CC BY
90
ПРА ВО
В.И. БЫРЛЭДЯНУ, профессор, заведующий кафедрой гражданского права Орловского государственного университета
Тел. 76-17-25
Статья посвящена некоторым аспектам влияния решений Конституционного суда Российской Федерации на правовую систему субъекта Российской Федерации. На основе анализа Определения Конституционного суда № 137-0 и прилагаемых материалов делаются выводы о тенденциях развития федеративных отношений в Российской Федерации.
Ключевые слова: решения Конституционного суда Российской Федерации, правовая система субъекта Российской Федерации, федеративные отношения.
Настоящая статья подготовлена на основании исследования общедоступных материалов проверки Конституционным судом Российской Федерации конституционности положений Закона Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и Закона Кабардино-Балкарской Республики «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике». Результатом проверки стало вынесение Определения Конституционного суда Российской Федерации от 17 июля 2006 г. № 137-О.
Указанное Определение представляется нам важным элементом демонстрации влияния судебной системы Российской Федерации на формирование и функционирование правовых систем Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на отдельные параметры конституционно-правовых статусов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В нем сформулирован ряд признаконесу-щих аспектов возможного поведения органов публичной власти субъектов РФ.
Исследуемое Определение Конституционного суда Российской Федерации необходимо использовать преподавателями и при чтении лекций по дисциплинам «Конституционное право РФ» и «Муниципальное право РФ» для студентов высших учебных заведений по специальности «Юриспруденция». В системной взаимосвязи с иными постановлениями высших судебных инстанций Российской Федерации оно позволяет наполнить конкретным правовым смыслом отдельные государственные полномочия органов государственной и муниципальной власти.
При подготовке и написании настоящей статьи использованы материалы по конституционному правосудию в Российской Федерации, содержащиеся в специальных сборниках (составители - М.А. Митюков1 и С.А. Авакьян2).
Необходимо отметить, что Конституционный суд Российской Федерации (далее по тексту - КС РФ), руководствуясь статьей 125 (ч. 4) Конституции Российской Федерации, п. 3 ч. 1, чч. 3, 4 ст. 3, п. 3 ч. 2 ст. 22, ст.ст. 36, 74, 86, 96, 97, 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» (далее по тексту - ФКЗ «О КС РФ»), рассмотрел в открытом заседании дело о проверке
К ВОПРОСУ О СУДЕБНОЙ ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© В.И. Бырлэдяну
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» (далее по тексту - «КБР» и «законы КБР»).
Поводом к рассмотрению дела явились жалобы ряда граждан - жителей сел Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья и Эльбрус КБР на нарушение их конституционного права на местное самоуправление положениями законов КБР «Об административно-территориальном устройстве КБР» и «О статусе и границах муниципальных образований в КБР». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые заявителями законоположения.
Исследовав представленные документы и иные материалы, КС РФ установил, что граждане РФ в своих жалобах в КС РФ просят признать противоречащими ст. 131 Конституции РФ, а также ее ст. ст. 9, 12, 15, 17, 130, 132, 133 положения Законов КБР от 27.02.2005 года «О статусе и границах муниципальных образований в КБР» и «Об административно-территориальном устройстве КБР».
Согласно Закону КБР «Об административно-территориальном устройстве КБР» вся территория КБР разграничивается между административно-территориальными единицами - городами республиканского значения и районами; территорию района образуют находящиеся в его границах населенные пункты (за исключением городов республиканского значения) и межселенная территория (ст. 5 и 6).
В соответствии с приложениями № 25, 26 и 29 к данному Закону села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья находятся в границах Нальчика - города республиканского значения. Закон КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР», закрепляя аналогичное положение (см. ст. 1 и прил. № 1 - села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья входят в состав города Нальчик - муниципального образования, наделенного статусом городского округа), одновременно устанавливает, что по истечении трех месяцев со дня вступления этого Закона в силу указанные села как муниципальные образования и их органы местного самоуправления упраздняются (п. 2 ст. 14).
По мнению заявителей жалобы, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и упразднение муниципальных образований и их представительных органов без учета мнения населения и представительных органов местного самоуправления нарушают пра-
во на осуществление местного самоуправления, его самостоятельность; кроме того, поскольку КБР отнесена к субъектам РФ с высокой плотностью населения, выделение в ней межселенных территорий неправомерно, включение же сельских населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере их населением статуса сельских жителей и, как следствие, к потере ряда льгот, а также к лишению пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом - животноводством и к нарушению права муниципальной собственности.
