CC BY
67_Ошибка! Неверная ссылка закладки. / <<ШУШЗДЦМ~^©иТМа1>>#2Щд7)),2(0]9
УДК 340
Зяблова Татьяна Евгеньевна кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры теории и истории государства и права ВЮИ ФСИН России, Россия, г. Владимир DOI: 10.24411/2520-6990-2019-10787 К ВОПРОСУ О ТРЕБОВАНИЯХ К ЗАКОНОПРОЕКТУ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Zyablova Tat'yana E.
Assistant Professor of Theory and History of State and Law Department of VLI of the FPS of Russia, PhD (Law), Associate Professor
TO THE QUESTION OF REQUIREMENTS TO THE BILL: PROBLEM STATEMENT
Аннотация
Статья посвящена одной из актуальных проблем законотворчества, а именно: выработке перечня требований к законопроекту с целью создания качественного закона. Целью автора является обоснование требования о подготовке законопроекта в определенном порядке: от идеи через концепцию к законопроекту; определение роли и места концепции законопроекта в процессе создания закона; отражение в системе требований необходимости социальной и юридической адекватности законопроекта, а также указание на некоторые проблемы его правовой регламентации. Для написания статьи применялись методы диалектической логики, а также формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Выводы и обобщения автора могут быть полезны в законотворческой деятельности.
Abstract
The article is devoted to one of the topical problems of lawmaking, namely: the development of a list of requirements for the bill, in order to create a quality law. The author's purpose is to support requirements creation of the bill in a specific order: from idea through concept to the bill; the definition of the role and place of the concept of the bill is in the process of creating law; reflected in the system requirements need social and legal adequacy of the bill, and pointing out some problems of its legal regulation. To write the article, the methods of dialectical logic, formal legal and comparative legal methods were used. Conclusions and generalizations of the author can be useful in legislative activity.
Ключевые слова: законотворчество, законопроектная деятельность, законопроект, идея законопроекта, качество закона концепция законопроекта, нормативный правовой акт, стандартизация.
Keywords: lawmaking, legislative activity, bill, idea of the bill, quality of the law concept of the bill, normative legal act, standardization
Анализ научных исследований, посвященных законотворчеству, и материалов, размещаемых в СМИ, демонстрирует наличие в обществе стойкого представления о весьма невысоком качестве российских законов, объясняемом в большом числе случаев недостаточной подготовкой законопроектов.
Конечно, теоретически, можно предположить, что недостатки законопроекта могут и не отразиться на качестве закона, поскольку последний подвергается доработке и, соответственно, может измениться в лучшую сторону в ходе проводимых при его согласовании экспертиз, и - позже - в процессе обсуждения его в Государственной Думе при внесений поправок. Однако, как правило, происходит обратное: стремление исполнить поручение президента в установленный срок, приводит к тому, что под влиянием лоббистов законопроект бывает испорчен в процессе обсуждения. Заключение экспертов нередко готовятся за один день, стадия обсуждения на которой можно было бы выявить и устранить недостатки законопроектов, пропускается, и законопроекты принимаются в первом чтении. Именно в невозможности «сохранить в чистоте изначальный замысел и юридическую технику» проектов законов, по мнению ряда
авторов, и состоит основная причина их низкого качества, вряд ли устранимая в ближайшем будущем [1].
Несмотря на данный пессимистический прогноз, представляется, что искать пути совершенствования законов необходимо. И, в качестве одного из них может быть разработка в рамках теории законотворчества системы требований к первоначальному законопроекту, обеспечивающих, выражаясь техническим языком, его прочность и жесткость.
К сожалению, при наличии огромного опыта и интенсивной практики законотворчества, теорией государства и права до настоящего времени не выработано не только единого перечня требований, которым должен отвечать качественный проект закона, подготовленный с учетом необходимости экономии интеллектуальных усилий и времени экспертов и законодателей, но и общего представления о том, каким он должен быть. Среди правоведов не существует согласия даже в отношении значимости отдельных групп требований. Так, согласно позиции В.И. Червонюка, закон должен соответствовать совокупности социальных и юридических характеристик, т.е. требований социального и собственно-юридического аспектов, при
определяющем значении социального, выражаемого через понятия «социальной адекватности» [10]. Иное мнение выражают А.А. Брыжинский и А.А. Артемьев, акцентируя внимание на том, что наиболее важен технико-юридический критерий, т.е. соответствие закона правилам законодательной техники [3]. Некоторая неопределенность в систематизации замечается и в отношении экспертиз законопроектов, перечень которых, по мнению Т.В. Худойкиной и А.А Лукьянова, имеет сумбурный характер и вытекает скорее из практической деятельности, нежели из научных исследований [9]. Учитывая сказанное, следует поддержать В.И. Червонюка, полагающего, что вместо деклараций о повышении качества законов, следует предложить действующую на практике их модель, определив «набор» характеризующих их свойств [10].
