CC BY
114
УДК 343 ББК 67
к вопросу о субъектах правоохранительной деятельности в российской федерации
ольга викторовна химичева,
начальник кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, профессор Научная специальность 12.00.09 — Уголовный процесс
E-mail: olga-him@mail.ru Рецензент: доктор юридических наук, профессор Мичурина О.В.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В силу отсутствия определения в нормативных актах проблемы понятия правоохранительной деятельности, видов правоохранительных органов являются дискуссионными. В статье рассматривается вопрос о правомерности отнесения судов к системе правоохранительных органов.
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, система правоохранительных органов, судебная власть, суд.
Annotation. Due to the lack of definition in normative acts questions about the concept of law enforcement, the kinds of law enforcement agencies are debatable. The article deals with the question of the lawfulness of attributing courts to the system of law enforcement.
Keywords: law enforcement, law enforcement system, the judiciary, the court.
В нормативном порядке вопрос о том, какие именно органы и организации следует относить к числу правоохранительных, прямо и однозначно не урегулирован: ни в Конституции Российской Федерации1, ни в одном законе или подзаконном нормативном правовом акте нет такого перечня. Из множества нормативных правовых актов, где имеются упоминания о такого рода органах и организациях, какого-либо однозначного вывода сделать невозможно.
На этом основании некоторые специалисты круг правоохранительных органов расширяют практически до бесконечности, и включают в него, помимо прочих государственных органов, службы по охране высших должностных лиц государства, противопожарную службу, частные детективные и охранные службы, уполномоченных по правам (человека, ребенка, предпринимателей) и т.д. Существует и противоположное мнение, согласно которому правоохранительные органы — это лишь те, которые выполняют функции по охране правопорядка и по борьбе с преступностью.
Конечно, ответ на вопрос о круге правоохранительных органов неразрывно связан с уяснением понятия «правоохранительная деятельность», которое также в нормативных правовых актах не сформулировано, и соответственно, крайне дискуссионно. Наиболее конструктивный подход к определению данного
понятия выработан научной школой кафедры уголовного процесса, правосудия и прокурорского надзора юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова: правоохранительная деятельность — такая государственная деятельность, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка2.
При такой интерпретации правоохранительная деятельность никак не может быть сведена лишь к деятельности в сфере борьбы с преступностью, другими правонарушениями, в сфере охраны правопорядка. Право (то есть система общеобязательных, формально определенных норм, установленных и обеспечиваемых государством, направленных на регулирование общественных отношений) должно охраняться не только от этих антиобщественных явлений; не менее важна охрана от всяких иных проявлений противоправности, от незаконного и необоснованного ограничения прав и законных интересов лиц, как физических, так и юридических.
Очевидно, что правоохранительная деятельность весьма разнопланова и реализуется по нескольким направлениям. Это, в частности, конституционный
контроль, правосудие, прокурорский надзор, предварительное расследование преступлений. При этом надо учитывать, что некоторые направления правоохранительной деятельности выполняет один орган, другие — два или несколько. Так, конституционный контроль и правосудие осуществляется единственным органом — судом, в то время как предварительное расследование находится в компетенции около двадцати различных государственных органов и должностных лиц.
Это, однако не означает, что имеются основания все органы и должностные лица, наделенные правом производить предварительное следствие и дознание по уголовным делам, относить к числу правоохранительных. В данном случае нужно учитывать еще один критерий — место и значимость правоохранительной деятельности среди иных функций данного органа. Так, для органов государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы полномочия органа дознания, возложенных на них п. 4 ч. 1 ст. 40 Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации3, далеко не единственные4. С другой стороны, для органов внутренних дел Российской Федерации, относящимся согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ к органам дознания и имеющим в своем составе следственные органы, выполнение правоохранительной деятельности в виде выявления, раскрытия и расследования преступлений — основная задача5.
Таким образом, для определения перечня правоохранительных органов необходимо учитывать, во-первых, выработанное в науке понятие правоохранительной деятельности, и во-вторых, «удельный вес» этой деятельности в общем объеме функций того или иного органа.
Концептуальное значение для построения системы правоохранительных органов имеет вопрос об отнесении к их числу судов. В последние годы этот вопрос вновь привлек к себе внимание ученых. По нашему мнению, это в значительной мере связано с тем, что правовому статусу судов, относящихся к самостоятельной ветви государственной власти, независимости судей от какого бы то ни было влияния, обеспечению их объективности и беспристрастности при осуществлении правосудия наконец-то уделяется первостепенное внимание. И этим обстоятельством, по необъяснимым причинам, обосновывается мнение о недопустимости отнесения судов к числу правоохранительных органов, объединение их в единую систему с полицией, прокуратурой и т.д.
По нашему убеждению, подобный подход неправомерен и чрезвычайно вреден для понимания сути правоохранительной деятельности, организации и деятельности системы правоохранительных органов.