Как следует из статей 118, 120 (ч. 2), 125 (ч. 4), 126 и 127 Конституции Российской Федерации и п. 3 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О КС РФ», предназначение КС РФ как судебного органа конституционного контроля в рамках его компетенции по разрешению дел о соответствии Конституции РФ законов в связи с жалобами граждан обусловливает необходимость защиты посредством конституционного судопроизводства нарушенных оспариваемым законом конституционных прав и свобод в случаях, когда они не могут быть восстановлены в рамках иных судебных процедур.
Реализуя данное полномочие, КС РФ в соответствии с ч. 3 ст. 74, статьями 96,97 ФКЗ «О КС РФ» принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.
Во взаимосвязи с положениями ст. 36 и пп. 6, 7, 8 ч. 2 ст. 37 ФКЗ «О КС РФ» это означает, что предмет рассмотрения указывается самим заявителем как непосредственным носителем подлежащего конституционно-правовой защите интереса и не может определяться по собственной инициативе КС РФ, который, соблюдая баланс конституционно защищаемых ценностей, включая права и свободы других лиц, обязан действовать в рамках присущих конституционному судопроизводству имеющих высшую юридическую силу и прямое действие принципов состязательности и равноправия сторон ( см. ст. 123 ч. 3 Конституции РФ, ст. 5 ФКЗ «О КС РФ»).
Названные принципы обязывают КС РФ при проверке соответствия Конституции РФ нормативного правового акта, в том числе исходя из его места в системе правовых актов (ч. 2 ст. 74 ФКЗ «О КС РФ»), не выходить за пределы указанного заявителем предмета обращения.
Кроме того, в силу ФКЗ «О КС РФ» КС РФ решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств (чч. 3, 4 ст. 3), и не вправе проверять
законность и обоснованность решений по конкретным делам, в которых были применены или подлежали применению оспариваемые нормативные положения.
Согласно ч.1 ст. 100 ФКЗ «О КС РФ» по итогам рассмотрения жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, в том числе законом субъекта РФ, КС РФ может принять решение о признании закона соответствующим либо не соответствующим Конституции РФ.
При этом по смыслу ч.ч. 2, 3 ст. 87 ФКЗ «О КС РФ» признание закона субъекта РФ противоречащим Конституции РФ хотя непосредственно и не обусловливает оценку и федерального закона, на основании которого он принят, как противоречащего Конституции РФ, однако порождает неопределенность в данном вопросе, разрешить которую по собственной инициативе, без соответствующего обращения КС РФ не вправе.
Закон КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР» принят, согласно его преамбуле, в целях реализации ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, составляющие предмет обращения заявителей по рассматриваему делу положения этого Закона КБР и соответствующие положения Закона КБР «Об административно-территориальном устройстве КБР» находятся в неразрывной нормативной связи с закрепляющими принципы территориальной организации местного самоуправления общими нормами ст.ст. 11-13 названного ФЗ и специальными нормами его переходных положений, содержащимися в ст.ст. 83-85.
Рассматривая дело по заявлению главы администрации села Хасанья, ВС КБР указал в своем решении, что ст. 1 и п. 2 ст. 14 Закона КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР», основанные на нормах абз. 5, 6 ч. 3 ст. 84 и п. 1 ч. 1 ст. 85 ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствуют в целом его положениям, подлежащим применению в данном деле, поскольку названный Федеральный закон не предусматривает необходимость наличия согласия населения при установлении органами государственной власти субъектов РФ границ муниципальных образований.
По мнению КС РФ, это означает, что суд общей юрисдикции при разрешении конкретного дела не усмотрел противоречия между федеральным законом, в котором содержатся нормы более общего характера, и конкретизирующим эти нормы законом субъекта РФ.
Следовательно, правоприменительный процесс, с которым ФКЗ «О КС» связывает право граждан на обжалование в КС РФ примененных или подлежащих применению в их делах правовых норм и, соответственно, осуществление КС РФ конкретного нормоконтроля, в данном случае был основан не только на нормах Законов КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР» и «Об административно-территориальном устройстве КБР», но и на нормах ФЗ от 6.10 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Указанный федеральный закон по своей правовой природе адресован всем субъектам Российской Федерации и устанавливает принципы местного самоуправления, которые непосредственно касаются регулирования прав в данной сфере и в силу этого закрепляются именно в федеральном законе.
