 2008 год» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// base.consultant.ru/regbase/
3. Закон от 29 ноября 2006 г. № 91-03 «Об утверждении региональной целевой программы «Развитие туризма в Чукотском автономном округе на 2007 год» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// base.consultant.ru/regbase/
4. Закон Республики Саха (Якутия) от 19 декабря 2006 г. № 401 «Об утверждении государственной целевой программы «Развитие предпринимательства и туризма в Республике Саха (Якутия) на 2007-2011 годы» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// base.consultant.ru/regbase/
5. Об организации туризма в Хабаровском крае: закон № 149 от 29.11.95 г // Амурские ведомости. 1995. №20. С. 3.
6. Отчёт о выполнении государственного задания, утверждённого ГБУ Амурской области «Агентство по туризму Амурской области» на 2012 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.amurobl.ru/
7. Писаревский Е.Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации: дисс. ... д-ра юрид. наук. Москва, 2011.
8. Постановление администрации Магаданской области от 14 ноября 2014 г. № 1126-па «Об утверждении государственной программы «Развитие физической культуры, спорта и туризма в Магаданской области в 2014-2016 гг.» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.49gov.ru/common/upload/document/1126-pa_Ob_utverzhdenii_GP_Razvitie_FK_sporta_i_ turizma_v_MO.pdf
9. Постановление администрации Магаданской области от 10 декабря 2009 г. № 643-па «Об утверждении областной целевой программы «Развитие физической культуры, спорта и туризма в Магаданской области в 2010-2013 годах» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/regbase/
10. Постановление администрации Сахалинской области от 20 января 2009 г. № 16-па «Об областной целевой программе «Развитие туризма в Сахалинской области на 2009 - 2012 годы» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/regbase/
11. Постановление правительства ЕАО от 28 февраля 2006 г. № 52-ПП «Об утверждении положения об управлении экономики Еврейской автономной области» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://npa.eao.ru/law
12. Постановление Правительства ЕАО от 29 октября 2012 г. № 602-ПП «Об утверждении областной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Еврейской автономной области в 2013-2018 гг.» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/regbase/
13. Постановление правительства Камчатского края от 23 октября 2009 г. № 390-П «Об утверждении долгосрочной краевой целевой программы «Развитие туризма в Камчатском крае на 20102012 годы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://kamchatka.gov.ru
14. Постановление правительства Республики Саха (Якутия) от 17 июля 2008 г. № 283 «Об утверждении Положений о Министерстве по делам предпринимательства, развития туризма и занятости Республики Саха (Якутия) и его Коллегии» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.sakha.gov.ru/node/4797
15. Постановление правительства Сахалинской области от 08 февраля 2012 г. № 65 (ред. от 05 июня 2015 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Сахалинской области» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://stimol. admsakhalin.ru/
16. Постановление правительства Хабаровского края от 24 октября 2008 г. № 245-пр «Об утверждении Министерства культуры Хабаровского края» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base. consultant.ru/regbase/
17. Постановление правительства Хабаровского края от 06 марта 2008 г. № 72-пр «Об основных направлениях развития туризма в Хабаровском
крае на период 2008-2012 гг.» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/regbase/
18. Постановление Правительства Чукотского автономного округа от 18 ноября 2002 г. № 264 «Об утверждении региональной целевой программы «Программа развития туризма на 2003-2006 годы» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.chukotka.org/
19. Постановлением губернатора Приморского края от 13 сентября 1996 г. № 500 «Об утверждении Концепции развития туризма в Приморском крае и целевая программа «Развитие туризма в Приморском крае до 2005 года» // Российский туристский бюллетень: Туризм: информация, статистика, анализ. 1996. № 4 (10). С. 42 -52.
20. Сводный список органов управления в сфере туризма субъектов Российской Федерации по состоянию на 10 сентября 2015 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://russiatourism.ru/ content
21. Смирнов А.Г., Берестовой А.А. Ходили мы походами...: очерки истории туризма Приморского края. Владивосток: Русский остров, 2009.
22. Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 10 марта 1998 г. № 374 «О внесении изменений в структуру республиканских органов исполнительной власти» // СПС «Консультант Плюс» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// base.consultant.ru/regbase/
REFERENCES
1. Zakon Magadanskoi oblasti ot 07 iyunya 2004 g. № 473-OZ. «Ob utverzhdenii oblastnoi tselevoi programmy «Razvitie turizma v Magadanskoi oblasti na 2004-2007 gody» [The law of Magadan region, 07 June 2004, № 473-OZ «On approval of the regional target program «Development of tourism in the Magadan region, 2004-2007»]. URL: http://base. consultant.ru/regbase/ (in Russ.)
