CC BY
287
УДК 342.565.2
Ю. С. Ковалев
К ВОПРОСУ О СУДЕБНОМ КОНСТИТУЦИОННОМ КОНТРОЛЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье исследуется состояние правового регулирования судебного конституционного контроля в Российской Федерации, соотношение судебного конституционного контроля на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, выносятся предложения по внесению изменений в федеральное конституционное законодательство. Также отражена особенная роль Конституционного Суда Российской Федерации в осуществлении судебного конституционного контроля, как специализированной структуры государства. Автор приходит к выводу о необходимости проведения комплексной реформы конституционного правосудия в том числе, в целях формирования правового пространства без конфликта интересов разно уровневых конституционных судов. Доктрина конституционного права также содержит достаточно большое ко-
личество мнений, выдающихся ученых о реформировании конституционного законодательства. Многие предложения сформулированы исходя из смены вектора диспозитивности в создании субъектами РФ конституционных (уставных судов) на императивное начало нормы права, предусматривающее обязанность соответствующих субъектов по созданию конституционных (уставных) судов. Так же, в данной статье автором анализируется теоретическая основа судебного конституционного контроля и возможности соотношения понятий «судебный конституционный контроль» и «конституционный контроль», исследуются позиции ученых, проводится терминологический анализ сущности двух самостоятельных категорий.
Ключевые слова: суд, судебный конституционный контроль, судебная власть, закон, законность.
Yu. S. Kovalev
ON JUDICIAL CONSTITUTIONAL CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION
The articlestudies the condition of legal regulation of judicial constitutional control in the Russian Federation, a ratio of judicial constitutional control at the federal level and the level of territorial subjects of the Russian Federation. It offers an introduction of amendments to the federal constitutional legislation. The special role of the Constitutional Court of the Russian Federation is also reflected in implementation of judicial constitutional control as a specialized structure of the state. The author comes to a conclusion about the need to carry out complex reform of the constitutional justice in order to form the legal space without the conflict of interests as regards constitutional courts of different levels. The doctrine of constitutional right also contains a great number of opinions of out-
standing scientists on constitutional legislation reform. Many offers are formulated proceeding from change of a vector of a disposition in creation by territorial subjects of the Russian Federation constitutional (authorized courts) on the imperative beginning of rule of law providing an obligation of appropriate subjects to create the constitutional (authorized) courts. The article analyzes a theoretical basis of judicial constitutional control and a possibility of a ratio of the concepts «judicial constitutional control» and «constitutional control», positions of scientists are investigated, the terminological analysis of essence of two independent categories is carried out.
Key words: court, judicial constitutional control, judicial authority, law, legality.
Российская Федерация провозгласила на своей территории гарантом прав и свобод человека и гражданина, организаций и иных лиц, Конституцию, принятую на всенародном голосовании в 1993 г. Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя страны, положения об основных правах и свободах, информацию о государственном
устройстве, составе органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок внесения изменений в основные положения Конституции РФ.
Предполагается, что все действия, совершаемые на территории государства должны точно соответствовать Конституции РФ, в том числе и принимаемые нормативно-правовые
ГУМАНИТАРНЫЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
акты, постановления, распоряжения и указы должностных лиц, а также иные действия органов государственной власти.
В целях обеспечения неукоснительного соблюдения Конституции РФ в Российской Федерации введен в действие специализированный орган, осуществляющий судебный конституционный контроль - Конституционный Суд Российской Федерации. Правовое положение Конституционного Суда РФ и статус судебного органа конституционного контроля закреплены в статье 125 Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).
Общее понимание судебного контроля заключается в достижении правопорядка и соблюдении законодательства посредством осуществления правосудия в форме конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства.
В целях определения сущности судебного конституционного контроля стоит разделять понятия «конституционный контроль» и «конституционный надзор».
Функции, осуществляемые органами контроля и надзора различны, так как перед ними поставлены разные задачи для реализации общей цели - поддержание конституционного порядка. Само понятие «контроль» предполагает проверку, причем постоянную за чем-нибудь. Хотя Конституционный Суд не осуществляет постоянный контроль за всем массивом нормативных актов по собственной инициативе, мы говорим именно о контрольной деятельности названного органа. Конституционный Суд принимает окончательные решения, вызывающие определенные правовые последствия [4, с. 120].
В свою очередь под судебным конституционным контролем следует понимать деятельность специализированного органа - Конституционного Суда Российской Федерации, за соблюдением субъектами права Конституции РФ, а также за точным соответствием принимаемых нормативно-правовых актов положениям Основного закона государства.