Таким образом, разрешение поставленного перед КС РФ заявителями вопроса о том, нарушено ли положениями Законов КБР их право на местное самоуправление, невозможно без проверки соответствующих норм ФЗ от 6.10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», конституционность которых ими ни в жалобах в КС РФ, ни в заседании КС РФ не оспаривалась.
При таких обстоятельствах продолжение конституционного судопроизводства в данном случае означало бы не только выход за пределы определенного заявителями предмета обращения и тем самым - за пределы установленных Конституцией РФ и ФКЗ «О КС» полномочий, но и принятие КС РФ на себя в нарушение ст. 123 (ч. 3) Конституции РФ функций, не свойственных органу правосудия.
Кроме того, граждане - заявители по рассматриваемому делу указывали, что изменение на основании Законов КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР» и «Об административно-территориальном устройстве КБР» границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, было произведено без учета мнения населения, т.е. вопреки предписанию ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ.
Между тем согласно правовой позиции КС РФ, сформулированной в Определении от 13 июля 2000 г. № 195-О по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности п. 68 ст. 40 Закона Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований», выводы о соблюдении или несоблюдении требований ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории, в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых КС РФ в силу ч. 3 ст. 3 ФКЗ «О КС» обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон.
Как указал КС РФ, фактические обстоятельства, в том числе возможные нарушения статьи 131 (ч. 2) Конституции РФ при изменении границ территорий конкретных муниципальных образований на основании Законов КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР» и «Об административно-территориальном устройстве КБР», подлежали установлению и исследованию в рамках рассмотрения дела по заявлению главы администрации села Хасанья Верховным судом КБР, и, следовательно, в процессе конституционного судопроизводства вопрос об оценке указанных обстоятельств, который, по сути, ставился заявителями перед КС РФ, не мог быть разрешен.
Иной подход не согласуется с полномочиями КС РФ, как они определены в ст. 125 (ч. 4) и п. 3 ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О КС», поскольку КС РФ, устанавливая, нарушено ли оспариваемым законом конституционное право заявителя, не вправе проверять, не будучи судом надзорной инстанции, вынесенное по конкретному делу судебное решение, в том числе с точки зрения обеспечения данного конституционного права. Следовательно, принятие КС РФ в указванном случае итогового решения в виде постановления не соответствовало бы требованиям, с которыми Конституция РФ и ФКЗ «О КС» связывают возможность осуществления конституционного судопроизводства путем конкретного нор-моконтроля, и по этой причине производство было прекращено.
Для теоретических и практических целей представляют интерес и особые мнения судей КС РФ А.Л. Кононова, Н.С. Бондаря и Б.С. Эбзеева.
Так, А.Л. Кононов полагает, что прекращение производства по указанному делу представляется весьма спорным, необоснованным и, по сути, является уклонением от целей и задач конституционного судопроизводства, обыкновенным отказом в правосудии. Он подчеркивает, что КС РФ выдвинул новое и неизвестное закону основание прекращения дела, утверждая, что проверка оспариваемых законов КБР, основанных, по его мнению, на ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», порождает якобы неопределенность в кон-
ституционности этого ФЗ; но проверять этот ФЗ Суд не вправе ввиду отсутствия обращения.
А.Л. Кононов подчеркивает, что КС РФ понуждает заявителей вопреки их намерениям и позициям обжаловать федеральный закон, выдвигая это требование условием допустимости рассмотрения их жалобы, условием, не основанным ни на Конституции РФ, ни на законе и, по существу, являющимся произвольным ограничением права на судебную защиту.
Судья КС РФ отмечает, что даже если предположить, как утверждает (но не доказывает) КС РФ, неразрывную нормативную связь федерального закона и оспариваемых законов субъекта РФ, ничто не обязывает заявителей оспаривать всю совокупность взаимосвязанных или повторяющихся аналогичных норм разных законов. Ничто не препятствует им (что они и сделали) ставить вопрос о проверке закона субъекта РФ на соответствие его Конституции РФ независимо от его связи с федеральным законом. Самое поразительное здесь, продолжает А.Л. Кононов, что заявители по настоящему делу, в отличие от КС РФ, не только не имеют оснований сомневаться в конституционности федерального закона, но, наоборот, апеллируют к нему наряду с Конституцией РФ, причем именно к тем его положениям, отсутствие которых в оспариваемых законах КБР они считают неконституционным.