2. Zakon ot 16 oktyabrya 2007 g. № 118-OZ «Ob utverzhdenii regional'noi tselevoi programmy «Razvitie turizma v Chukotskom avtonomnom okruge na 2008 god» [The law, 16 October 2007, № 118-OZ «On approval of the regional target program «Tourism Development in the Chukotka Autonomous district for 2008»]. URL: http://base.consultant.ru/regbase (in Russ.)
3. Zakon ot 29 noyabrya 2006 g. № 91-OZ «Ob utverzhdenii regional'noi tselevoi programmy «Razvitie turizma v Chukotskom avtonomnom okruge na 2007 god» [The law, 29 November 2006, № 91-OZ «On approval of the regional target program «Tourism Development in the Chukotka Autonomous
region in 2007]. URL: http://base.consultant.ru/ regbase/ (in Russ.)
4. Zakon Respubliki Sakha (Yakutiya) ot 19 dekabrya 2006 g. № 401 «Ob utverzhdenii gosudarstvennoi tselevoi programmy «Razvitie predprinimatel'stva i turizma v Respublike Sakha (Yakutiya) na 2007-2011 gody» [The law of the Republic of Sakha (Yakutia), 19 December 2006, № 401 «On approval of state target program «Development of entrepreneurship and tourism in the Republic of Sakha (Yakutia) for 2007-2011]. URL: http://base.consultant.ru/regbase (in Russ.)
5. Ob organizatsii turizma v Khabarovskom krae: zakon ot 29 noyabrya 1995 g. №149 [On the organization of tourism in the Khabarovsk territory: the law, 29 November 1995, № 149], Amurskie vedomosti, 1995, no. 20, p. 3. (in Russ.)
6. Otchet o vypolnenii gosudarstvennogo zadaniya, utverzhdennogo GBU Amurskoi oblasti «Agentstvo po turizmu Amurskoi oblasti» na 2012 g [The report on fulfillment of the plan approved by the state budgetary institution the Amur region «Agency of tourism of the Amur region» on 2012]. - URL: http://www.amurobl.ru/ (in Russ.)
7. Pisarevskii E.L. Administrativno-pravovoe obespechenie bezopasnosti turizma v Rossiiskoi Federatsii : diss. ... d-ra yurid.nauk [Administrative and legal security of tourism in the Russian Federation]. Moscow, 2011. (in Russ.)
8. Postanovlenie administratsii Magadanskoi oblasti 14.11.2014, № 1126-pa «Ob utverzhdenii gosudarstvennoi programmy «Razvitie fizicheskoi kul'tury, sporta i turizma v Magadanskoi oblasti v 20142016 gg.» [Decree of the administration of Magadan region of 14.11.2014, No. 1126-PA «On approval of the state program «Development of physical culture, sport and tourism in the Magadan region in 20142016»]. - URL: http://www.49gov.ru/common/ upload/document/1126-pa_Ob_utverzhdenii_GP_ Razvitie_FK_ sporta_i_turizma_v_MO.pdf (in Russ.)
9. Postanovlenie administratsii Magadanskoi oblasti ot 10.12.2009, №643-pa. «Ob utverzhdenii oblastnoi tselevoi programmy «Razvitie fizicheskoi kul'tury, sporta i turizma v Magadanskoi oblasti v 2010-2013 gg.» [Decree of the administration of Magadan region of 10.12.2009, No. 643-PA. «On approval of the regional target program «Development of physical culture, sport and tourism in the Magadan region in 2010-2013»]. - URL: http://base.consultant. ru/regbase/ (in Russ.)
10. Postanovlenie administratsii Sakhalinskoi oblasti ot 20.01.2009, №16-pa «Ob oblastnoi tselevoi programme «Razvitie turizma v Sakhalinskoi oblasti na 2009 - 2012 gody» [The decree of administration of
the Sakhalin region of 20.01.2009, No. 16-PA «About the regional target program «Development of tourism in the Sakhalin area on 2009 - 2012»]. - URL:http:// base.consultant.ru/regbase/ (in Russ.)
11. Postanovlenie pravitel'stva EAO ot 28.02.2006, №52-PP «Ob utverzhdenii polozheniya ob upravlenii ekonomiki Evreiskoi avtonomnoi oblasti» [The decree of the government of the Jewish Autonomous region from 28.02.2006 No.52-PP «On approval of the regulations on the management of the economy of the Jewish Autonomous region»]. - URL: http://npa. eao.ru/law (in Russ.)
12. Postanovlenie Pravitel'stva EAO ot 29.10.2012, №602-PP «Ob utverzhdenii oblastnoi tselevoi programmy «Razvitie vnutrennego i v'ezdnogo turizma v Evreiskoi avtonomnoi oblasti v 2013-2018 godakh» [The decree of the government of the Jewish Autonomous region dated 29.10.2012, No.602-PP «On approval of the regional target program «Development of domestic and inbound tourism in the Jewish Autonomous region in 20132018»]. - URL: http://base.consultant.ru/regbase/ (in Russ.)
