CC BY
84
труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления. Определение состава функций любого вида управления, в том числе, конечно, и управления процессом реализации концепции муниципального образования, - задача, не имеющая однозначного решения, о чем свидетельствует множество различных подходов к их классификации. Однако опыт реализации концепции позволяет отметить две ведущие функции.
Во-первых, это функция программирования, поскольку использование программно-целевого метода создает значимые предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, преодоления ведомственных барьеров, объединения интересов предприятий и организаций различных форм собственности, хозяйствующих субъектов для решения проблем развития муниципального образования.
Во-вторых, функция, осуществляемая в рамках механизма реализации концепции, это функция мониторинга хода работ по практическому достижению намеченных целей и приоритетов.
1. Гуськова Н.Д. и др. Программно-целевое регулирование социально-экономического развития региона. Саранск, 1999.
2. Лексин В. Лекции по экономике города и муниципальному управлению / науч. ред. А.С. Пузанов. М., 2004.
3. Ливсиц А.Я., Новиков А.В., Смирнягин Л.В. Региональная стратегия России. М., 1994.
4. Рохчин В.Е., Филиппов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований. Методология разработки концепции и механизм ее реализации. СПб., 1996.
5. Стратегия обеспечения устойчивого социально-экономического развития России: региональный аспект. Воронеж, 1996.
6. Федосеев М. В. Совершенствование системы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Н. Новгород, 2004.
7. Яковлев О.П., Картаев Е.А., Родин Н.В. Комплексное территориальное развитие и постановка стратегического управления в администрации муниципального образования. М., 2002.
Поступила в редакцию 14.07.2006 г.
К ВОПРОСУ О СПЕЦИФИКЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
И.А. Кузнецов
Kuznetsov I.A. For the problem of specifics of municipal control over the municipal services. The article concerns with the issues of specifics of municipal control over the municipal services in the modern period of reforming. A special attention is paid to the investigation of forming the structure of municipal control over municipal services. The author analyzes the ways for further improvement of methods of municipal control over municipal services under the conditions of reforming this industry in the light of National project on the Federal purpose-oriented programme “Dwelling” for the period of 2002-2010.
Разработка теории экономических отношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и взаимодействии в нем экономических интересов государства, муниципалитетов, предприятий коммунальной сферы как муниципальной, так и частной форм собственности, а также потребителей жилищно-коммунальных услуг необходима для обоснования общей модели, объективной логики экономического движения в современной экономике.
Проблемы управления жилищно-коммунальным сектором экономики в свете реализации национального проекта по федеральной целевой программе «Жилище» на 20022010 гг. в России являются предметом особого рассмотрения со стороны как федерального и регионального уровня власти, так и органов местного самоуправления - муниципалитетов.
Проблема теоретического и практического рассмотрения вопросов муниципально-
го управления ЖКХ в новом аспекте возникла в результате принятия 131-го Федерального закона. В России появилось 24 тысячи местных муниципальных образования. Вся ответственность за состояние жилищнокоммунального сектора и предоставление жилищно-коммунальных услуг передается органам местной власти. Принятие 131-го Федерального закона о местном самоуправлении и введение его в действие 1 января 2006 г. наряду с вводом нового Жилищного кодекса с 1 марта 2005 г. открывают новые возможности в формировании новой системы муниципального управления, проведении грамотной и взвешенной муниципальной политики по управлению жилищно-коммунальной сферой.
В подходе к специфике муниципального управления ЖКХ, как к системе, есть ряд ключевых принципиальных моментов. Это: осмысление муниципальной власти как особенности местного самоуправления, базирующегося на неиссякаемом потоке идей, действий, динамики и активности, представляющих ее лиц, начиная с вершины иерархии управления до ее трансформированного в общество основания. Это оценка того или иного вида действия муниципальной власти через представительное собрание муниципалитета, ее стратегии и тактики, экономикосоциальных средств и приемов, искусства управления и культуры, а также модернизации и инновации.