А.Л. Кононов не видит, какую, собственно, «неопределенность» в конституционности федерального закона может порождать решение по жалобам заявителей и почему вдруг возникает надуманный вопрос о его отмене. КС РФ никак это недоумение не снимает. Оно тем более очевидно, что главный и основной аргумент заявителей достаточно бесспорен. Он основан на прямом и ясном требовании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» и ч. 2 ст. 131 Конституции РФ: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная РФ и являющаяся составной частью нашей правовой системы, также устанавливает, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом» (ст. 5).
Собственно, КС РФ уже высказывал свою позицию в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П, абсолютно применимую и в данном деле: «В случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум», указывает судья А.Л. Кононов.
В Постановлении же от 30 ноября 2000 г. № 15-П КС РФ утверждал, что «реализация предписания Конституции РФ, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории РФ, не может быть поставлена в зависимость от усмотрения органов государственной власти субъекта РФ, поэтому не соответствуют Конституции РФ нормативные положения, допускающие интерпретацию содержащихся в них критериев создания муниципальных образований в качестве условий, вопреки волеизъявлению населения ограничивающих выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление». Разве указанные позиции не обязательны для законодателей, правоприменителей и самого КС РФ?
Наконец, указывает А.Л. Кононов, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», тот самый, который, по мнению КС РФ, находится «в неразрывной нормативной связи» с оспариваемыми законами КБР, но при этом не воспринят ими и не осуществлен на практике, однозначно утверждает, что изменение границ муниципального образования (ст. 12), а также преобразование муниципальных образований (ст. 13), включая и реформирование местного самоуправления в переходный период (ст. 84), могут осуществляться только с учетом мнения населения, с его согласия, выраженного путем голосования или референдума.
В то же время судья КС РФ Н.С. Бондарь отметил, что принятие Определения № 137-О о прекращении производства по делу явилось трудным решением. За него проголосовало большинство судей КС РФ, в позиции которых проявились не только принципиальное единство, но и различия в подходах и конституционной оценке отдельных аспектов проблемы. Вместе с тем данное Определение содержит ряд положений, требующих дополнительных пояснений, в том числе с точки зрения как теории и практики местного самоуправления, так и ранее сформулированных КС РФ правовых позиций.
Так, вытекающий из жалоб предмет дела не яв-
ляется однородным; он включает ряд относительно самостоятельных аспектов, что получило подтверждение в ходе публичного слушания. Это требовало уяснения, все ли вопросы, составляющие предмет обращений, в одинаковой мере подпадают под оба основания прекращения производства по делу. Ведь если первое основание не закрывает путь к конституционному правосудию (напротив, оно как бы дает ориентир заявителям, связанный с возможностью вновь обратиться в КС РФ с «расширенным» предметом запроса, включив в него и нормы ФЗ о местном самоуправлении), то второе основание (неподведомственность запроса КС РФ) предполагает перевод дела в режим гражданского судопроизводства. А это требует оценки того, где находится «развилка» между конституционным и общеюрисдикционным правосудием по этому делу. Какую часть пути при разрешении дела должно пройти конституционное правосудие (и можно ли считать началом этого пути решение Конституционного суда КБР от 18 августа 2005 г. № 1-п-2005 по делу о проверке конституционности пункта «б» части третьей и части четвертой статьи 13 Закона КБР от 27 февраля 2005 года «О статусе и границах муниципальных образований в КБР» в связи с обращением Совета местного самоуправления муниципального образования сельского поселения Эльбрус), а какая часть отводится судам общей юрисдикции?
Н.С. Бондарь полагает, что разрешение данной проблемы включает в себя анализ двух взаимосвязанных, но имеющих относительно самостоятельное значение вопросов. Во-первых, необходимо ли получение согласия населения (учет мнения населения) при упразднении муниципальных образований сельских поселений, включаемых во вновь создаваемый городской округ? Во-вторых, какова правовая квалификация самих по себе фактов упразднения муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, форм и способов возможного учета (или неучета) мнения населения при их включении в состав городского округа муниципального образования «город Нальчик»? Думается, в решении именно этих вопросов находится водораздел между конституционным и общеюрисдикционным правосудием: первый вопрос - о конституционности, второй -связан с выяснением фактических обстоятельств.
