CC BY
154
© Е.В. Чупрова, 2018 УДК 347 ББК 67.404
К ВОПРОСУ О ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ ВВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПОЛОЖЕНИЙ О СТРАХОВЫХ ПЕНСИЯХ ПРИ НЕПОЛНОМ СТАЖЕ
Елена Викторовна Чупрова,
профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент E-mail: helen2109@ inbox.ru
Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируется трудовой (страховой) стаж как одно из основных условий назначения страховых пенсий и вносится предложение о заимствовании из прежнего пенсионного законодательства возможности назначения пенсий при неполном трудовом стаже.
Ключевые слова: условия назначения страховых пенсий, трудовой (страховой) стаж, пенсии при неполном стаже.
Для цитирования: Чупрова Е.В. К вопросу о целесообразности введения в российское законодательство положений о страховых пенсиях при неполном стаже. Вестник экономической безопасности. 2018;(2):81-5.
TO THE QUESTION OF EXPEDIENCY OF INTRODUCTION INTO THE RUSSIAN LEGISLATION OF PROVISIONS ON INSURANCE PENSIONS IN CASE OF INCOMPLETE SENIORITY
Elena V Chuprova,
Professor of the Department of Civil Law Disciplines of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation,
Candidate of Law, Associate Professor
Abstract. The article examines the labour (insurance) experience as one of the main conditions of the appointment of a pension insurance system and a proposal is made to borrowing from the former pension legislation the possibility of granting pensions with incomplete employment history.
Keywords: conditions of appointment of insurance pensions, the labour (insurance) experience, pensions with incomplete length of service.
Проблема справедливости действующего пенсионного законодательства в целом и, в частности, норм, регулирующих условия назначения пенсий, актуальна и обсуждаема в российском обществе. Однако, следует отметить, что понимание справедливости в пенсионном обеспечении на разных исторических этапах может значительно отличаться. И причины тому могут быть самые разные: экономические, идеологические, политические, социально-демографические и др. В то же время,
главные ценности человеческого труда — вклад конкретного гражданина в благосостояние общества — должны оставаться неизменными, хотя их отражение в законодательных актах может быть различно.
В советском государстве, известным своим подходом к правовому закреплению принуждения к труду и трудовой дисциплины, а также полным неприятием нетрудовых доходов [1, с. 7—10; 2, с. 104—110; 4, с. 59—64], наличие трудового
стажа являлось основным условием для назначения государственной пенсии [6, ст. 313]. Причем, если для назначения пенсии по старости мужчине требовался стаж работы не менее 25 лет, а женщинам — не менее 20 лет [6, ст. 8], то для приобретения права на пенсию по инвалидности вследствие общего заболевания или на пенсию по случаю потери кормильца, умершего вследствие общего заболевания, максимально возможный требуемый стаж был снижен на 5 лет. Минимальные требования к стажу при назначении пенсий по инвалидности или по случаю потери кормильца зависели от возраста инвалида ко времени обращения за пенсией или возраста кормильца ко дню его смерти [6, ст. 24, 34].
Пришедший на смену советскому законодательству Закон РФ от 20.11.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» [7] фактически воспроизвел прежние условия назначения пенсий. Однако если для назначения полной пенсии по старости требования к стажу полностью остались прежними [8, ст. 10], то условия назначения пенсий по инвалидности вследствие общего заболевания и по случаю потери кормильца, умершего вследствие общего заболевания, сохранили лишь общий подход советского закона (т.е. зависимость минимального требуемого стажа для назначения пенсии от возраста инвалида или возраста кормильца), снизив максимально возможный требуемый стаж до 15 лет независимо от пола [8, ст. 29, 43].
Несмотря на достаточно высокие общие требования к продолжительности стажа, необходимого для назначения пенсии, на наш взгляд, дореформенные пенсионные законы демонстрируют весьма справедливый подход к данному условию пенсионного обеспечения, отменив его в случае обращения за пенсией лица, ставшим инвалидом вследствие трудового увечья либо профессионального заболевания, а также семьи, потерявшей кормильца вследствие тех же причин [6, ст. 21, 33; 8, ст. 29, 60].