Функционирование жилищно-коммунального хозяйства всегда являлось актуальной проблемой жизнедеятельности общества. Во многом это объективно объясняется тем, что каждый человек, семья или хозяйствующий субъект неразрывно связан с этой сферой, так как она несет в своей текущей деятельности решение проблем удовлетворения возрастающих потребностей человека.
Степень разработанности проблемы функционирования и муниципального управления ЖКХ сквозь призму рассмотрения общетеоретических вопросов развития городского хозяйства и предприятий жилищно-коммунального сектора мы исследуем в работах таких ученых, как Е.Г. Анимица, Н. Вобленко, С. Вобленко, Л.А. Велихов, М.Г. Гершман, А. Гуревич, А.М. Елохов, Н.С. Зайчиков, И.Т. Иванов, И.А. Ильин, В.И. Каспин, М. Л. Крупницкий, Г. Поля-
новский, А.С. Садыков, В.А. Сухих, М.В. Тар-нижевский, Э.Я. Турчихин.
Теоретико-методологические основы
вышеназванной проблемы заложены в классических трудах и работах таких экономистов как Б.Н. Андрушкина, М.В. Барщев-ский, Н. Денисова, В.М. Добкин, С.А. Жданова, И. А. Ильин, Е. А. Марчук, И. Стародубровская, С. В. Успенский, Р. А. Фатхутди-нов, О.И. Шкаратан, А. Эпштейн.
Вопросы управления предприятиями ЖКХ и муниципального управления исследуются в многочисленных работах, но хотелось бы выделить наиболее фундаментальные труды В.С. Боголюбова, А.И. Безлюдова,
О.Э. Бессонова, А.Г. Воронина, В.И. Каспии-на, А.Н. Кириллова, А. Косовских, С.Г. Крапчан, В.А. Лапина, Р.О. Саливан, Ю.М. Саф-ронова, В.М. Стеняева,
АН. Широкова, В.Ф. Щербакова.
Огромное количество работ посвящено аспекту реформирования жилищно-коммунального хозяйства и проблемам управления этим процессом. Но самыми значимыми, на наш взгляд, являются труды: Т.Д. Белкина, исследующего проблемы и перспективы жилищной реформы в России, Л.Н. Чернышева, рассматривающего жилищно-коммунальную реформу сквозь финансово-экономические особенности, А. А. Аболина, представляющего концепцию социальной защиты населения в условиях реформ, А.А. Дронова, В. Ивантер, выдвигающих концепцию перспектив реформы ЖКХ и условий бюджетного и внебюджетного финансирования.
Все труды и работы вышеперечисленных авторов носят характер противоречий переходного периода в экономике страны от основ социалистической концепции в управлении городским хозяйством по жилищнокоммунальному обслуживанию населения к рыночной модели. Реформа в сфере ЖКХ с позиций исследователей стала превращаться не в действо по изменению сферы ЖКХ, а ради самой реформы, как таковой. Но вся совокупность научных работ послужила мощной базой предпосылок к законодательным инициативам, выработке и установлению законодательных норм и требований, регулирующих в новом аспекте XXI века жизнедеятельность человека. Однако, на наш взгляд, преобразовательные процессы вообще и в жилищно-коммунальной сфере в ча-
стности нужно начинать с формирования новой базовой концепции, учитывающей специфику новых подходов муниципального управления ЖКХ и уходящую своими научными «корнями» в теоретико-методологическую базу, сформированную предыдущими разработками ученых-экономистов.
Основополагающей целью данной статьи является изучение трансформированного состояния функций, принципов и структуры ЖКХ, создающих специфику методов муниципального управления данным сектором в современном периоде.
Предметом изучения выступают экономические отношения, формирующиеся вследствие трансформации сущностных характеристик и методов муниципального управления ЖКХ.
Объектом исследования определяется совокупность методов муниципального управления системой ЖКХ.