Судья Н.С. Бондарь считает, что конституционная по своей природе проблема необходимости учета мнения населения муниципального образования могла быть рассмотрена и разрешена по существу в рамках Определения № 137-О о прекращении производства по делу, в том числе с
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
учетом системных взаимосвязей оспариваемых нормативных положений с нормами Конституции КБР, ФЗ о местном самоуправлении, а также путем толкования ч. 1 ст. 131 Конституции РФ в приложении к предмету обращения и установления адекватного действующему конституционно-правовому регулированию соотношения между понятиями «упразднение муниципальных образований», «преобразование муниципальных образований», «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление».
Н.С. Бондарь отмечает, что КС РФ в силу ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ в системном единстве с ее ст. 46 (ч. 1) и 72 (п. «б» ч. 1), а также пп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 3 и главы XII ФКЗ «О КС РФ» располагает достаточно большой степенью самостоятельности при оценке на соответствие Конституции РФ законов субъектов РФ, в том числе в тех случаях, когда соответствующие акты приняты в целях реализации норм федерального законодательства и находятся с ними в нормативной связи. Само по себе отсутствие в обращении заявителя, оспаривающего нормативные положения таких законодательных актов субъектов РФ, считает судья КС РФ, указания на необходимость проверки на конституционность корреспондирующих им норм федерального законодательства не является препятствием для конституционно-правовой оценки обжалуемых норм региональных законов.
КС РФ, будучи не вправе произвольно сужать или расширять предмет рассмотрения, обязан при отсутствии к тому иных препятствий проверить на конституционность именно обжалуемые законоположения с учетом объективно существующих системных связей между ними и иными, включая федеральные, нормативными правовыми актами, как того требует ч. 2 ст. 74 ФКЗ «О КС РФ». Соответствующая обязанность КС РФ связана, в частности, с тем обстоятельством, что Конституция РФ, на соответствие которой подлежат проверке оспариваемые в порядке конституционного судопроизводства нормативные положения, являясь актом прямого действия, проявляет свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих ее законов в определенной системе правового регулирования (Постановление КС РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П).
Следовательно, подчеркивает Н.С. Бондарь, осуществляя проверку законов субъектов РФ, принятых в целях реализации норм федерального законодательства, КС РФ должен оценить, соответствуют ли принятые законодателем субъекта РФ решения, проявляющимся в том числе через нормы федерального законодательства, конституци-
онным нормам. Иное, т.е. признание недопустимости рассмотрения названных законов субъектов РФ на соответствие положениям Конституции РФ без проверки конституционности соответствующих норм федерального законодательства, означало бы, по существу, априорную констатацию того, что федеральный законодатель ненадлежащим образом раскрыл потенциал тех или иных конституционных норм и, стало быть, своего рода презумпцию неконституционности федерального законодательства. И в этой связи вряд ли можно признать обоснованным сформулированный КС РФ в абз. 1 п. 2.1 мотивировочной части Определения тезис, как обосновывающий препятствие для дальнейшего производства по делу, о том, что признание закона субъекта РФ противоречащим Конституции РФ непосредственно не влечет отмену федерального закона, в соответствии с которым он принят, однако порождает неопределенность в вопросе о конституционности самого федерального закона, разрешить который по собственной инициативе, без соответствующего обращения КС РФ не вправе.
Проверка республиканских актов на соответствие Конституции РФ требовала, в частности, конституционно-правового истолкования норм ФЗ о местном самоуправлении, находящихся в нормативном единстве с оспариваемыми нормами законов КБР, полагает Н.С. Бондарь. Как следует из ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2), 12, 16 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 32 (ч. 1, 2), 130, в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве в качестве одной из основ конституционного строя признается и гарантируется местное самоуправление, которое является необходимой формой осуществления власти народа и неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса личности.
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти- непосредственно и через органы местного самоуправления выступает население муниципального образования (Постановление КС РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П).
При этом местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131, ч. 1 Конституции РФ). Следовательно, именно эти территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно- пространственным пределом осуществления муниципальной власти, имея в виду, что признание, гарантирование и осуществление
местного самоуправления должно быть обеспечено на всей территории РФ.
Именно поэтому Конституция РФ, допуская изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в частности в связи с реализацией РФ и субъектами РФ находящихся в их совместном ведении полномочий по установлению общих принципов организации местного самоуправления, включая установление общих принципов его территориальной организации, в качестве необходимого условия такого изменения требует учет мнения населения соответствующих территорий (ст. 131, ч. 2 Конституции РФ).
Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, являясь важнейшей гарантией права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступает универсальным требованием, непосредственно связывающим свободу усмотрения федерального законодателя и законодателей субъектов РФ при принятии ими нормативных решений, касающихся любого изменения территориальной организации местного самоуправления, связанного с сужением либо расширением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления. При этом, напоминает Н.С. Бондарь, во всяком случае любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П). В этом смысле названная конституционная гарантия является выражением нормативного содержания коллективного права на осуществление местного самоуправления, проявляя себя в качестве его неотъемлемого правомочия.
Истолковывая нормы Конституции РФ и федерального законодательства о гарантиях учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, КС РФ изложил правовую позицию, согласно которой формулировка ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ отличается от других, определяющих порядок самостоятельного решения населением вопросов местного значения, в том числе в части порядка учета мнения населения в тех или иных конституционно-правовых ситуациях (Постановление от 24 января 1997 г. № 1-П). Конституционные гарантии учета мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, получили свою конкретизацию в федеральном законодательстве.
Судья КС РФ Н.С. Бондарь напоминает, что
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Закона от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ) в качестве одной из основных целей нового правового регулирования называет установление «общих территориальных принципов организации местного самоуправления» (преамбула).
С их изменением связывается суть реформы местного самоуправления. В рамках соответствующих подходов федеральный закон устанавливает принципы, согласно которым изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений; то же предусмотрено и применительно к преобразованию муниципальных образований путем, в частности, объединения двух и более поселений, не влекущему изменения границ иных муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа также осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения (ч. 3 ст. 12, ч. 3 и 7 ст. 13, ч. 3 ст. 24).
Таким образом, конституционное требование учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, означает, что, принимая решения, связанные с изменением пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, органы государственной власти обязаны обеспечить населению соответствующих муниципальных образований, как территориальным объединениям граждан, коллективно реализующим на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, возможность непосредственно или через органы местного самоуправления сформулировать свою позицию в отношении предполагаемого территориального изменения, условий реализации своего права на осуществление местного самоуправления.
В соответствии с ч. 3 ст. 84 (в редакции от 28 декабря 2004 года) изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу главы 12 данного Федерального закона, в период со дня вступления ее в силу до 1 января 2006 года допускаются исключительно в порядке и по основаниям, уста-
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
новленным ст.ст. 84, 85 данного ФЗ; изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу главы 12 данного ФЗ, производится с соблюдением требований соответственно его ст.ст. 12, 13 (т.е. с учетом мнения населения данных населенных пунктов, выраженного в установленной форме).
Вместе с тем, подчеркивает Н.С. Бондарь, 28 декабря 2004 года в Федеральный закон от 6 октября 2003 года, а именно в ч. 3 ст. 84, было внесено дополнение, которое предусматривает, что в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, не позднее 1 марта 2005 года законом субъекта Российской Федерации принимается решение:
- об упразднении указанных муниципальных образований (за исключением города) и соответствующих органов местного самоуправления не позднее 1 января 2006 года, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты;
- об исключении территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, из состава территории указанного муниципального образования;
- об упразднении внутригородских муниципальных образований.
При этом, считает судья Н.С. Бондарь, названные законоположения непосредственно не связывают принятие органами государственной власти субъектов РФ решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.
Но вместе с тем отсутствие в переходных положениях специального указания на необходимость учета мнения населения муниципального образования, находящегося в пределах городской черты, при решении вопроса о его упразднении не означает установление федеральным законодателем особого порядка решения вопроса об изменении территориальной организации местного самоуправления в части наделения городских населенных пунктов, в границах которых располагаются муниципальные образования, статусом городского округа, исключающего при этом учет мнения населения соответствующих муниципальных образований.
Содержащиеся в абз. 5 ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении положения не могут рассматриваться вне связи с конституционными прин-
ципами и нормами и конкретизирующими их общими основными положениями самого по себе названного Федерального закона, устанавливающими правовые условия и стандарты признания, соблюдения и защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления в РФ, указывает Н.С. Бондарь.
Судья считает, что, устанавливая правовое регулирование перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления в РФ, федеральный законодатель, реализуя положения ст. 131 (ч. 2) Конституции РФ, должен исходить из общего принципа недопустимости изменения границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, независимо от форм такого изменения, без учета мнения населения, выраженного в установленной форме (ч. 3 ст. 83, абз. 1 ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении). Следовательно, в отсутствие какого-либо специального нормативного регулирования, а также исходя из презумпции конституционности действий федерального законодателя, положения абз. 5 ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении в части, касающейся решения вопроса об упразднении находящихся в пределах городской черты муниципальных образований, как непосредственно затрагивающего пространственные пределы реализации права на осуществление местного самоуправления, не могут рассматриваться как не предполагающие учет мнения населения.