Стоит учитывать, что конституционный надзор отличается от конституционного контроля принципом прямого постоянного действия. Так, орган конституционного надзора осуществляет свою деятельность постоянно и до момента принятия спорного нормативно-правового акта, в то время как орган конституционного контроля проводит выборочные проверки и, как правило, по инициативе заинтересованных лиц.
При этом надзорный орган не входит в единую систему проверяемых органов и не связан с ними какими-либо служебными отношениями. Кроме того, орган, осуществляющий надзор, не вправе вмешиваться в деятельность других государственных органов и подменять функции контролирующего органа.
Стоит отметить, что в отношении конституционного надзора более разработанной была система государственных органов СССР, которая до 26 декабря 1991 г. предусматривала в своем составе Комитет Конституционного надзора СССР.
Таким образом, в системе конституционного правопорядка под контролем следует понимать взаимоотношения органов государственной власти, устанавливающие полномочия контролирующего органа по отмене нормативно-правового акта, а под конституционным надзором - полномочия органа государственной власти по указанию подотчетной структуре на допущенное нарушение с возможностью требования устранения всякого нарушения в установленный срок и приостановления действия нормативно-правового акта.
В. В. Боридин, являясь противником отождествления конституционного контроля и конституционного надзора, все же указывает, что «прежде всего, и конституционный контроль, и конституционный надзор являются формами правовой охраны конституции, или юридическими средствами, обеспечивающими соблюдение конституционной законности в стране. Далее, они выполняют единые задачи, а именно: обеспечение верховенства конституционных норм, обеспечение их непосредственного действия, а также установления в государстве режима конституционной законности, и в этом заключается сходство двух названных форм» [2, с. 35].
Переходя к практической реализации конституционного судебного контроля, отметим, что анализ действующего законодательства России показал наличие некоторых проблем субъектного состава конституционного правосудия.
Так, Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (далее - ФКЗ «О судебной системе РФ») в статье 4 предусмотрено создание в рамках единой судебной системы России два судебных органа содержащих в своем названии ссылку на специализированные полномочия конституционного судопроизводства - Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Далее статья 27 ФКЗ «О судебной си-
стеме РФ» раскрывает основные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые в части дублируют компетенцию Конституционного Суда РФ, только на уровне законодательства субъектов РФ. При этом стоит отметить, что если ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» содержит прямое указание на осуществление судебного конституционного контроля, то действующее законодательство России в сфере судебной деятельности не предусматривает такой специализации у конституционных (уставных) судов. Более того, поскольку судебная система РФ может быть установлена только в порядке ФКЗ «О судебной системе РФ», то субъекты Российской Федерации теоретически не вправе относить созданные суды к органам судебного конституционного контроля. Данное обстоятельство противоречит статье 118 Конституции РФ, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Таким образом, хоть и предполагается, что конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют свои полномочия посредством конституционного судопроизводства, нормативно-правового отражения эта дефиниция в действующем законодательстве не нашла.
В связи с изложенным предполагаем обоснованным внести изменения в ФКЗ «О судебной системе РФ», дополнив статью 4 и статью 27 указанием на осуществление конституционными (уставными) судами субъектов РФ судебного конституционного контроля на уровне соответствующего субъекта Российской Федерации в сфере осуществления полномочий, предоставленных ФКЗ «О судебной системе РФ».
Кроме того, в юридической литературе существует мнение о необходимости обязать все субъекты РФ к созданию конституционных (уставных) судов. Так, Р. Н. Шгаепова указывает: «Полагаем необходимым изменить содержание стать 27 вышеуказанного акта в части обязанности создания органов судебного конституционного контроля всеми субъектами РФ. Полагаем, что это позволит решить не только задачу обеспечения законности актов в субъектах РФ, но и разгрузит Конституционный Суд РФ, который будет рассматривать на соответствие Конституции РФ непосредственно федеральные акты» [6, с. 148-149].
Считаем, что реализация данного предложения в качестве самостоятельной реформы без системного подхода приведет к существенным конфликтам в правовой среде. Прежде
всего это следует из смысла статьи 27 ФКЗ «О судебной системе РФ», согласно которой, решения конституционного (уставного) суда не могут быть пересмотрены другим судом.
Кроме того, к лицам, замещающим должность судьи в Конституционном Суде РФ, предъявляются специальные требования по стажу и возрасту, что на сегодняшний день может и не обеспечиваться субъектами РФ.