Сегодня муниципальное хозяйство представляет собой сложную совокупность предприятий, служб, инженерных сооружений и сетей, расположенных в рамках определенной административной территории и предназначенных удовлетворять повседневные коммунальные, бытовые, материальные и социально-культурные потребности населения. Жилищно-коммунальное хозяйство -это часть муниципального хозяйства, представляющая его основу,
т. к. функционирование других составных частей муниципального хозяйства без него невозможно. ЖКХ «... призвано создавать отвечающие совре-менным требованиям условия проживания населения в жилых домах, расположенных на городской территории (в современных условиях это расширяется до понимания муниципальной территории, а не только города. - И. К), путем обеспечения бесперебойной работы предприятий и организаций, входящих в него, а также обеспечения нормальными условиями для работы промышленных предприятий» [1].
С нашей точки зрения, рыночные реформы привносят в сущностную характеристику назначения и призвания ЖКХ аспект наиболее полного удовлетворения человеческих потребностей через расширение спектра предлагаемых услуг, их качественного и количественного состава, технической совершенности, инновации, и, самое главное, бы-
строты ответной реакции на запросы потребителей. Специфика ЖКХ заключается в том, что оказание коммунальных услуг неотделимо от процесса производства и носит постоянный бесперебойный характер (например: подача воды, электрической энергии и др.). И здесь степень быстроты ответной реакции предприятий ЖКХ на запросы потребителей является залогом конкурентных отношений в этой отрасли.
Перевод отрасли жилищно-коммунального хозяйства на коммерческие рельсы привносит в эту сферу стихию рынка, со своими жесткими, неадекватными, а порой противоречащими социальному аспекту рыночными законами.
Построение в нашей стране социальноориентированной рыночной модели экономики предполагает расширение ее постулатов не только на формы и виды ведения бизнеса, но и на специфику управления бизнесом, экономикой на различных уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Как мы упоминали выше, принятие закона о местном самоуправлении и придание всей полноты ответственности за развитие и состояние сферы ЖКХ муниципалитетам порождает некую новую специфику муниципального управления сферой ЖКХ. Вследствие этого изменяется и представление о структуре, методах, функциях и особенностях муниципального управления. Рассмотрение вышеперечисленных основ муниципального управления невозможно без определения принципов управления, которыми должна руководствоваться администрация территориального органа.
Отход от позиций ведомственного, командного управления приводит к пониманию того, что главным принципом в муниципальном управлении ЖКХ в рыночной экономике становится принцип инициативы и самостоятельности.
Дифференциация и множественность предприятий, сформировавшиеся в первые годы экономических реформ, порождающие разнородность и противоречивость между различными предприятиями ЖКХ и потребителями жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), обосновывают выдвижение в муниципальном управлении принципа административной централизации.
С потребительской точки зрения, при складывающихся условиях индивидуальной хозяйственной ответственности во взаимосвязях различных предприятий ЖКХ и потребителей ЖКУ в муниципальном управлении важен принцип структурности и взаимосвязи.
Реформаторский период в функционировании отрасли ЖКХ и перестройке системы местного самоуправления в муниципальном управлении, при недостаточном бюджетном наполнении, обосновывает принцип приоритетных задач и направлений.
Слабая техническая и материальная составляющая предприятий ЖКХ, невозможность беспредельной капитализации за счет средств потребителей, путем бесконтрольного повышения тарифов, определяет в муниципальном управлении принцип инвестиционной привлекательности.
Как известно, одним из следствий формирования рыночных отношений является дифференциация в уровне жизни и доходов населения, поэтому немаловажное значение имеет принцип равной социальной защиты и справедливости для всех слоев и классов населения.
В современных условиях аспект деятельности местного самоуправления невозможно представить без взаимосвязи между муниципальной властью и обществом, формирующим эту власть, отсюда истекает важный в муниципальном управлении принцип взаимного доверия и ответственности.
У любого явления есть процесс развития, как непременный атрибут существования. По нашему мнению, в муниципальном управлении ЖКХ должен быть заложен принцип инновации и модернизации, отвечающий естественному закону возрастания потребностей человека и развитию организационной структуры.
Логическим завершением в формировании системы принципов муниципального управления ЖКХ будет являться закономерная и непреложная взаимосвязь теории и практики. Повседневная практическая управленческая деятельность, объективно и субъективно стремящаяся к эффективности, должна базироваться и использовать теоретические разработки ученых и специалистов в этой области. Поэтому принцип научности
в муниципальном управлении ЖКХ является важным и закономерным.