И даже при отсутствии минимального требуемого стажа гражданин не лишался права на государственную пенсию. Так, по Закону СССР от 14.07.1956 «О государственных пенсиях», рабочим и служащим, которые в период работы достигали
возраста, необходимого им для назначения пенсии, но не имели достаточного для назначения полной пенсии стажа работы, однако проработали не менее 5 лет, в том числе не менее 3 лет непосредственно перед обращением за пенсией, пенсия по старости назначалась в размере, пропорциональном имеющемуся стажу, но не менее четверти полной пенсии (ст. 12). Если при назначении пенсий инвалидам I и II группы вследствие общего заболевания, а также членам семей рабочих и служащих, умерших в период работы вследствие общего заболевания, стажа оказывалось недостаточно для назначения полной пенсии, право граждан на пенсию все равно возникало, однако размер ее исчислялся пропорционально имеющему стажу и не мог составлять менее четверти полной пенсии [6, ст. 24, 35].
Возможность назначения пенсии по старости при неполном трудовом стаже продолжительностью хотя бы 5 лет была предусмотрена и в ст. 15 Закона РФ от 20.11.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Также в этом Законе было предусмотрено право на пенсии по инвалидности I и II группы вследствие общего заболевания и по случаю потери кормильца, если смерть кормильца наступила вследствие общего заболевания, исчисляемых пропорционально имеющемуся стажу. В качестве минимального гарантированного государством уровня пенсионного обеспечения был указан размер социальной пенсии, назначаемый престарелым лицам [8, ст. 15, 19, 30, 34, 61, п. «б» ст. 114]. Согласно дореформенному пенсионному законодательству, при отсутствии полного требуемого трудового стажа пенсии не назначались лишь инвалидам Ш группы, что было связано с возможностью этими лицами осуществлять регулярную профессиональную деятельность, в отличие от инвалидов других групп.
Окончательный переход пенсионного законодательства на страховые принципы с 1 января 2002 г. ознаменовался значительным изменением требований к условиям назначения трудовых пенсий. Вопреки здравому смыслу, Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» [10] (далее — Закон о трудовых пенсиях) понизил минимальные требования к страховому стажу до 5 лет, продемонстрировав таким образом несправедливость по отношению к
гражданам, имеющим длительную продолжительность трудовой деятельности (ст. 7). Независимо от продолжительности страхового стажа и причины инвалидности (смерти) застрахованного лица стали назначаться пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца [9, п.3 ст. 8, п. 10 ст. 9]. Думается, в данном случае свою роль сыграла принятая еще в 1995 г. Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации1, в которой предлагалось в перспективе установить минимальный страховой стаж в размере одного полного года работы и в связи с этим упразднить институт пенсий при неполном трудовом стаже (IV раздел Концепции). Однако в той же Концепции предполагалось, что размер трудовой пенсии по старости будет, как и прежде, определяться с учетом трудового (страхового) стажа и заработка, причем цену одного года страхового стажа предлагалось установить на уровне 1 процента заработка за каждый год трудового (страхового) стажа. Согласно прогнозам, в результате средний совокупный размер пенсий должен был составить 55—60 процентов заработка работника. Как известно, оптимистическим планам в рассматриваемый период не суждено было осуществиться: в результате первоначального этапа пенсионной реформы ценность стажа была значительно снижена, да и особой заинтересованности в повышении размеров отчислений ни у страхователей, ни у застрахованных замечено не было [5, с. 14—20].
Восстановить справедливый учет трудового стажа при установлении страховых пенсий призван пришедший на смену Закона о трудовых пенсиях Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» [10; 11] (далее — Закон о страховых пенсиях). В настоящее время проходит поэтапное повышение требований к минимальной продолжительности страхового стажа для установления пенсии по старости с 6 лет в 2015 г. до 15 лет в 2024 г. [12, ст. 8], что свидетельствует о понимании государством значения его ценности для развития общества. Однако, на наш взгляд, логичным было бы в данной ситуации сохранить прежнюю минимальную продолжительность страхового ста-
1 Утв. постановлением Правительства РФ от 07.08.1995 № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 14.08.1995, № 33, ст. 3388.