Во-первых, для отрицания принадлежности судов к числу правоохранительных органов нет нормативных оснований. Словосочетание «кадры судебных и правоохранительных органов», имеющееся в п. «л» ст. 72 Конституции Российской Федерации, которое нельзя понимать буквально, не означает отделение судебных органов от других правоохранительных. При подобном подходе можно было бы утверждать о некоем единстве судов и прокуратуры, что следует из наименования главы 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть и прокуратура»6, в то время как и по возложенным задачам, и по выполняемым функциям суды и прокуратура — принципиально различные правоохранительные органы7.
Что же касается других нормативных правовых актов, то, как отмечалось, в них также нет предписаний, исключающих рассмотрение суда как правоохранительного органа.
Во-вторых, отнесение какого-либо органа, в том числе и суда, к числу правоохранительных органов не лишает его независимости в организационном и функциональных смыслах и не подчиняет другим органам. Каждый правоохранительный орган сохраняет самостоятельность в пределах предоставленной ему законом компетенции.
В-третьих, если не относить суд к числу правоохранительных органов, то закономерен вывод о том, что суд не осуществляет деятельность по охране права. Абсурдность этого утверждения очевидна. Именно суд, принадлежащий к самостоятельной ветви государственной власти и в связи с этим наделенный особым статусом, обеспечивающим независимость судей в ходе судебной деятельности, в наибольшей степени охраняет право. Во всем мире судебная процедура признана самым демократичным и эффективным порядком защиты прав. Не случайно, к примеру, именно в компетенции судов находится решение вопроса об ограничении конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве и в ходе оперативно-разыскной деятельности.
Отрицание принадлежности судов к числу правоохранительных органов не согласуется и с требованиями ст. 46 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод; в суд могут быть обжалованы решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
В-четвертых, в соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Это значит, что назначение деятельности многих правоохранительных органов (органов предварительного след-
ствия и дознания, прокуратуры), обеспечивающих защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод (ч. 1 ст. 6 УПК РФ), полностью реализуется лишь в судебном разбирательстве, где суд, рассматривая уголовные дела, решает вопрос о виновности или невиновности подсудимого и о назначении или неназначении ему наказания.
В ходе конституционного, гражданского, административного, судопроизводства суд, защищая права и законные интересы граждан, государственных органов, общественных организаций, в конечном счете, дает оценку деятельности всех других правоохранительных органов. При этом принадлежность судов к самостоятельной ветви государственной власти подчеркивает особый статус суда среди иных правоохранительных органов, относящихся к исполнительной ветви власти.
В-пятых, рассмотрение суда в качестве правоохранительного органа отнюдь не означает, что на суды возлагается обязанность бороться с преступностью. Как отмечалось, правоохранительная деятельность не исчерпывается борьбой с преступностью, которая, в свою очередь, ведется разнообразными методами. Так, уголовное судопроизводство, осуществляемое не только дознавателем, следователем, прокурором, но и судом, имеет правозащитную цель, при которой уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию (ч. 2 ст.6 УПК РФ).
Решая вопрос о субъектах правоохранительной деятельности, в частности о том, относить или нет суды к числу правоохранительных органов, нельзя не учитывать и интересы учебного процесса в образовательных организациях. Выпускник любого юридического вуза, особенно ведомственного, обязан знать, как построены и функционируют органы, участвующие в реализации законов и других правовых предписаний. Эти знания необходимы не только для будущей профессиональной деятельности в должностях следователя, дознавателя, оперативного работника, участкового уполномоченного; они крайне важны для успешного освоения многих дисциплин, которые им предстоит познать в ходе обучения. Именно поэтому учебная дисциплина «Правоохранительные органы» дает об-
щую, исходную информацию о правоохранительной деятельности и об основах организации тех учреждений, главная задача которых состоит в реализации этой деятельности.
В заключение отметим, что правильное понимание вопроса о субъектах, осуществляющих правоохранительную деятельность, чрезвычайно важно не только для специалистов-юристов, но и для общества в целом, в связи с чем необходимо всемерно способствовать формированию правильного представления о правоохранительной деятельности и системе органов, ее осуществляющих, не зажимая их в ведомственных рамках, но и не расширяя до бесконечности.
1 Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с поправками, внесенными Законами Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
2 Правоохранительные органы: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. К.Ф. Гуценко. — М.: Издательство «ЗЕРЦАЛО», 2007. — С. 9.
3 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в последующих редакциях) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 52 (ч. 1). — Ст. 4921. Далее по тексту — УПК РФ.
4 См.: п. 5 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре. Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 290 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2012. — № 17. — Ст. 1964.
5 См. об этом: ст. 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. (в последующих редакциях) «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 7. — Ст. 900; ст. 3 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (в последующих редакциях) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2011. — № 10. — Ст. 1334; п.8 Положения об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 (в последующих редакциях) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 48. — Ст. 5923.
6 В редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ.
7 В связи с этим на этапе обсуждения данной новеллы предлагалось не изменять наименование главы 7 Конституции Российской Федерации, а ввести в Основной закон самостоятельную главу под названием «Прокурорский надзор». См.: Химичева О.В. Конституция Российской Федерации — важнейший источник уголовно-процессуального права // 20-летие Конституции Российской Федерации. Становление, проблемы и тенденции развития: сборник статей / Московский университет МВД России. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. — С. 242-248.