Мы считаем, что изложенная нами система принципов логически обуславливает процесс осуществления и организации муниципального управления. Принципы определяют основные, общие методы. С нашей точки зрения, их четыре: 1) административнораспорядительные, 2) экономические, 3) социально-психологические, 4) инновационные (рис. 1).
Изучение теории и практики показывает, что основой процесса муниципального управления является система методов управления, направленная на реализацию конкретных решений по конкретным проблемам и задачам. В подтверждение приводим высказывание классиков науки управления М. Мескона, М. Альберта и Ф. Хедоури: «Эффективное принятие решений необходимо для выполнения управленческих функций. Неудивительно поэтому, что процесс принятия решений - центральный пункт теории управления» [2].
Если абстрагироваться от частных методов принятия решений, которые в своей основе несут субъективные начала в зависимости от конкретного индивида, занимающего официальный статус управленца, то можно классифицировать некоторую систему общих методов муниципального управления ЖКХ (рис. 2).
Проводя анализ классификации системы основных методов муниципального управления, дадим краткую характеристику методам, которые получили новое осмысление в свете рыночных реформ, усиления самоуправления и Национального федерального проекта «Жилище» на 2002-2010 гг.
Административно-распорядительным методам присуще наделение законной силы, т. е. юридическое обоснование деятельности администрации муниципального органа. Правовые методы управления предусматривают регламентацию деятельности предприятий ЖКХ и потребителей ЖКУ в рамках законных актов, которые принимаются на федеральном уровне и имеют значение общегосударственных, региональных, учитывающих специфику того или иного региона, и местные, учитывающие специфику конкретного административного подразделения
Принципы муниципального управления ЖКХ:
инициативы и самостоятельности, административной централизации, структурности и взаимосвязи, приоритетных задач и направлений, инвестиционной привлекательности, равной социальной защиты и справедливости, взаимного доверия и ответственности, инновации и модернизации, научности
Рис. 1. Обоснование общих методов муниципального управления
Рис. 2. Классификация методов муниципального управления ЖКХ
(село, поселок, город). Организационные нормативными актами границах. С их помо-
методы функционируют в установленных щью определяется структура муниципально-
го управления. Создаются те или иные управления, отделы. Им придаются определенные функциональные обязанности и рамки, сферы их деятельности. Устанавливаются права и обязанности каждого управляющего и административного работника, формируются должностные инструкции и др. Организационные методы направлены в первую очередь на организацию процесса управления сферой ЖКХ и административного воздействия на субъекты предпринимательства. Распорядительные методы характеризуются прямотой воздействия на хозяйственную деятельность тех или иных предприятий ЖКХ, субъектов потребления ЖКУ. Они подразумевают однозначность решения и обязательность исполнения. В своей основе они выполняют функцию регулирования стихии рыночных отношений, так называемых «внешних эффектов. называют прямые, неопосредованные рынком воздействия одного экономического агента на результаты деятельности другого» [3]. Отказ от выполнения административных управленческих решений должен нести за собой меры наказания как административного характера, так и экономического.
Экономическому методу присуще как прямое, так и косвенное воздействие в процессе муниципального управления сферой ЖКХ. Особенно это актуально в свете приоритетных общегосударственных направлений развития в так называемом частном -государственном партнерстве. За 90-е гг. ХХ столетия «дикого» развития капитализма приходит осознание, что развитие страны, его социально-экономической системы невозможно без различных форм планирования. Методы стратегического и тактического планирования позволяют определить приоритеты развития тех или иных отраслей национального хозяйства, определить источники финансирования, поставить конкретные управленческие задачи и следить за логикой, полнотой и степенью их исполнения. Что касается отрасли ЖКХ, то, к примеру, с точки зрения стратегии, создана федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг., основная цель которой: «.комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем» [4]. В рамках этой
программы, к примеру, в Тамбовской области создана областная целевая программа «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Тамбовской области на 20062010 гг.», в которой предусматриваются помимо решения стратегических задач развития конкретные тактические положения тех или иных задач с учетом специфики региона [5]. На муниципальном уровне также должны быть созданы планы, в которых присутствовали бы элементы стратегических задач, предусмотренных федеральной и региональной программой, и система конкретных задач, подверженных муниципальному управлению.