13. Postanovlenie pravitel'stva Kamchatskogo kraya ot 23.10.2009, №390-P «Ob utverzhdenii dolgosrochnoi kraevoi tselevoi programmy «Razvitie turizma v Kamchatskom krae na 2010 - 2012 gody» [The decree of the government of Kamchatka region from 23.10.2009, No.390-P «On approval of long-term regional target program «Development of tourism in the Kamchatka region on 2010 - 2012»]. -URL: kamchatka.gov.ru (in Russ.)
14. Postanovlenie pravitel'stva Respubliki Sakha (Yakutiya) ot 17.07.2008, №283 «Ob utverzhdenii Polozhenii o Ministerstve po delam predprinimatel'stva, razvitiya turizma i zanyatosti Respubliki Sakha (Yakutiya) i ego Kollegii» [The decree of the government of the Republic of Sakha (Yakutia) from17.07.2008, No. 283 «On approval of Provisions on the Ministry of entrepreneurship, tourism development and employment of Sakha Republic (Yakutia) and its College»]. - URL: http:// www.sakha.gov.ru/node/4797 (in Russ.)
15. Postanovlenie pravitel'stva Sakhalinskoi oblasti ot 08.02.2012, №65 (red. ot 05.06.2015 g.) «Ob utverzhdenii Polozheniya o ministerstve sporta, turizma i molodezhnoi politiki Sakhalinskoi oblasti» [The decree of the government of Sakhalin region from 08.02.2012, No. 65 (ed. by G. 05.06.2015) «On approval of the Regulations on the Ministry of sport, tourism and youth policy of the Sakhalin region»]. -URL:http://stimol.admsakhalin.ru/ (in Russ.)
16. Postanovlenie pravitel'stva Khabarovskogo kraya ot 24.10.2008, №245-pr «Ob utverzhdenii
ministerstva kul'tury Khabarovskogo kraya» [The decree of the government of Khabarovsk territory from 24.10.2008, No.245-PR «On approval of the Ministry of culture of Khabarovsk territory»]. - URL: http://base.consultant.ru/regbase/ (in Russ.)
17. Postanovlenie pravitel'stva Khabarovskogo kraya ot 06.03.2008, №72-pr «Ob osnovnykh napravleniyakh razvitiya turizma v Khabarovskom krae na period 2008-2012 gg.» [Resolution of the Khabarovsky territory government No. 72-PR of 06.03.2008 «On the main directions of development of tourism in the Khabarovsky territory for the period 2008-2012»]- URL:http://base.consultant.ru/regbase/ (in Russ.)
18. Postanovlenie Pravitel'stva Chukotskogo avtonomnogo okruga 18.11.2002, №264 «Ob utverzhdenii regional'noi tselevoi programmy «Programma razvitiya turizma na 2003-2006 gody» [The decree of the Government of the Chukot Autonomous area 18.11.2002, No. 264 «On approval of the regional target program « Program of tourism development for 2003-2006»]. - URL:http://www. chukotka.org/ (in Russ.)
19. Postanovleniem gubernatora Primorskogo kraya ot 13.09.1996 g. №500 «Ob utverzhdenii Kontseptsii razvitiya turizma v Primorskom krae i tselevaya programma «Razvitie turizma v Primorskom krae do 2005 goda» [The resolution of the Governor of Primorsky region from 13.09.1996, No.500 «On
approval of the Concept of tourism development in Primorsky region target program «Development of tourism in Primorsky region until 2005»]// Rossiiskii turistskii byulleten': Turizm: informatsiya, statistika, analiz (TISA), Gosudarstvennyi komitet Rossiiskoi Federatsii po fizicheskoi kul'ture i sportu [Bulletin of the Russian tourism: Tourism: information, statistics, analysis (TISA) / State Committee of Russian Federation for physical culture and sports]. Moscow, 1996, no.4 (10), pp.42 -52. (in Russ.)
20. Svodnyi spisok organov upravleniya v sfere turizma sub'ektov Rossiiskoi Federatsii po sostoyaniyu na 10.09.2015 [A consolidated list of authorities in the sphere of tourism of the Russian Federation as of 10 .09.2015].- URL: http://russiatourism.ru/content (in Russ.)
21. Smirnov A G., Berestovoj A.A.. 2009. Hodili my pohodami...: ocherki istorii turizma Primorskogo kraja. [We went hiking ...: Essays on the History of Tourism Primorye Territory]. Vladivostok: Russkij ostrov. 2009. (in Russ.)
22. Ukaz Prezidenta Respubliki Sakha (Yakutiya) ot 10.03.1998, №374. «O vnesenii izmenenii v strukturu respublikanskikh organov ispolnitel'noi vlasti» [The decree of the President of the Republic of Sakha (Yakutia) from 10.03.1998, No.374 «On amendments in the structure of the Republican bodies of Executive power»] - URL:http://base.consultant. ru/regbase/ (in Russ.)