Одновременно, указывает Н.С. Бондарь, при установлении органами, разрешающими вопрос о наделении муниципального образования статусом городского округа, факта вхождения в состав территории данного муниципального образования других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, но находящихся за пределами городской черты, соответствующие муниципальные образования, как это прямо предусмотрено абз. 5 ч. 3 ст. 84 ФЗ о местном самоуправлении, подлежат исключению из состава территории муниципального образования, статус которого изменяется. Поскольку в данном случае не происходит изменения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления как в отношении жителей муниципального образования, которое наделяется статусом городского округа, так и в отношении жителей входящих в состав его территории самостоятельных муниципальных образований, учет мнения населения указанных муниципальных образований при решении этого вопроса не требуется.
Исходя из выявленного конституционно-правового смысла положений ФЗ о местном самоуп-
равлении, включая положения абз. 5 ч. 3 ст. 84, следует оценивать и оспариваемые нормы законов КБР. Принимая соответствующие законы, подчеркивает Н.С. Бондарь, республиканский законодатель действовал на основании и во исполнение положений ФЗ о местном самоуправлении в целях приведения территориальной организации местного самоуправления в КБР в соответствие с установленными им новыми принципами территориальной основы местного самоуправления в РФ (преамбула Закона КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР»). Исходя из этого и имея в виду, что оспариваемые законодательные акты приняты по предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ (п.«н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), они при отсутствии норм, расходящихся с нормами федеральных законов, не могут в силу ст. 76 (ч. 2) Конституции РФ истолковываться таким образом, который порождал бы несоответствие между ними и федеральным законодательством.
При этом не исключается право федерального законодателя предусмотреть другие формы разрешения вопроса, связанного с наделением муниципального образования, в составе которого находятся иные муниципальные образования, статусом городского округа, например признать возможным их существование в пределах городской черты в качестве самостоятельных муниципальных образований, указывает судья.
Необходимо указать и на особое мнение судьи КС РФ Б.С. Эбзеева. Он отмечает, что его в равной мере беспокоят как содержание решения, так и способ, каковым КС РФ пришел к изложенным выводам. Он указывает, что в Определении КС не изложены доказательства в пользу того, что оспариваемые законы КБР были приняты во исполнение выраженной в Федеральном законе от 6.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» воли федерального законодателя (а именно этот тезис положен в основу решения КС РФ), за исключением требующей обоснования истинности ссылки на преамбулу Закона КБР «О статусе и границах муниципальных образований в КБР», и не исследованы доказательства того, что в действительности оспариваемые заявителями законоположения не детерминированы названным ФЗ.
Даже в случае, если подобную детерминацию признать существующей, полагает Б.С. Эбзеев, это само по себе не может служить аргументом в пользу принятия решения о прекращении производства по делу, ибо КС РФ не должен безосновательно отказываться от собственной прецедентной практики, требующей выявления системных
связей различных правовых актов или их норм без специального на то обращения.
Для такого отказа необходимы исключительные основания, которые в данном случае невозможно обнаружить. КС РФ мог на соответствующем этапе рассмотрения дела также воспользоваться возможностями, предоставляемыми ст. 67 ФКЗ «О КС РФ».
Судья Б.С. Эбзеев указывает, что оспариваемые положения касаются конституционно-правового института, в связи с которым КС РФ уже выявлен по меньшей мере в двух постановлениях смысл конституционных норм, лежащих в основе как законодательства субъектов РФ, так и федерального регулирования. При этом сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывала при проверке конституционности оспариваемых норм законов КБР в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует ч. 2 ст. 74 ФКЗ «О КС РФ», исходить из ранее сформулированных КС РФ правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела.
Выработанные КС РФ правовые позиции сохраняют свою силу и в соответствии с принципом верховенства Конституции России означают, что субъект РФ не может изменять установленные Конституцией РФ приоритеты, включая организацию местного самоуправления и ее конституционные гарантии, ограничивать их действие или вводить процедуры и механизмы разрешения споров, ставящие под сомнение право населения муниципальных образований на осуществление местного самоуправления, а также способы и формы реализации данного права, как они установлены Конституцией РФ, а затем актуализированы федеральным законодателем.