Методы бюджетного и внебюджетного финансирования играют огромную роль в муниципальном управлении ЖКХ. Необоснованное снижение расходов бюджетов, когда «.Влияние жилищно-коммунальной реформы по-настоящему проявилось только в 2002 г., когда доля затрат на данное направление за один только год снизилась с 24,6 до 19,5 %» [6], недопустимо по двум причинам: 1) не все сферы ЖКХ будут охвачены хозяйственными аспектами деятельности предпринимателей; 2) бюджетный метод должен являться своего рода «локомотивом», тянущим за собой частное финансирование проблемных задач на условиях долевого партнерства.
Внебюджетный метод должен помогать в реализации поиска финансовых источников -различных частных, коммерческих финансовых фондов для решения жилищно-коммунальных задач.
Метод управления субсидированием и регулированием льгот базируется на «Положении о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» и предполагает разработку мер, норм, требований, решений «.о предоставлении субсидий <...> органами местного самоуправления» [7].
Наиболее важный метод, остро отражающий специфику современного социального напряжения, это метод управления тарифного регулирования в ЖКХ. Предполагает определение контрольных ценовых параметров с учетом местной специфики среднедушевых доходов, минимального прожиточного уровня гражданина на данной территории, уровня безработицы, количественного уровня социального состава населения. Разработку мер взаимодействия с антимоно-
польной комиссией по предотвращению и недопущению несанкционированного изменения цен на жилищно-коммунальные услуги. Создание многосторонней комиссии, с привлечением общественности, по установлению экономико-социальных обоснованных цен. Формирование местных стандартов по предельной стоимости ЖКУ.
Разработка методов управления торгами и аукционами имеет важное значение при реализации программ по приватизации объектов муниципальной собственности, перемещению объектов собственности от одного субъекта собственности к другому, изыма-нию объектов собственности в муниципальное управление, осуществлению продаж и покупок муниципальных значимых товаров жилищно-коммунального назначения; управлении проведением открытых аукционов по назначению жилищных объектов за теми или иными управляющими компаниями и т. п.
Методы управления кредитно-заемным стимулированием и поручительством получили свое распространение с формированием рынка жилья. И здесь, чтобы избежать негативных последствий, требуется разработать систему управляющих мер по таким социально-значимым программам как «Кредитование населения», «Строительный кредит», «Ипотечное кредитование», «Корпоративные заимствования», «Жилищные сертификаты», «Фонды развития жилищного строительства», «Накопительные и потребительные фонды», «Инвестиционные фонды» и др.; обосновать степень участия муниципалитетов как в финансовом аспекте работы, административном сопровождении, так и в форме залогового поручителя за кредиты предприятий ЖКХ, если они работают или взаимодействуют по социально-значимым объектам или социально незащищенным категориям населения.
Социально-психологические методы. Их роль в последнее время становится наиболее значимой. Любые достижения в экономической и технической сфере ЖКХ нивелируются пассивным отношением общества к проблеме развития и совершенствования ЖКХ. Эти методы муниципального управления наиболее успешно будут реализовываться на местном муниципальном уровне вследствие его максимального приближения к участникам жилищных отношений. Информационные методы управления. Слабая от-
ветная реакция общества, непонимание процессов, происходящих в структурной перестройке и реформирование ЖКХ, во многом вызваны слабой и недостаточной информационной составляющей и малочисленными каналами поставки информации населению. Главная задача муниципального управления в информационной сфере - это обеспечение широкого доступа к информации, ее трансформация к пониманию различными слоями населения, обеспечение ее комментариями наиболее популярных источников. Информатизация сегодня становится инвестиционным проектом, применимым к управлению.
