CC BY
88
УДК 351.75 ББК 67
К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ДЖАМИЛЯ РАШИДОВНА БАЛАЕВА,
адъюнкт Академия управления МВД России E-mail: rashidovna_dj@mail.ru Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Заслуженный юрист Российской Федерации А.М. Кононов Научная специальность 12.00.11 — cудебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются подходы к определению субъектов обеспечения региональной безопасности; предлагаются меры по совершенствованию их деятельности
Ключевые слова: региональная безопасность, обеспечение региональной безопасности, субъекты обеспечения региональной безопасности
Annotation. In article approaches to definition of subjects of ensuring regional security are considered, measures for improvement of their activity are proposed
Keywords: regional security, ensuring regional security, subjects of ensuring regional security
Сложность и динамичность современных социально-политических и экономических процессов закономерно меняют структуру и удельный вес внешних и внутренних угроз безопасности личности, общества, государства.
Если в 1990-х гг. — начале 2000-х гг. для России одними из приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности на региональном уровне были нейтрализация сепаратистских тенденций, сохранение территориальной целостности, то сейчас акценты существенно смещены в направлении совершенствования социально-экономических отношений. Так в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «...стабильное состояние национальной безопасности на региональном уровне обеспечивается путем сбалансированного, комплексного и системного развития субъектов Российской Федерации, расширения и укрепления хозяйственных связей между ними»1.
Полномочия, содержание деятельности, основные принципы при обеспечении безопасности, функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечении безопасности в целом определены в Фе-
деральном законе № 390-Ф3 от 28 декабря 2010 г. «О безопасности»2.
В соответствии со Стратегией национальной безопасности «обеспечение национальной безопасности — реализация органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества политических, военных, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов»3.
Следует обратить внимание на то, что в ранее действовавших нормативных правовых актах определение понятия «обеспечение национальной безопасности» не давалось. В то же время, содержание термина «система обеспечения национальной безопасности» было зафиксировано в предыдущей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537. В этом определении использовалось понятие «силы и средства обеспечения национальной безопасности»4, состав которых не совсем конкретно был обозначен в тексте указанного документа. Так субъектный состав обеспечения национальной безопасности включал «Вооруженные
Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации»5.
Указанный выше подход по ряду обстоятельств не позволял определить круг исследуемых субъектов, так как, к примеру, термин «правоохранительная служба» законодательно не был регламентирован, совещательные органы (советы безопасности и др.) не были учтены в приведенном перечне.
Тем не менее, отдельные ученые используют такой же подход при определении исследуемого нами понятия «система обеспечения региональной безопасности». К примеру, А.Ю. Кирьянов полагает, что «система обеспечения региональной безопасности представляет собой совокупность деятельности по ее обеспечению, сил и средств обеспечения и субъектов обеспечения региональной безопасности»6. Указанное определение, на наш взгляд, несколько перегружено — здесь включены и «силы и средства», и «субъекты» обеспечения региональной безопасности без разграничения их по каким-либо признакам.
Аналогичный подход усматривается и в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, где под системой обеспечения общественной безопасности понимаются «силы и средства обеспечения общественной безопасности»7.
В действующем законодательстве перечень субъектов обеспечения национальной безопасности детально не определен. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации дается лишь определение системы обеспечения национальной безопасности как «совокупности осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов»8. При этом, полномочия, конкретные функции государственных и иных органов, порядок их взаимодействия, учитывающий правовой статус каждого из субъектов, компетенцию и характер решаемых задач, в рассматриваемом правовом акте не определены.
Следует согласиться и с тем, что обеспечение национальной безопасности Российской Федерации — это деятельность не только государства, но и всего общества и каждого гражданина в отдельности, направленная на защиту национальных интересов, их практическую реализацию9.