жа 5 лет, возродив институт пенсий при неполном трудовом стаже. Тем самым государство, во-первых, продемонстрировало бы приверженность историческим корням пенсионного законодательства, а во-вторых, предотвратило бы парадоксальную ситуацию, при которой граждане со значительным трудовым стажем несправедливо были бы лишены страхового пенсионного обеспечения. Снижение в действующем пенсионном законодательстве минимального требования к продолжительности страхового стажа до 5 лет одновременно создало бы предпосылки для отмены не известного до 2015 г. условия назначения страховой пенсии по старости — наличия определенной величины индивидуального пенсионного коэффициента [12, п. 3 ст. 8]. Несложный расчет показывает, что лица, имеющие достаточный для назначения страховых пенсий по старости стаж, но заработок, близкий к минимальному размеру оплаты труда, не смогут набрать требуемую величину индивидуального пенсионного коэффициента, а значит, и не приобретут право на данный вид пенсионного обеспечения. Но если государство законодательно установило нижний предел месячной заработной платы работника, полностью отработавшего за этот период норму рабочего времени и выполнившего нормы труда (трудовые обязанности), на уровне минимального размера оплаты труда [13, ст. 133], то было бы справедливо гарантировать работникам, получающим заработную плату на таком уровне, страховое пенсионное обеспечение по старости без увеличения требований к стажу.
Кроме того, в случае введения в законодательство неполных страховых пенсий по старости, законодательно будет решен вопрос о справедливом пенсионном обеспечении граждан, работающих на условиях неполного рабочего времени и имеющих порой заработок ниже минимального размера оплаты труда. Рассматривая право работника на страховое пенсионное обеспечение как часть его трудоправового статуса, следует отметить, что в силу положений ст. 93 Трудового кодекса РФ работа на условиях неполного рабочего времени не должна привести к ограничению его трудовых прав. Поэтому в пенсионном законодательстве следует как можно скорее решить вопрос о реализации данными гражданами права на страховую
пенсию по старости, установив порядок исчисления данной пенсии пропорционально имеющемуся стажу.
Кстати, специалисты еще до вступления Закона о страховых пенсиях в силу предупреждали о том, что в перспективе до 25% населения могут столкнуться с проблемами при назначении страховых пенсий [3, с. 78—79]. Похоже, что эти пророчества начинают сбываться: в интервью Российской Газете от 9 января 2018 г. министр труда Максим Топилин подтвердил информацию о том, что в 2017 г. были случаи, когда Пенсионный фонд был вынужден отказать людям в назначении страховой пенсии по старости из-за того, что им не хватило страхового стажа и пенсионных баллов [14]. В качестве решения проблемы глава Минтруда назвал назначение социальных пенсий, однако мы не считаем эту замену справедливой: социальные пенсии не относятся к страховому пенсионному обеспечению, назначаются независимо от трудовой деятельности лица на 5 лет позже общего пенсионного возраста, установленного для страховых пенсий по старости (подп. 1 п. 1 ст. 18 Федерального закона от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации») [15]. Таким образом, гражданам, имеющим длительный страховой стаж, государство отказывает в праве на страховую пенсию по старости.
И совсем уж незаслуженно оказались забытыми, на наш взгляд, в настоящее время оказались нормы советского пенсионного законодательства о снижении требований к стажу при назначении досрочных пенсий по старости по субъектной дифференциации. Так, по ст. 12 Закона СССР от 14.07.1956 «О государственных пенсиях», женщинам, родившим пять или более детей и воспитавшим их до восьмилетнего возраста, и матерям инвалидов с детства, достигших восьми или более лет, пенсии по старости при неполном стаже работы назначались по достижении 55 лет, если они проработали не менее 5 лет, независимо от всех иных установленных в законодательстве условий. Как уже отмечалось ранее, Закон РФ от 20.11.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» предусматривал возможность назначения пенсий при неполном трудовом стаже всем гражданам, в т.ч. и многодетным матерям. Со-
временное пенсионное законодательство не предусматривает для указанной категории граждан никаких исключений при назначении страховых пенсий по старости. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 32 Закона о страховых пенсиях, многодетным матерям и одному из родителей инвалидов с детства пенсия назначается на 5 лет раньше общеустановленного пенсионного возраста при наличии страхового стажа не менее 15 лет (отцам инвалидов с детства — 20 лет), а при отсутствии указанного требуемого страхового стажа право на досрочное пенсионное обеспечение утрачивается. Это происходит на фоне значительного ограничения возможности включения в стаж для назначения пенсии по старости периода ухода за ребенком: если по ранее действовавшему законодательству можно было засчитать уход неработающей матери за каждым ребенком в возрасте до трех лет и 70 дней до его рождения, но не более 9 лет в общей сложности [8, п. «в» ч. 1 ст. 92], то по действующему Закону о страховых пенсиях в страховой стаж включается период ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им возраста полутора лет, но не более шести лет в общей сложности [12, подп. 3 п. 1 ст. 13]. Вместе с тем, трудовое законодательство традиционно предоставляет работникам право на отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет [13, ст. 256; 16, ст. 167]. По нашему мнению, следует пересмотреть условия включения в страховой стаж такого социально важного периода, как уход за детьми, в первоочередном порядке законодательно закрепить пониженные стажевые требования при назначении страховых пенсий по старости многодетным матерям, одному из родителей инвалидов с детства, а также опекунам инвалидов с детства или лицам, являвшимся опекунами инвалидов с детства, отменив для данной категории лиц условия о наличии определенного количества индивидуальных пенсионных коэффициентов.