Б.С. Эбзеев подчеркивает, что при этом аксиомой конституционного судопроизводства является невозможность преодоления правовой позиции КС РФ, в равной мере обязательной как для законодателя субъекта РФ, так и для федерального законодателя, путем повторного принятия акта или норм, признанных не соответствующими Конституции РФ, что непосредственно вытекает из ее ст. 125 (ч. 6). А это поставило под сомнение обоснованность в данном деле справедливого в целом тезиса о том, что КС РФ не вправе выходить за пределы предмета, указанного в обращении, и нейтрализует тезис о необходимости соблюдения присущего конституционному судопроизводству принципа состязательности и равноправия сторон, как они определены в ст. 125 (ч. 3) Конституции РФ и ст. 5 ФКЗ «О КС РФ».
Кроме того, указывает судья Б.С. Эбзеев, не
УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ
обладает доказательственной силой и утверждение, что КС РФ, решая исключительно вопросы права, воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств и не проверяет законность и обоснованность решений по конкретным делам, в которых были применены или подлежали применению оспариваемые законоположения. Нельзя не учитывать, что ст. 3 ФКЗ «О КС РФ» содержит принципиальную оговорку: КС РФ действительно воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств, но только в тех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, на что многократно в своих решениях указывал КС РФ.
В связи с изложенным, отмечает Борис Сафа-рович, прекращением производства по данному делу состояние неопределенности относительно соблюдения законодателем КБР установленного Конституцией РФ федерального стандарта прав человека и гражданина на участие в местном самоуправлении искусственно, без фактических и юридических к тому оснований, сохраняется.
Этим одновременно «размываются» пределы дискреционной свободы законодателя субъекта РФ в его регулятивном вторжении в сферу прав и свобод человека и гражданина, недопустимом в силу ст. 71 (п. «в») Конституции РФ, с одной стороны, и легитимируется практика преодоления правовых позиций КС РФ, являющихся, по существу, частью Конституции РФ и способом ее актуализации и раз-
вития, повторным решением федерального законодателя, - с другой. А этим, в свою очередь, подрываются рационализирующая роль самой Конституции РФ и основы ее стабильности.
Такая позиция, указывает Б.С. Эбзеев, особенно опасна тем, что вопросы об административно-территориальном устройстве и о статусе и границах муниципальных образований в КБР (и не только в ней) «отягощены» присутствием этно-терри-ториальной составляющей, неизбежно проистекающей из самой природы КБР как субъекта РФ, образованного двумя народами, и в силу этого требующей зачастую консенсуальных решений вопросов, затрагивающих их коренные интересы. В этом как раз и есть основа межэтнической солидарности, являющейся категорическим императивом межнациональных отношений как в КБР, так и в Российской Федерации в целом.
Таким образом, нами проанализирован целый спектр конституционно-правовых аспектов взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными структурами в условиях устойчивого федеративного развития, влияния конституционных судебных решений на практику правового регулирования. Предложенное к рассмотрению Определение КС РФ в совокупности с особыми мнениями судей КС РФ позволяет акцен-тированно выделить ряд актуальнейших проблем современного конституционного права России, причем как учебного, так и научного применения.
Примечания
1 См.: Библиография по конституционному правосудию/Авт.-сост. М.А. Митюков; вступ. ст. О.Г. Румянцева, Б.А. Страшуна; Фонд конституционных реформ. - М., 2008.
2 См.: Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. 2-е изд., доп. - М., 2007.
Библиографический список
1. Авакьян С.А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. 2-е изд., доп. - М., 2007.
2. Библиография по конституционному правосудию / Авт.-сост. М.А. Митюков; вступ. ст. О.Г. Румянцева, Б.А. Страшуна; Фонд конституционных реформ. - М., 2008.
V.I. BYRLEDYANU
ISSUES RELATED TO CONSTITUTIONALITY OF CERTAIN STATEMENTS IN LAW SYSTEM OF THE
SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article is devoted to certain issues related to the impact of the Russian Constitutional Court solutions on the law system of the subject of the Russian Federation. The author draws conclusions about tendencies of Russian federative relationships development, taking into consideration Russian Constitutional Court solution № 137-O and other materials.
Key words: solutions the Russian Constitutional Court, law system of the subjects of the Russian Federation, federative relationships.