Таким образом, переориентированность Конституционного Суда РФ на рассмотрение исключительно федеральных нормативно-правовых актов возможно, на наш взгляд, только посредством введения системы судов, осуществляющих конституционное судопроизводство, установив возможность кассационного обжалования судебных постановлений конституционных (уставных) судов.
Наше предложение вполне согласуется с принципом установления единой судебной системы на территории Российской Федерации. Кроме того, в доктрине отечественного права отмечается самостоятельный характер конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Н. А. Мошкина и Т. В. Ищук пишут: «В соответствии с принципом разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд субъекта является самостоятельным органом государственной власти, поскольку учреждается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, финансируется из бюджета соответствующего субъекта, а его решения, вынесенные в пределах полномочий, являются обязательными для всех органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации» [5, с. 115].
Стоит особенно отметить, что понятие «судебного конституционного контроля» и «конституционного контроля» не стоит отождествлять. Полагаем, что термин «конституционный контроль» выступает более общим понятием, поскольку осуществлять его могут не только судебные учреждения, но и иные органы государственной власти. В свою очередь, ФКЗ «О судебной системе РФ» на сегодняшний день установил, что органом судебного конституционного контроля является Конституционный Суд РФ, следовательно, его полномочия и входят в предмет термина «судебный конституционный контроль». Однако, некоторые авторы, отождествляют указанные понятия, проводя границу только между терминами «конституционный контроль» и «конституционный над-
ГУМАНИТАРНЫЕ И ЮРИДИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
зор». Так, согласно мнению Кургузикова М. С. «В Российской Федерации, в отношении деятельности специально уполномоченных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативно-правовых актов, а также действий различных органов государства, физических и юридических лиц, уполномоченных государством на государственно-властные действия, Основному закону страны, заканчивающейся отменой обнаруженных несоответствий, наиболее точным термином является «конституционный судебный контроль», который в рамках российской системы органов государственной власти идентичен термину «конституционный контроль» [3, с. 231].
По системе построения полномочий органов судебной системы можно выделить американскую и европейские модели судебного конституционного контроля.
Принципиальное различие указанных моделей заключается в том, что если американская модель предусматривает обязанность каждого судьи проверять соответствие нормативно-правового акта, подлежащего применению, Конституции государства, то европейская модель ориентирована на создание системы специализированных органов конституционного правосудия.
При этом, в некоторых государствах существуют формы предварительного конституционного контроля, осуществляемого органами государственной власти за пределами конституционного правосудия.
Так, например, в ст. 26 Конституции Ирландии 1937 г. закреплено право Президента после консультации с Государственным Советом передать любой законопроект в Верховный Суд для решения вопроса, не противоречит ли он или его отдельное предписание Конституции или какому-либо ее положению. Во всех случаях, когда Верховный Суд Ирландии решит, что какое-либо положение законопроекта противоречит Конституции, Президент страны должен отказаться от подписания такого законопроекта.
Согласно ст. 122 Конституции Польской Республики до подписания закона Президент страны может обратиться в Конституционный Трибунал с запросом о соответствии закона Конституции.
В Швеции предварительный конституционный контроль самими шведскими судами не осуществляется, в их компетенцию входит только право воздержаться от применения в конкретном деле противоречивого закона, если до-
пущена явная ошибка законодателя, чтобы тем самым не нарушить права и законные интересы граждан, т.е. суды ограничиваются только констатацией самого факта противоречия [1, с. 13].
Усматривается, что предварительный конституционный контроль в европейских странах является неотъемлемой частью правовой системы, входит в общую структуру конституционного судопроизводства и обеспечивает должное функционирование механизма государства, вовлекая в его осуществление иные органы государственной власти.
Стоит отметить, что отсутствие предварительного судебного контроля в России является существенным недостатком системы конституционного судопроизводства. Так, например, вполне обоснованным представляется привлечение Конституционного Суда РФ при формировании предложений о поправках в Конституцию РФ на этапе между одобрением законопроекта Советом Федерации Федерального Собрания РФ и его подписания Президентом РФ.