В отношении вопроса о назначении страховых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца, напротив, по нашему мнению, необходимо вернуться к установлению в законодательстве минимальной продолжительности страхового стажа в зависимости от возраста гражданина к моменту установления инвалидности или на дату смерти кормильца. При отсутствии достаточного страхо-
вого стажа установление страховой пенсии также возможно предусмотреть, однако размер такой пенсии целесообразно уменьшить с учетом недостающего стажа. Вместе с тем, если причиной стойкой утраты трудоспособности либо причиной смерти гражданина явились трудовое увечье, профессиональное заболевание или действия по спасению человеческой жизни, то в таких случаях страховую пенсию целесообразно назначать независимо от продолжительности страхового стажа в полном размере.
Подводя итог рассмотрению вопроса о совершенствовании роли и перспективах развития правового института трудового стажа в страховом пенсионном обеспечении граждан, подчеркнем несколько моментов. Прежде всего, с 1 января 2015 г. в законодательстве введено поэтапное повышение минимальных требований к продолжительности страхового стажа как условия назначения страховых пенсий по старости. Однако условия назначения страховых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца остаются неизменными и по существу в законодательстве не отражен их трудовой (страховой) характер. В связи с этим предлагается вернуться к прежней зависимости минимальных требований к трудовому стажу при назначении страховых пенсий по инвалидности вследствие общего заболевания и по случаю потери кормильца в случае смерти кормильца от общего заболевания в зависимости от возраста установления инвалидности или наступления смерти кормильца, одновременно сохранив действующие нормы о назначении этих пенсий независимо от продолжительности страхового стажа при трудовом увечье или профессиональном заболевании. Кроме того, в настоящее время назрела крайняя необходимость возрождения в пенсионном страховом обеспечении незаслуженно забытых пенсий при неполном трудовом стаже. Благодаря дифференцированному подходу к продолжительности трудового стажа как условию назначения страховых пенсий будет достигнут баланс интересов общества, стремящегося стимулировать как можно более длительную профессиональную деятельность граждан и тем самым улучшить финансовое состояние Пенсионного фонда России, и личности, для которой условия назначения страховых пенсий станут явно доступнее.
Литература
1. Кудрин А.С., Кудрин С.М. К вопросу о регулировании трудовых отношений в СССР в период существования административно-командной системы с конца 20-х до середины 40-х годов XX века // Трудовое право в России и за рубежом. 2016. № 3.
2. Ломакина Л.А. Некоторые проблемы применения законодательства о дисциплинарной ответственности // Журнал российского права. 2017. № 10.
3. Сафронов Г. Остаться без пенсии могут 25% россиян // Административное право. 2013. № 3.
4. Тарабан Н.А. Эволюция конституционных преобразований периода перестройки Союза ССР 1985—1993 гг. // История государства и права. 2015. № 19.
5. Чупрова Е.В. Предотвращение ограничения конституционного права граждан на пенсионное обеспечение в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 1 (39).
6. Закон СССР от 14.07.1956 «О государственных пенсиях» // «Ведомости ВС СССР», 1956, № 15.
7. Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, № 27, ст. 351.
8. Закона РФ от 20.11.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
10. Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, № 52 (1 ч.), ст. 4920.
11. Собрание законодательства РФ, 13.01.2014, № 2 (часть II) (поправка).
12. Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».
13. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 3.
14. https://rosmintrud.rU/social/4
15. Собрание законодательства РФ, 17.12.2001, № 51, ст. 4831.
16. Кодекса законов о труде Российской Федерации (утв. ВС РСФСР 09.12.1971) // «Ведомости ВС РСФСР», 1971, № 50, ст. 1007. Документ утратил силу.
