CC BY
38
тз
L-—^ i,
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о целесообразности реализации механизма «регуляторной 7 7
имени o.e. кутафина(мгюА) гильотины» применительно к трудовому законодательству
К ВОПРОСУ О ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА «РЕГУЛЯТОРНОЙ ГИЛЬОТИНЫ» ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ТРУДОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
Аннотация. В публикации доказывается нецелесообразность проведения «регуляторной гильотины» в трудовом законодательстве; приводятся примеры законов и нормативных правовых актов СССР и РСФСР, которые не представляется возможным признать утратившими силу, поскольку это приведет к правовому вакууму в регулировании труда отдельных категорий работников. Ключевые слова: «регуляторная гильотина»; отмена нормативных правовых актов СССР и РСФСР; признание утратившими силу нормативных правовых актов; районные коэффициенты к заработной плате работников Крайнего Севера и местностей; приравненных к ним; надомники; лица, работающие вахтовым методом; унификация законодательства.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.63.11.077-082
I. S. TSYPKINA, Associate Professor of the Labour Law and Social Security Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), PhD in law, Honorary worker of higher professional education of the Russian Federation I_c_tcipkina@mail.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 TO THE QUESTION OF EXPEDIENCY OF IMPLEMENTATION THE MECHANISM OF THE «REGULATORY GUILLOTINE» IN RELATION TO LABOUR LEGISLATION Abstract. The publication proves the inexpediency of the "regulatory guillotine" in labor legislation; provides examples of laws and regulations of the USSR and the RSFSR, which it is not possible to recognize as invalid, because it will lead to a legal vacuum in the regulation of labor of certain categories of workers Keywords: «regulatory guillotine», the abolition of normative legal acts of the USSR and the RSFSR, the recognition of invalid normative legal acts, district coefficients to the wages of workers of the Far North and areas equated to them, homeworkers, persons working on a rotational basis, the unification of legislation.
Ирина Сергеевна ЦЫПКИНА,
доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, почетный работник высшего профессионального образования РФ I_c_tcipkina@mail.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© И. С. Цыпкина, 2019
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
мая 2019 г Правительством РФ был утвержден План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины»1, целью которой является формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития эффективной системы регулирования в соответствующей сфере общественных отношений2. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть вопрос о целесообразности ее проведения применительно к трудовому законодательству.
План включает в себя в том числе проекты постановлений Правительства РФ, предусматривающие признание утратившими силу с 1 января 2021 г. принятых ранее нормативных правовых актов Правительства РФ; отмену нормативных правовых актов, а также нормативных документов федеральных органов исполнительной власти; признание утратившими силу нормативных актов РСФСР; признание не действующими на территории РФ нормативных правовых актов СССР, содержащих обязательные требования в соответствующей сфере регулирования3.
Следует отметить, что в настоящее время действуют некоторые законы и множество подзаконных актов СССР и РСФСР, касающиеся различных институтов трудового права. Прежде всего это положения, устанавливающие районные коэффициенты к заработной плате работников Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним4. Многие подзаконные акты относятся к отдельным отраслям экономики5. Помимо этого, следует помнить о том, что сами Перечни северных
1 План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» (утв. Правительством РФ 29.05.2019 № 4714п-П36 // СПС «КонсультантПлюс».
2 Методика исполнения плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины» // СПС «КонсультантПлюс».
3 Методика исполнения плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины».