В то же время учеными предпринимаются попытки классификации субъектов обеспечения национальной безопасности. И.Б. Кардашова разграничивает субъекты обеспечения национальной безопасности, предлагая выделять в структуре системы национальной безопасности негосударственную (общественную) и государственную составляющие. В общественную включены — граждане, общественные объединения граждан, местное самоуправление. Государственная
представляет собой совокупность государственных органов, принимающих участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности, которые можно дифференцировать на четыре группы: 1) органы, основные функции которых связаны с управлением в области обеспечения национальной безопасности (Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации); 2) орган, специально созданный для обеспечения национальной безопасности (Совет Безопасности Российской Федерации); 3) комитеты палат Федерального Собрания Российской Федерации, занимающиеся вопросами безопасности (комитеты по безопасности в Государственной Думе и по вопросам безопасности и обороны в Совете Федерации); 4) органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз (органы законодательной, исполнительной, судебной властей)10.
Представляется логичным рассматривать модель системы обеспечения региональной безопасности исходя из аналогии с системой обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, поскольку первая является составляющей системы обеспечения безопасности всей страны.
Безусловно, основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, реализующее функции в рассматриваемой области через органы всех ветвей государственной власти — исполнительной, законодательной, судебной.
В Конституции Российской Федерации обозначена система органов государственной власти (ст. 10), которую «осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды Российской Федерации»11. В формировании и реализации политики национальной безопасности важнейшая роль принадлежит именно Президенту Российской Федерации, чей правовой статус определен в главе 4 Конституции.
В соответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации — конституционный совещательный орган, осуществляющий подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения национальной безопасности и иным предусмотренным законодательством вопросам. Указанные субъекты осуществляют координацию деятельности по обеспечению безопасности. Правительство Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления участвуют в рассматриваемой деятельности в пределах своей компетенции.
Кого следует отнести к субъектам обеспечения региональной безопасности? В действующем законодательстве, как мы уже отмечали, определение понятия «система обеспечения региональной безопасности» не дано, не прописан и перечень субъектов, обеспечивающих национальную безопасность на региональном уровне. Отсутствует разграничение сфер обеспечения региональной безопасности, не учтены пределы
ведения и полномочия государства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Эти недостатки присущи, в первую очередь, действующей Стратегии национальной безопасности, где определены основные элементы национальной безопасности (государственная, общественная, экологическая и другие), но в то же время не установлена компетенция государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению указанных составляющих.
В области обеспечения безопасности функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления определены пределами их компетенции12.
Главным системообразующим фактором обеспечения региональной безопасности «является деятельность субъектов обеспечения региональной безопасности, реализующих свои цели с помощью разнообразных средств и методов: политических, организационных, правовых, экономических и других»13.
Полагаем, что указанные субъекты обеспечения региональной безопасности представляют собой совокупность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных объединений и организаций, граждан, принимающих участие в обеспечении региональной безопасности. Кроме того, в систему обеспечения региональной безопасности целесообразно включить действующее законодательство (федеральное и региональное), упорядочивающее отношения в исследуемой нами сфере, а также иные (организационные, информационные) механизмы и средства, используемые субъектами обеспечения региональной безопасности для достижения соответствующих целей.
Вопросами обеспечения региональной безопасности в субъектах Российской Федерации занимаются специально созданные, совещательные коллегиальные органы: координационные совещания по обеспечению правопорядка14, комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности15, антитеррористические комиссии16, комиссии по противодействию экстремизму17, антикоррупционные комиссии18, антинаркотические комиссии19. В ряде случаев в регионах функционируют и иные совещательно-консультативные органы, сферой деятельности которых являются различные вопросы обеспечения национальной безопасности в соответствующих субъектах Российской Федерации.
Представляется, что основную нагрузку по обеспечению региональной безопасности несут территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отдельные аспекты их совместной деятельности урегулированы Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и По-
становлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2005 г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».
