CC BY
15Конституционное и муниципальное право
К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ГУСЕВА Алёна Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета. E-mail: artguseva@mail.ru;
ДАНИЛОВА Валерия Александровна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета. E-mail: artguseva@mail.ru
Краткая аннотация: В представленной статье рассматриваются вопросы, посвященные сущности и характеристике федеральной интервенции. Обосновывается позиция существования федеральной интервенции, как одного из важнейших инструментов механизма сильного государства. Авторы анализируют цели и направления применения федерального вмешательства в дела субъектов федерации, закрепление конституционных положений исследуемого института конституционного права.
Abstract: In the presented article the questions devoted to essence and the characteristic of federal intervention are considered. The position of the existence of federal intervention as one of the most important instruments of the mechanism of a strong state is substantiated. The authors analyze the goals and directions of applying federal intervention in the affairs of the subjects of the federation, consolidating the constitutional provisions of the institution of constitutional law under investigation.
Ключевые слова: Федеральная интервенция, федеральное вмешательство, федеративные отношения, защита основ, конституционный строй, единство территории.
Keywords: Federal intervention, federal intervention, federal relations, defense of the foundations, constitutional order, unity of territory.
Более чем за двадцатилетний период существования новой конституционной модели российского государства, нам представляется невозможным построение сильного государства в России без исследования таких сфер эволюции государственности, как федеративные отношения и существования в них инструмента федерального вмешательства.
Институт федеральной интервенции в теории и практике российского конституционализма, представляет собой важнейший инструмент защиты таких конституционных принципов федерализма, как государственная целостность, единство системы государственной власти, равноправие субъектов федерации, равноправие народов. И нисколько, на наш взгляд, не умаляет принципы независимости, равноправия и самоопределения в установленной компетенции субъектов федерации.
Напротив, не вызывает ни малейшего сомнения тот факт, что федеральная интервенция, как вмешательство центра в дела субъекта федерации в установленном федеральной конституцией или законом порядке, в случае нарушения властью субъекта положений федеральной конституции, федеральных законов, неподчинения законным требованиям федерального правительства, нарушений прав человека, серьёзных беспорядков, возникновения угрозы основам конституционного строя государства, его целостности, задержки налоговых и других платежей, является чрезвычайно важным и сложным институтом для рассмотрения.
Ее сущность, происходящие процессы развития и
изменения федеративных отношений, последствия, оказывающие влияние на судьбы, как отдельных людей, так и всего общества, обуславливают более чем оправданное и очевидное обращение к поставленному вопросу.
Более того, соглашаясь с авторитетным мнением А.Д. Керимова, необходимо заметить, что в последние годы во многих, если не в большинстве стран мира, как в научном, так и в массовом сознании постепенно укореняется твердое понимание необходимости создания сильного и мощного государства[6]. И данное построение, как нам представляется, сегодня невозможно без использования инструментов сильной и легитимной федеральной власти.
Данный тезис, абсолютно актуален, в условиях современной эпохи, когда назрела необходимость существования эффективных мер по обеспечению государственного единства Российской Федерации, однако, данные меры нуждаются в детальной правовой регламентации.
Вопросы сущности понятий федеральной интервенции и сильного государства являются для нас непосредственно взаимосвязанными и интегрирующими.
Во-первых, федеральная интервенция один из важнейших инструментов механизма сильного государства. Он известен во многих федеративных странах. В частности, в Индии он определяется в названии, как «президентское правление», в Германии «федеральное принуждение», в Бразилии «федеральная интервенция», «федеральное принуждение» и т.д. Исходя из обстоятельств, применения рассматриваемых вопросов, можно заключить, что наибо-
лее наглядно вопросы федерального вмешательства в дела составных частей государства, земель, прослеживаются в законодательстве Бразилии.