4 См., например: постановление Совета Министров СССР от 11 апреля 1985 г. № 298 ; от 23 сентября 1988 г. № 1114 ; постановления Правительства РФ от 27 мая 1992 г. № 348 ; от 16 июля 1992 г. № 494 ; от 12 ноября 1992 г. № 868 ; от 25 февраля 1994 г. № 155 ; распоряжения Совета Министров РСФСР от 19 марта 1969 г. № 562-р ; от 05.11.1978 № 2419 ; постановления Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 08.10.1960 № 1167/26 ; от 30.04.1964 № 13 ; от 23.09.1969 № 379 ; от 27 июля 1959 г. № 527/13 ; от 31 марта 1960 г. № 453/9 ; № 458/9 ; № 470/9 ; № 476/9 ; от 18 июня 1960 г. № 815/17 ; от 7 сентября 1960 г. № 1089/23 ; от 7 октября 1960 г. № 1166/26 ; от 8 октября 1960 г. № 1167/26 ; от 3 ноября 1960 г. № 1251/28 ; от 22 ноября 1960 г. № 1296/30 ; от 29 ноября 1960 г. № 1310/29 ; от 23 сентября 1969 г. № 379/23 ; от 28 февраля 1974 г. № 46/7 ; от 2 июля 1987 г. № 403/20155 ; от 17 октября 1988 г. № 546/25-5 ; от 29 июня 1990 г. № 258/10-64 ; постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 04.09.1964 № 379/П-18.
5 См., например: постановления Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 31.03.1960 № 470/9 «Об утверждении районных коэффициентов к заработной плате работников
предприятий, организаций и флота рыбной промышленности» ; от 27 июля 1959 г. № 527/13 «Об утверждении коэффициентов к заработной плате работников предприятий
и организаций нефтяной и газовой промышленности» ; от 15 февраля 1978 г. № 47/7-49 «О районном коэффициенте к заработной плате работников Соликамского целлюлозно-бумажного комбината Министерства целлюлозно-бумажной промышленности» ; от
73
L-—^ Ii
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о целесообразности реализации механизма «регуляторной имени o.e. кугафина(мгюА) гильотины» применительно к трудовому законодательству
районов были утверждены в 1960-е гг. и в последующем в них постоянно вносились изменения и дополнения6. Их невозможно просто отменить, ничего не предложив взамен, а это работа не только юристов, но и специалистов других сфер.
Отмена указанных нормативных актов повлечет за собой правовой вакуум, в частности при регулировании оплаты труда лиц, работающих в северных районах. Для того чтобы его ликвидировать, потребуется срочно принять новые акты, посвященные тем же вопросам, поскольку работники не должны пострадать в результате этих нововведений. В связи этим следует напомнить о резонансном постановлении Правительства РФ от 6 декабря 2016 г. № 1305 «О внесении изменений в перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)»7, согласно которому целый список территорий, которые на протяжении десятилетий считались районами Крайнего Севера либо местностями, приравненными к ним, отныне таковыми не являются8.
Проведение «ревизии» трудового законодательства в этой области требует экономического обоснования, для того чтобы установить районные коэффициенты, реально стимулирующие труд лиц, проживающих и работающих на Севере, с тем чтобы компенсировать повышенные затраты труда и стоимость жизни, ограничить, а там, где возможно, и устранить негативное воздействие природно-климатических факторов на здоровье человека9.
В качестве одного из принципов создаваемой новой системы регулирования в результате проведения «регуляторной гильотины» в соответствующей сфере провозглашен принцип приоритета законодательного уровня регулирования. Как указано в «дорожной карте», установление обязательных требований на подзаконном уровне допустимо только в случае, когда включение таких требований в законодательный акт невозможно либо нецелесообразно10. Естественно, что абсурдно издавать федеральный закон, посвященный районированию Крайнего Севера и, соответственно, установлению в них районных коэффициентов. Однако в данном случае унификация (но не отмена) действующих актов СССР и РСФСР, безусловно, необходима.
Кроме того, в настоящее время некоторые нормативные правовые акты де-юре не признаны утратившими силу, но применяются в той мере, в которой не противоречат действующему законодательству. Это, в частности, постановление Госкомтруда СССР от 20 июля 1984 г. № 213 «Об утверждении Типовых правил внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих предприятий,
8 октября 1960 г № 1167/26 «О районных коэффициентах к заработной плате работников государственных предприятий и организаций сельского и лесного хозяйства» и т.д. См.: Указы Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. ; от 26 сентября 1967 г. ; постановление Совмина СССР от 3 января 1983 г. № 12. СЗ РФ. 2016. № 50. Ст. 7120.