Кроме того, тенденция к усилению значимости конституционного судебного контроля намечена Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным с внесением в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекта №36765-7, который успешно был одобрен обеими палатами Федерального Собрания РФ и подписан Президентом РФ. Так, Федеральным конституционным законом от 28.12.2016 № 11-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» существенно усилена позиция Конституционного Суда РФ относительно применения нормативно-правовых актов и их существования в целом. Так, в случае признания Конституционным Судом РФ нормативно-правового акта, не соответствующим Конституции РФ, то его применение всеми ветвями власти запрещается, а органы нормотворчества, в свою очередь, обязаны устранить выявленные нарушения. Конечно, ранее в закон предусматривал обязательность решений Конституционного Суда РФ, однако, на практике императивные предписания органа судебного конституционного контроля игнорировались либо не принимались во внимание как существенные.
На наш взгляд, указанные изменения существенно вовлекли орган конституционного судебного контроля в законодательный процесс, поскольку безусловность позиции Конституционного Суда РФ в соотношении с отсутствием обжалования окончательного решения, пред-
усматривает необходимость органов всех ветвей государственной власти либо принимать к соответствующему исполнению императивное предписание, либо работать над предложениями по корректировке действующего законодательства.
В связи с изложенными тенденциями, проведенным анализом, следует, что вопрос осуществления судебного конституционного контроля в Российской Федерации должен быть
более детально разработан в научном сообществе с вынесением конкретных предложений законодателю для установления на территории государства единой системы органов конституционного судопроизводства и обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и неукоснительного соответствия всех нормативно-правовых актов положениям Основного закона государства.
Литература
1. Бондарева Е. А. Предварительный конституционный контроль в системе гарантий конституционализма в России и за рубежом // Конституционализм и государствоведение. 2014. №6. С. 7-20.
2. Бородин В. В. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: понятие и сущность // Юридическая мысль. 2012. №3 (71). С. 38-45.
3. Кургузиков М.С. К вопросу о понятиях «конституционный контроль» и «конституционный надзор» // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. 2015. №1 (30). С. 229-232.
4. Миронов А. Л. Конституционный контроль - механизм обеспечения конституционно-правового регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2010. №12. С. 120-123.
5. Мошкина Н. А., Ищук Т. В. Судебный контроль как основное направление деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Наука и общество. 2013. №2 (11). С. 112-116.
6. Шгаепова Р. Н. Судебный конституционный контроль в субъектах Российской Федерации: опыт и перспективы // Социально-экономические исследования, гуманитарные науки и юриспруденция: теория и практика. 2016. №8. С.145-150.
References
1. Bondareva E. A. Predvaritel'nyi konstitutsionnyi kontrol' v sisteme garantii konstitutsionalizma v Rossii i za rubezhom (Preliminary constitutional monitoring in system of warranties of a constitutionalism in Russia and abroad) // Konstitutsionalizm i gosudarstvovedenie. 2014. No. 6. P. 7-20. (In Russian).
2. Borodin V. V. Konstitutsionnyi sudebnyi kontrol' v Rossiiskoi Federatsii: ponyatie i sushchnost' (The constitutional judicial monitoring in the Russian Federation: concept and entity) // Yuridicheskaya mysl'. 2012. No.3 (71). P. 38-45. (In Russian).
3. Kurguzikov M. S. K voprosu o ponyatiyakh «konstitutsionnyi kontrol'» i «konstitutsionnyi nadzor» (On concepts «constitutional monitoring» and «constitutional supervision») // Biznes. Obrazovanie. Pravo. Vestnik Volgogradskogo instituta biznesa. 2015. No.1 (30). P. 229-232. (In Russian).
4. Mironov A. L. Konstitutsionnyi kontrol' - mekhanizm obespecheniya konstitutsionno-pravovogo regulirovaniya (Constitutional monitoring - the mechanism of support of constitutional and legal regulation) // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2010. No. 12. P. 120-123. (In Russian).
5. Moshkina N. A., Ishchuk T. V. Sudebnyi kontrol' kak osnovnoe napravlenie deyatel'nosti Konstitutsionnogo Suda Rossiiskoi Federatsii (Judicial monitoring as the main activity of the Constitutional Court of the Russian Federation) // Nauka i obshchestvo. 2013. No. 2 (11). P. 112-116. (In Russian).
6. Shgayepova R. N. Sudebnyi konstitutsionnyi kontrol' v sub»ektakh Rossiiskoi Federatsii: opyt i perspektivy (Judicial constitutional monitoring in subjects of the Russian Federation: experience and perspectives) // Sotsial'no-ekonomicheskie issledovaniya, gumanitarnye nauki i yurisprudentsiya: teoriya i praktika. 2016. No. 8. P. 145-150. (In Russian).