Конституция Бразилии 1988 года предусматривает две формы федеральной интервенции: состояние обороны и введение чрезвычайного положения. Для их введения конституцией установлен исчерпывающий перечень оснований. Процедура применения федеральной интервенции, усложненная по сравнению с той, которая была в ранее действовавшей Конституции. Состояние обороны вводится путем издания декрета Президентом страны. Данный декрет в течение 24 часов с момента издания направляется в Национальный Конгресс, который в течение 10 дней должен рассмотреть его. В случае неодобрения данный декрет теряет силу. Также Конституция ограничивает продолжительность состояния обороны - не может превышать 30 дней и может быть продлен только один раз. Процедура введения чрезвычайного положения отлична от вышеуказанной процедуры тем, что при введении состояния обороны Президент декретирует его сам при последующем одобрении Национальным Конгрессом, а при введении чрезвычайного положения необходимо обязательное предварительное согласие со стороны Национального Конгресса[8].
При сравнительном анализе конституционно закрепленных положений о федеральной интервенции, следует признать, что в законодательстве Российской Федерации разработка данного института является весьма слабой. Приходится констатировать, что в российской Конституции 1993 года практически нет упоминаний об институте федерального вмешательства. При этом анализ конституционного законодательства позволяет сказать, что оно содержит меры воздействия центра на составные части - субъекты федерации. Безусловно, в первую очередь, это нормы Основного закона.
Вполне справедливо и оправдано можно отметить, существование в Российской Федерации возможности введения прямого президентского правления, заложенной в тексте Конституции. Подчеркнем п.2 ст.80 Конституции Российской Федерации, где сказано «Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Примером применения данной меры федерального воздействия может служить Указ Президента Российской Федерации «Об организации системы органов исполнительной власти в чеченской республике» от 8 июня 2000 года №1071. Этот Указ установил следующее: Глава Администрации Чеченской республики назначается и осво-
бождается от должности Президентом Российской Федерации, подотчетен и подконтролен только Президенту Российской Федерации, формирует органы исполнительной власти Чеченской Республики, администрации районов и населенных пунктов Республики и иные полномочия.
Также действующим законодательством, в частности, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[3] предусмотрены две меры федерального вмешательства - роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти и отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Во-вторых, мы исходим из позиции того, что применение федеральной интервенции не является негативной стороной развития федеративных отношений, а представляет собой вполне аргументированное право центра вмешиваться в дела субъекта федерации в целях обеспечения единства территории, государственной целостности, единства правового поля и т.д.
Аргументируя вышеизложенную позицию необходимо заметить, что действующая Конституция России закрепляет введение на территории Российской Федерации режима чрезвычайного положения (ст.,ст. 56 и 88 Конституции), что находит свою конкретизацию в нормах Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Указанный федеральный конституционный закон содержит исчерпывающий перечень оснований для введения чрезвычайного положения (попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований и т.д.). Чрезвычайное положение вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Данный указ должен быть утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в течение 72 часов с момента обнародования.
В Федеральном конституционном законе установлен признак срочного характера введения режима чрезвычайного положения: он действует при введении на всей территории Российской Федерации не более 30 суток, а в отдельных ее местностях - не более 60 суток и может продлеваться в соответствии с вышеуказанной процедурой. Нормами данного закона предусмотрено, что указом Прези-
дента о введении чрезвычайного положения могут приостанавливаться полномочия органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может также вводиться особое управление этой территорией путем создания:
а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;
б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение[2].
Однако случаи, когда центральная власть имеет право на федеральное вмешательство, различны по содержанию и правовым последствиям. В частности, к первой группе обстоятельств, введения режима чрезвычайного положения, относятся действия федеральной власти, направленные на защиту основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечение территориальной целостности и единства государства, пресечения сепаратистских тенденций. Конечно же, в данном случае институт чрезвычайного положения является одним из механизмов федерального вмешательства.
Вторая группа обстоятельств, дающих право федеральной власти на введение чрезвычайного положения, включает в себя чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, требующие проведения масштабных аварийно-спасательных работ. Таким образом, законодатель определил два самостоятельных правовых режима, объединенных в один институт чрезвычайного положения.