URL: https://regnum.ru/news/society/2216249.html. 4
См.: Гусов К. Н., Циндяйкина Е. П., Цыпкина И. С. Особенности трудового договора с от- У
дельными категориями работников : научно-практ. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / О
под ред. К. Н. Гусова. М. : Проспект, 2018.
Методика исполнения плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механиз- m
ма «регуляторной гильотины». ПРАВО
>
7
8
9
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
учреждений, организаций»11; постановление ГКНТ СССР № 470, Госкомтруда СССР № 267 от 5 октября 1973 г. «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации руководящих, инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи»12; Положение об условиях и оплате труда работников театров» (утв. Минкультуры СССР 29 декабря 1976 г., согласовано с Госкомтрудом СССР, Минфином СССР и ВЦСПС)13; постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС, Минздрава СССР от 31 декабря 1987 г. № 794/3382 (ред. от 17 января 1990 г., с изм. от 19 февраля 2003 г.) «Об утверждении Основных положений о вахтовом методе организации работ»14 (далее — Основные положения). Признание их утратившими силу только обеднит действующее трудовое законодательство.
Так, в ТК РФ особенностям регулирования труда лиц, работающих вахтовым методом, посвящено всего 6 статей (297—303), в которых не нашли отражения вопросы, связанные с организацией вахтовых поселков и организацией медицинской помощи. Не нашло также отражения в Кодексе указание на то, что в тех случаях, когда работник по уважительным причинам своевременно не прибыл к пункту сбора вахтового (сменного) персонала и до объекта работы следовал самостоятельно, администрация предприятия возмещает ему транспортные расходы применительно к нормам, предусмотренным законодательством о служебных командировках (п. 5.8 Основных положений), а также на то, что работникам, уволившимся до окончания учетного периода, дата увольнения с их согласия может указываться с учетом полагающихся дней междувахтового отдыха (п. 4.3 Основных положений). Д. И. Рогачев верно указывает на то, что организации вахтовых поселков, о которых говорится в ч. 3 ст. 297 ТК РФ, специально посвящены п. 3.1—3.6, 6.1, 8.2, 8.5—8.6 Основных положений15.
Таким образом, если в настоящее время отменить Основные положения о вахтовом методе, то мы также лишимся многих важных норм, регулирующих труд лиц, работающих вахтовым методом.
Но если в отношении Основных положений о вахтовом методе организации работ есть указание на то, что оно применяется в части, не противоречащей ТК РФ, то постановление Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 29 сентября 1981 г. № 275/17-99 «Об утверждении Положения об условиях труда надомников»16 вообще было отменено в 2016 г., и, таким образом, труд этих работников регулируется лишь тремя статьями ТК РФ (310—313), которые не охватывают того широкого спектра вопросов, которые ранее были урегулированы в Положении, в частности, о преимущественном праве на заключение трудового договора в работе на дому (п. 4), о том, что на надомников, ранее не работав-
11 Бюллетень Госкомтруда СССР 1984. № 11.
12 Бюллетень Госкомтруда СССР 1974. № 10.
13 СПС «КонсультантПлюс».
14 Бюллетень Госкомтруда СССР 1988. № 5.
15 См.: Специфика регулирования труда отдельных категорий работников : учебное пособие / под ред. Н. Л. Лютова. М. : Проспект, 2018. С. 210.
16 Бюллетень Госкомтруда СССР 1982. № 1.
73
L-—^ ь
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о целесообразности реализации механизма «регуляторной 0|
имени o.e. кугафина(мгюА) гильотины» применительно к трудовому законодательству
ших, заводятся трудовые книжки после сдачи ими первого выполненного задания (п. 8), а из раздела III «Организация и условия труда» в ТК РФ нашли отражение лишь отдельные положения.