Выявление необходимости разработки системы четких определенных требований к законопроекту, полностью соответствует тренду, отмечаемому Н.В. Сильченко, а именно: распространению стандартизации, свойственной техническим общественным отношениям, на правотворчество. Представляя собой систему общеобязательных требований, которые предъявляются к деятельности по созданию права, формальным источникам права и оформлению результатов правотворческой деятельности, стандартизация правотворчества, по мнению ученого, необходима для обеспечения эффективности работы по созданию качественных законов, а также для рационализации законодательной деятельности,
Для обоснования необходимости создания модели требований к законопроектам особенно ценно замечание автора том, что стандарты правотворчества должны сопровождать весь «цикл жизни» источника права: от зарождения и надлежащего оформления идеи о его необходимости до мониторинга результатов его действия [7].
Соглашаясь с выводами Н.В. Сильченко о необходимости стандартизации правотворчества и, предлагая в качестве подготовки одного из ее этапов выработку системы требования к законопроектам, следует давать себе отчет в том, что это дело сложное и долговременное, осложненное существованием целого ряда проблем методологического и содержательного характера, которые необходимо решать.
При обсуждении путей повышения качества закона чаще всего речь заходит о проблемах в сфере юридической техники. Мы же полагаем, что при построении модели требований к законопроекту, начинать следует с требования неукоснительного соблюдения определенной последовательности его разработки: идея законопроекта -концепция - законопроект [5]. К сожалению, идея и концепция как необходимые как этапы подготовки законопроекта до настоящего времени не стали действующим элементом практической законотворческой деятельности; научно-практические разработки В.М. Баранова остаются в области теории при том, что остро осознается необходимость их внедрении в практику. В отно-
шении идеи следует отметить, что помимо других обстоятельств, обусловливающих ее значимость, она, будучи юридически оформленной, могла бы служить своеобразным фильтром для отбора реально осуществимых и нужных законопроектов, а также позволила бы предотвратить дефекты будущих законов. Но, даже при высокой оценке потенциала идеи, невозможно переоценить роль концепции проекта закона, поскольку именно она должна играть роль ядра законопроекта, неизменяющегося элемента, обеспечивающего «жесткость» этой конструкции.
В действительности, как показывает практика первого чтения в Государственной Думе, это не совсем так. Как отмечают С.В. Бошно и Г.Г. Ва-сюта, сам вопрос о пределах изменения концепции законопроекта при внесении поправок в первом чтении ни в доктрине, ни в практике до сих пор не решен. Отмечаются случаи, когда вносимые поправки изменяют элементы концепции, что искажает замысел закона, порождает противоречия, проблемы и другие дефекты текста. При этом, -инструментария для борьбы с такими подменами ни законодательство, ни судебная практика не имеют [2].
Полагаем, что единственным средством защиты концепции может стать изменение отношения к ней и определение ее места в законопроектном процессе. Важнейшим требованием к подготовке текста законопроекта должно стать требование подготовки концепции законопроекта до, а не после законопроекта, как это происходит в настоящее время; в этом смысле подготавливаться должна концепция законопроекта, а не концепция закона.
Кстати, опыт правотворческой деятельности Республики Беларусь, обусловил закрепление первоначальной подготовки концепции закона в законе «О нормативных правовых актах» [6]. Хотя согласно гл. 4 ст. 43 концепция разрабатывается в начале подготовки не каждого, а только значительного по объему, сложного по содержанию и (или) наиболее значимого по степени важности регулируемых общественных отношений проекта нормативного правового акта, концепции законопроекта уделяется значительное внимание: об их разработке сообщается в СМИ, концепции проходят публичные обсуждения.
В определении требований к законопроекту концепции отводится еще одна важная роль. Содержащая в числе других структурных элементов основную идею, цели и предмет правового регулирования, доказательства необходимости принятия закона, механизм обеспечения его реализации, круг лиц, на которые распространяется действия законопроекта, их новые права и обязанности, а также положительные и отрицательные иные последствия реализации будущего закона, концепция законопроекта служит важным критерием соответствия законопроекта требованию социальной адекватности, понимаемой различными авторами как «согласованный интерес», (В.И. Червонюк), «компромиссный интерес социума» (В.А. Толстик)
Ошибка! Неверная ссылка закладки. / <<ШУШМУМ~^®и©Ма1>#2Щ47)),2(0]9
и др. Как отмечает В.И. Червонюк, в первую очередь именно концепция является каналом выражения социальной адекватности, поскольку в ней содержится концептуальные наброски о возможной структуре интересов, подлежащих законодательному признанию [10].