Управления воспитательными методами требует сегодняшнее время. По мнению психологов и педагогов, воспитывать человека индивидуально, в составе коллектива, общества можно всю его сознательную жизнь. Самое главное - грамотно отработать схемы воспитания для каждой социальной группы, половозрастной категории, наметить и определить пути и средства по воспитательному процессу, разработать методы стимулирования и мотивации. Восприятие жилищно-коммунального хозяйства легко доступно любому человеку с детства до старческого возраста через потребление жилищнокоммунальных услуг. И управление воспитательным процессом по коммунальной жизнедеятельности может обернуться огромным положительным экономическим эффектом в будущем. Формирование методов управления по привлечению населения к самоуправлению в ЖКХ вызвано углублением направления развития демократизации общества и экономики. Участие всех членов общества в управлении ЖКХ (самоуправление жилыми домами, Товарищество Собственников Жилья, жилищные кооперативы) создает возможность наиболее полного использования средств производства в общественных интересах.
Наиболее популярные сегодня в науке и практике управления являются инновационные методы управления. Данные методы управления, с нашей точки зрения, применимы и при муниципальном управлении в сфере ЖКХ. Для того чтобы выжить, организация должна изменяться. Этими изменениями нужно руководить. Особенно это важно при подборе управляющих кадров муниципалитета. Сегодня в наш обиход прочно вошли
такие понятия как «креативное» мышление, креативный директор, проявляющееся в нестандартном инновационном подходе к принимаемым решениям. С инновацией неразрывно связан метод управления, базирующийся на экономическом прогнозировании - методе, в котором используется как накопленный в прошлом опыт, так и текущие допущения насчет будущего с целью его определения. Использование этого метода необходимо на муниципальном уровне при управлении ЖКХ. Экономическое моделирование при принятии решений помогает избежать множество ошибок и затрат, а самое главное экономить управленческое время. В моделях можно четко определить и научить, кто и что выполняет, какие использовать методы и технологии управления в муниципальном хозяйстве и др. С точки зрения А.А. Захаровой, Е.Ю. Сухаревой, О.А. Таска-евой, «моделирование процесса принятия решения в условиях неопределенности будущего и настоящего сложных систем обуславливает использование в качестве объекта исследования как сам экономический объект (жилищно-коммунальное хозяйство города. -И. К.), так и лицо, принимающее решение о его развитии (руководитель, эксперт, аналитик)» [8]. Главной проблемой в муниципальном управлении вообще, так и в управлении ЖКХ в частности, является слабая эффективность и низкая востребованность научнотехнических методов управления. К примеру, уже сегодня ясно, что те муниципальные образования, которые не будут использовать технологии электронных коммуникаций, в процессе управления всегда будут плохо и неудачно работать в XXI века. Поэтому использование этого метода есть залог постоянного успеха.
В заключение хотелось бы отметить, что повышающаяся роль муниципального управ-
ления обуславливает реальную необходимость обеспечения эффективного и профессионального управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального органа. В соответствии с этим в новизну положений статьи можно отнести приведение и обоснование автором системы принципов муниципального управления ЖКХ. Также показана их взаимосвязь с уточненной системой основных определяющих методов муниципального управления ЖКХ. Дана новая, авторская позиция по классификации методов управления ЖКХ с учетом муниципальной специфики.
1. Экономика жилищно-коммунального хозяйства / Р.И. Орлова, Л.К. Зайцев, А.З. Пронин. М., 1988.
2. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: пер. с англ. М., 2004.
3. Гальперин В.М., Игнатьев С.М., Моргунов В.И. Микроэкономика. Т. 2. Экономическая школа. СПб., 1998.
4. Паспорт Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. Утверждена постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 г. № 675. Распоряжение Правительства РФ от 10.082005 г. № 1183-р. С. 2.
5. Тамбовская жизнь. 2006. 14 апр. С. 14.
6. Ивантер В. // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 5. С. 27.
7. Положение о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. Утверждено постановлением Правительства РФ от 30.08.2004 г. № 444.
8. Захарова А.А., Сухарева Е.Ю., Таскаева О.А. // Менеджмент в России и за рубежом. 2006. № 1. С. 38.
Поступила в редакцию 8.07.2006 г.