Помимо этого, существует также ряд законов РСФСР и СССР, таких как Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ст. 16)17, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»18, содержащих отдельные положения, касающиеся трудовых прав работников, отмена которых просто невозможна. Более того, если при реформировании гражданского законодательства будет отменен Закон СССР от 31 мая 1991 г. № 2213-1 «Об изобретениях в СССР», то автоматически изобретатели при сокращении численности или штата работников лишатся преимущественного права на оставление на работе (ст. 35)19.
Отдельно необходимо остановиться на постановлении Верховного Совета РСФСР от 1 ноября 1990 г. № 298/3-1 «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства на селе»20, в котором содержится весьма важная норма о сокращенном рабочем времени для женщин, работающих в сельской местности (36-часовой рабочей неделе), поскольку данное положение до сих пор не нашло отражения в действующем Трудовом кодексе РФ.
Таким образом, действующее законодательство нуждается не в отмене ранее принятых актов, а в их унификации с учетом изменившихся условий экономики. Так, в сфере права социального обеспечения унификация законодательства нашла отражение в постановлении Правительства РФ от 16 июля 2014 г. № 665, в соответствии с которым определены списки соответствующих работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, включая прежние списки, касающиеся, в частности, педагогов, медицинских работников, лиц творческих профессий, которые продолжат действовать21.
Согласно Плану мероприятий по реализации механизма «регуляторной гильотины» работа по отмене нормативных правовых актов должна быть проведена менее чем за два года, в связи с чем уместно вспомнить опыт Международной организации труда. Рабочая группа по политике, касающейся пересмотра стандартов, созданная Административным советом МБТ в 1995 г., проводила работу по пересмотру и упорядочению актов МОТ с 1995 по 2001 г., в результате чего акты МОТ были проклассифицированы с точки зрения их актуальности22. Таким
17 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
18 Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР 1991. № 21. Ст. 699.
19 Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. № 25. Ст. 703.
20 Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР 1990. № 24. Ст. 287.
21 О списках работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений Т (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, У и правилах исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное О пенсионное обеспечение // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. II). Ст. 4306. Ш
22 Подробнее см.: Гусов К. Н., Лютов Н. Л. Международное трудовое право : учебник. М. : щ Проспект, 2013. С. 153. ПРАВО
>
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
образом, представляется, что пересмотр нормативных актов СССР и РСФСР применительно к регулированию трудовых отношений в кратчайшие сроки нереален и невозможен, поскольку он сопряжен или с их заменой на новые акты, или с унификацией действующего законодательства, которая «осуществляется в форме правотворческой, правоинтепретационной и правоприменительной деятельности»23, а это длительный процесс, результатом которого должно стать «обоснованное и согласованное обеспечение интересов сторон трудовых отношений и государства»24.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Гусов К. Н., Лютов Н. Л. Международное трудовое право : учебник. — М. : Проспект, 2013.
2. Гусов К. Н., Циндяйкина Е. П., Цыпкина И. С. Особенности трудового договора с отдельными категориями работников : научно-практ. пособие. — 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. К. Н. Гусова. — М. : Проспект, 2018.
3. Крылов К. Д. Федеральное законодательное регулирование сферы труда // Lex russica. — 2017. — № 6. — С. 75—84.
4. Потапенко Е. Г. Унификация права: понятие, формы, методы (в контексте исследования унификации цивилистического процессуального права) // Известия Саратовского университета. — Новая серия. — Сер. : Экономика. Управление. Право. — 2017. — Вып. 3.
5. Специфика регулирования труда отдельных категорий работников : учебное пособие / под ред. Н. Л. Лютова. — М. : Проспект, 2018.
23 Потапенко Е. Г. Унификация права: понятие, формы, методы (в контексте исследования унификации цивилистического процессуального права) // Известия Саратовского университета. Новая серия. Сер. : Экономика. Управление. Право. 2017. Вып. 3.
24 Крылов К. Д. Федеральное законодательное регулирование сферы труда // Lex russica. 2017. № 6. С. 75—84.