Следует отметить, что структура федеральных органов исполнительной власти непрерывно совершенствуется. Так, к примеру, не так давно внутренние войска МВД России были преобразованы в Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны20. В структуру указанной Федеральной службы, помимо войск национальной гвардии, включены специальные отряды быстрого реагирования и отряды мобильные особого назначения, авиационные подразделения, вневедомственная охрана, а также подразделения, осуществляющие контроль в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности. В то же время, функции Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы переданы МВД России21. Указанные изменения, как представляется, положительно повлияют на состояние обеспечения национальной безопасности, в том числе и на региональном уровне.
Таким образом, субъекты обеспечения региональной безопасности на современном этапе включают в себя институты государственной власти, принимающие непосредственное участие в процессе выработки и реализации решений в сфере обеспечения региональной безопасности. В число субъектов обеспечения региональной безопасности следует включить общественные и иные организации, а также граждан, принимающих участие в формировании и реализации различных аспектов обеспечения национальной безопасности на региональном уровне. В настоящее время необходимо последовательно совершенствовать структуру и организацию деятельности указанных субъектов на основе развивающегося законодательства с учетом изменений угроз национальной безопасности нашей страны.
Литература
1. Конституция Российской Федерации.
2. О безопасности: федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1 ст. 2.
3. О мерах по противодействию терроризму: Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 // СЗ РФ. 20.02.2006. № 8 ст. 897.
4. О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров:
Указ Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 1374. // СЗ РФ. 22.10.2007. № 43 ст. 5167.
5. О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 // СЗ РФ. 13.12.2010. № 50 ст. 6656.
6. О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2011 г. № 988. // СЗ РФ. 1.08.2011. № 31 ст. 4705.
7. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 14.11.2013 № Пр-2685.
8. О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму: Указ Президента Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 664 // СЗ РФ. 28.12.2015. № 52 (часть I) ст. 7591.
9. О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: Указ Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364. // СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть II) ст. 4477.
10. О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.0 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683. Ст. 6.
11. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.
12. О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства от 30 декабря 2003 г. № 794. // СЗ РФ. 12.01.2004. № 2 ст. 121.
13. Кардашова И.Б. Современная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации// Административное право и процесс. М., 2013. № 9. С. 30-32.
14. Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в условиях современной России (общеправовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. — Нижний Новгород. 2006.
15. Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. Изд. 2 — М.: Изд-во РАГС, 2005. 344 с.
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683. Ст. 6.
2 О безопасности: федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЭ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1 ст. 2. Ст. 12.
3 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683. Ст. 6.
4 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537. Ст. 6 (утратил силу).
5 Там же.
6 Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в условиях современной России (общеправовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. - Нижний Новгород. 2006. С. 37.
7 Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 14.11.2013 № Пр-2685.
8 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683. Ст. 6.
9 Общая теория национальной безопасности: Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. Изд. 2 - М.: Изд-во РАГС, 2005. С. 13
10 Кардашова И.Б. Современная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации // Административное право и процесс. М., 2013. № 9. С. 30-32.
11 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - № 237.
12 О безопасности: федеральный закон Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЭ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1 ст. 2. Ст. 12.
13 Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в условиях современной России (общеправовой анализ): дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 2006. С. 37.
14 О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка: Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 // СЗ РФ. 13.12.2010. № 50 ст. 6656.
15 О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства от 30 декабря 2003 г. № 794. // СЗ РФ. 12.01.2004. № 2 ст. 121.
16 О мерах по совершенствованию государственного управления в области противодействия терроризму: Указ Президента Российской Федерации от 26 декабря 2015 г. № 664 // СЗ РФ. 28.12.2015. № 52 (часть I) ст. 7591; О мерах по противодействию терроризму: Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 // СЗ РФ. 20.02.2006. № 8 ст. 897.
17 О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2011 г. № 988. // СЗ РФ. 1.08.2011. № 31 ст. 4705.
18 О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции: Указ Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 364. // СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть II) ст. 4477.
19 О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров: Указ Президента Российской Федерации от 18 октября 2007 г. № 1374. // СЗ РФ. 22.10.2007. № 43 ст. 5167.
20 Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2072.
21 О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.