Заметим, что в данном случае, авторы обращают внимание на характеристику особой роли Президента Российской Федерации. Более конкретно на концентрацию власти в его руках, его конституционное полномочие вводить по собственному усмотрению (хотя и с незамедлительным сообщением об этом Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) чрезвычайное положение, что иногда рассматривается, как опасность для отдельных демократических институтов и т.п. Мы убеждены, что с точки зрения конституционного права, основная задача законодателя в данном направлении исследования, состоит в обеспечении правовых гарантий при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации по устранению возникших обстоятельств чрезвычайного характера и соблюдению в этом процессе всеми ветвями власти Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», иных законов, регламентирующих поведение
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2017. № 7(151)
центральной власти в указанном режиме.
При всем этом важно помнить, что Президент Российской Федерации провозглашается гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Нет необходимости обосновывать существующую политику Президента России, как направленную на единство и государственную целостность страны, история государственного развития России последнего десятилетия неопровержимо доказывает это сама.
Вышесказанное позволяет заметить, что применение федеральной интервенции, как экстраординарное меры, в федеративном государстве является вполне оправданным.
По своей сути федеральное вмешательство необходимо рассматривать как конституционно-правовой институт, который объединяет в себе совокупность норм регламентирующих основания, формы и порядок действия федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов населения, обеспечения государственного и правового единства государства.
Применение мер федерального вмешательства в дела субъектов является одним из правовых инструментов регулирования федеративных отношений. Причем допустимыми данные меры являются, только в том случае, если они предварительно закреплены в конституционном законодательстве, и все субъекты федерации осведомлены о возможных инструментах правового воздействия.
Однако, принимая во внимание изложенное, на сегодняшний день нужно констатировать правовую регламентацию лишь отдельных мер федерального вмешательства и отсутствие специального закона, всесторонне регулирующего исследуемый институт. Такой закон по мнению ряда авторов, стал бы гарантией прав и Российской Федерации, и ее субъектов, так как каждая из сторон хорошо бы представляла свои возможности и последствия в связи с применением той или иной меры федерального вмешательства^]. Наличие специального закона, регламентирующего вопросы федеральной интервенции, послужит достижению цели устойчивого развития Российской Федерации, в частности, в сфере развития федерализма.
Исходя из стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020[5], где основными задачами являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе в ус-
ститут федеральной интервенции выступает одной из самых жестких мер обеспечения государственного единства и целостности. Но дело в том, что здесь необходимо помнить складывающиеся сегодня внешнеполитические отношения
ловиях террористических, экстремистских, оппозиционно настроенных политических сил и угроз, считаем существование института федеральной интервенции конституционно необходимым и обоснованно важным для федеративного государства.
Да, мы абсолютно солидаризируемся с тем, что ин-
глобального характера, меняющиеся политические ставки, а подчас и правовые (мы не можем не помнить произошедшие трагические события в Одесском Доме профсоюзов). Вследствие чего неоднократно звучащие мнения и упреки в адрес Российской Федерации немалоизвестных зарубежных стран, непрекращающееся санкционное давление на наше государство, неизбежно приводит нас к выводу о необходимости существования института федеральной интервенции, как одного из рычагов укрепления государственной целостности посредством сильной федеральной власти.
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ,04.08.2014, № 31, ст.4398
2. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»// СЗ РФ, 04.06. 2001, № 23, ст. 2277
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005
4. Указ Президента Российской Федерации от 08.06.2000 г. № 1071 «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике» // официальный сайт Президента Российской Федерации http://www.kremlin.ru/acts/bank/15678 (дата обращения 25.07.2017 г.)
5. Указ Президента Российской Федерации от 12.05. 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая.
6. Керимов А.Д. Сильное государство - ответ на вызов современной эпохи -M.:NOTA BENE, 2009. С.5.
7. Нерсисян А.Г. Федеральная интервенция в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: автореф. дисс. ... к.ю.н.-Саратов, 2012.
8. Хамаганов А.И. Федеральная интервенция российская и зарубежная практика // Молодой ученый. 2012. №5. С.347-349.