В науке теории права всегда большое внимание уделялось технико-юридическим аспектам подготовки законов. Вместе с тем, и здесь есть проблемы, осложняющие выработку требований к законопроекту. Одной из них является различие в понимании самого понятия «юридическая техника». Не ставя перед собой задачу сколько-нибудь полно осветить состояние разработанности данного вопроса, отметим, что при всем многообразии подходов к решению вопроса о сущности и назначении юридической техники, в настоящее время большинством ученых она понимается в широком смысле как система профессиональных юридических правил и средств, используемых при составлении правовых актов, и осуществлении иной юридической деятельности в сферах правотворчества, правоинтерпретации, властной и невластной реализации права, обеспечивающих совершенство его формы и содержания [11, 42].
Понятно, что при таком подходе и технико-юридические требования к законопроекту также следует понимать широко. Это - все разработанные наукой и (или) официально установленные нормативы, соблюдение которых в процессе юридической деятельности выступает критерием ее качества [11, 53]. Разнообразие содержательных элементов, охватываемых понятием «юридическая техника», в свою очередь, требует определенности в установлении «списка» таких нормативов, что при наличии различных видов и групп правил, выделяемых разными исследователями, сделать затруднительно. Анализ специальной литературы показал, что чаще всего ссылаются на правила, разработанные С.С. Алексеевым, А.Ф. Черданце-вым, Н.А. Власенко, В.М. Барановым, Ю.А. Тихомировым, Т.В. Кашаниной и др.; при этом дискуссия о содержании юридической техники продолжается. В этой связи считаем необходимым поддержать мнение М.Л. Давыдовой об актуальности разрешения вопроса определения единой системы правил юридической техники в целях обеспечения высокого уровня качества правовых текстов [4].
Снова сошлемся на пример Республики Беларусь, где в упомянутом выше законе сформулированы основные требования юридической техники, к которых относятся: логическое построение проекта нормативного правового акта; краткость и точность изложения нормативных правовых предписаний; полнота правового регулирования нормативным правовым актом соответствующих общественных отношений; ясность, простота и доступность языка; единство терминологии, единообразие и однозначность терминологии; подготовка нормативного правового акта в соответствии с требованиями согласно приложению к настоящему Закону (содержит правила оформле-
ния нормативных правовых актов), а также с требованиями законодательства в сфере архивного дела и делопроизводства, если они не противоречат настоящему закону.
К числу других важных проблем, связанных с предложениям об обеспечении «жесткости» законопроектов, следует отнести проблему правовой регламентации их подготовки.
В этом отношении следует отметить, что, по иронии, подготовка концепция законопроекта регламентирована в большей степени. Требования к ней закрепляются Постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». В указанном документе закрепляется дефиниция концепции, ее содержание, а также содержание проекта технического задания, анализ которого косвенно позволяет сделать выводы о требованиях к законопроекту. Однако, поскольку ситуация с разработкой концепции, как было отмечено выше, далека от преставления о ее значимости, становится актуальным предложение В.М. Баранова о кардинальной переработке данного документа с целью разведения содержания концепции законопроекта, пояснительной записки к законопроекту и проекта технического задания на разработку законопроекта [11, 357]. Другие документы: Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 № 260; Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; Регламент Государственной Думы; Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденными совместным приказом Министерства юстиции РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 3/51 от 10.01.2001, - закрепляют, в основном, процедурные и технические вопросы разработки законопроектов.
В части правовой регламентации разработки законопроекта и закрепления требований к нему, одним из существенных, на наш взгляд, является вопрос о ее степени и уровне. И здесь также существует целый ряд подчас полярных мнений. Так, В.М. Баранов предлагает осуществить внедрение в практику идеи и концепции законопроекта фиксацией в методических правилах, указаниях и рекомендациях о законопроектной деятельности, а также закреплением в нескольких нормативных правовых актах, в том числе в Федеральном законе о нормативных правовых актах, актуальность которого подчеркивается большинством ведущих ученых-правоведов [11, 357]. Ю.А. Тихомиров высказывается за решение комплекса вопросов в области юридической техники посредством постановления Правительства РФ «Общие правила юридической техники» [8]. Н.В. Сильченко предлагает издание трех генеральных стандартов: 1) стандарт, относящийся к системе формальных источников права в целом; 2) стандарт, относящийся
к правотворческой деятельности в целом; 3) стандарт, относящийся к оформлению результатов правотворческой деятельности [7].
Большая часть исследователей возлагает надежды на долгожданный «Закон о нормативных правовых актах», работа над которым идет более 20 лет. Необходимость и реальность издания такого закона подтверждается, в частности, появлением подобных законов в Беларуси, Казахстане и Киргизии.
В заключение полагаем необходимым еще раз подчеркнуть, что состояние законотворческой деятельности и качество издаваемых в последние годы законов выводят в разряд наиболее актуальных вопрос об определении и систематизации важнейших правил подготовки законопроектов, что, в свою очередь, выявляет многие проблемы теории и практики законопроектной деятельности, без решения которых изменения к лучшему вряд ли возможны.
Список Литературы
1. Бевзенко Р.С. «Законорея», или почему у нас такие плохие законы // И почему они в ближайшем будущем вряд ли станут лучше [Электронный ресурс] / Р.С. Бевзенко // Сайт ZAKON.RU - 22.03.2018. - URL: https://zakon.ru/blog/2018/03/22/zakonoreya_ili_poch
emu_u_nas_takie_plohie_zakony_i_pochemu_oni_v
_blizhajshem_buduschem_vryad_li_sta#comment_46 0522 (дата обращения 15.05.2019); Шевчук М. Причина низкого качества законов кроется в быстроте их разработки и принятия [Электронный ресурс] / М. Шевчук // Сайт РАПСИ. - 10.02.2017. -URL:
http://rapsinews.ru/legislation_news/20170210/27776 2393.html (дата обращения 25.10.2019).
2. Бошно С.В. Поправки к законопроекту и пределы трансформации концепции закона / С.В. Бошно, Г.Г. Васюта // Право и современные государства. - 2017. - № 3. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/popravki-k-zakonoproektu-i-predely-transformatsii-kontseptsii-zakona (дата обращения 28.08.2019).
3. Брыжинский А.А. Технико-юридические критерии качества законодательного акта /А.А. Брыжинский, А.А. Артемьев //: https://cyberleninka.ru/article/n/tehniko-yuridicheskie-kriterii-kachestva-zakonodatelnogo-akta (дата обращения 3.09.2019).
4. Давыдова М.Л. Муниципальное правотворчество: определение специфики видовых правил
юридической техники / М.Л. Давыдова, И.А. Карева // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. - 2014. -№ 3 (24). - С. 69-79. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/munitsipalnoe-pravotvorchestvo-opredelenie-spetsifiki-vidovyh-pravil-yuridicheskoy-tehniki (дата обращения 30.10 2019).
5. Зяблова Т.Е. О порядке разработки законопроекта / Т.Е. Зяблова // Оригинальные исследования. - Том 9. - Выпуск 6. - 2019. - № 6. - С. 91100. - URL: https://ores.su/media/filer_public/ef/d5/efd51d92-ddb7-4af5-9c7c-
6be69b3905fb/7_o_poriadke_razrabotki_zakonoproek ta.pdf
6. О нормативных правовых актах: Эл. [Текст]: закон Респ. Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З. - URL: https://www.etalonline.by/document/?regnum=h11800 130 (дата обращения 31.10.2019).
7. Сильченко Н.В. Понятие и возможная модель стандартов правотворчества /Н.В. Сильченко // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2019. - № 1 (45). - С. 65-70. - URL: https ://cyberleninka. ru/article/n/ponyatie -i-vozmozhnaya-model-standartov-pravotvorchestva (дата обращения 15.10.2019).
8. Тихомиров Ю.А. Юридическая техника -инструмент правотворчества и правоприменения / Ю.А. Тихомиров // Юридическая техника. - Н. Новгород. - 2007. - № 1. - С. 112-116.
9. Худойкина Т. В. Технико-юридическая экспертиза как форма оценки качества законопроектов и законодательных актов» /Т.В. Худойкина,
A.А. Лукьянов // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - № 6. - С. 41-44. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tehniko-yuridicheskaya-ekspertiza-kak-forma-otsenki-kachestva-zakonoproektov-i-zakonodatelnyh-aktov
10. Червонюк В.И. Качество закона: современная концепция и проблемы демократизации /
B.И. Червонюк // Юридическая техника. - 2014. -№ 8. С. 488-503. - URL: http://jurtech.org/wp-content/uploaкs/2015/04/jurtech8.pdf
11. Юридическая техника: курс лекций / под ред. В.М. Баранова. - Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2015. - 830 с.
