CC BY
164
УДК 342.9:35.08
А. М. Ключников
К вопросу о специальном административно-правовом статусе сотрудников органов наркоконтроля
В статье рассматриваются вопросы содержания специального административно-правового статуса сотрудников органов наркоконтроля. Обосновывается мысль о том, что закрепленные действующим законодательством права, обязанности и ограничения сотрудников наркоконтроля не в полной мере отражают специфику их правового положения и предлагается в связи с этим внести различные изменения в действующее законодательство.
The article examines the content of special administrative and legal status of employees Drug Control. The author substantiates the idea that the current fixed law of the rights, obligations and restrictions of employees Drug not in full measure tion reflect the specifics of their legal status and offers in this regard to make various changes to the current legislation.
Ключевые слова: административно-правовой статус, статус государственного служащего, права, обязанности, запреты, ограничения.
Key words: administrative and legal status, the status of state-vennogo employee rights, obligations, prohibitions, restrictions.
Под правовым статусом государственного служащего в правовой литературе понимается совокупность закрепленных нормами права обязанностей и прав (существуют ограничения и запреты, связанные с государственной службой, но в правовой литературе имеется точка зрения, что они являются разновидностью обязанностей)1, которыми он обладает в связи с осуществлением служебной деятельности по занимаемой государственной должности2.
Как известно, общий правовой статус как человека, так и гражданина не в состоянии учесть всего многообразия субъектов права, их особенностей, отличий, специфики. Все это требует формирования также специаль-
© Ключников А. М., 2013
1 БахрахД.Н. Административное право России. Екатеринбург, 1996. С. 134.
2 Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 37.
ного правового статуса, который отражает особенности положения отдельных категорий граждан, конкретизируя и дополняя общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности. Специальный статус базируется на общем, а после приобретения специального статуса гражданин приобретает дополнительные права, обязанности и льготы3. Исходя из этого, в научной литературе по конституционному праву делается вывод, что одно и то же лицо может быть одновременно носителем различных специальных правовых статусов
„4
в зависимости от занимаемых им социальных позиций .
Нельзя не отметить, что специальный правовой статус не только дополняет общие права и обязанности, но и в отдельных случаях может характеризоваться ограничением прав личности в отдельных сферах. Так например, специальный правовой статус всех государственных служащих характеризуется не только дополнительными правами и обязанностями, но и некоторыми ограничениями их общих конституционных прав, таких например, как право заниматься предпринимательской деятельностью; право свободно выражать и распространять свое мнение и др.
В рамках настоящей статьи речь далее пойдет именно о специальном административно-правовом статусе сотрудников органов наркоконтроля.
Определяющим элементом правового статуса государственных служащих называются их права и обязанности. Как справедливо отмечает Ю.А. Прибытко, «права и обязанности соответственно являются основным элементом правового положения государственного служащего»5.
Общие обязанности сотрудников органов наркоконтроля указаны в п. 61 Положения о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее в статье -Положение). Что же касается обязанностей сотрудника органов наркоконтроля по занимаемой должности, то они определяются должностной инструкцией. Однако данные обязанности представляют собой элемент индивидуального, а не специального правового статуса.
К сожалению, закрепленные Положением общие обязанности, на наш взгляд, совершенно не отражают особенности специального статуса
3 Общая теория права: курс лекций / под общ. ред. проф. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 229.
4 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 186-188.
5 Прибытко Ю.А. О правовом статусе государственных гражданских служащих // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 4. С. 14.
176
сотрудников органов наркоконтроля. По сути, они мало отличаются от обязанностей, например, государственных гражданских служащих, зафиксированных в ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», да и от обязанностей обычного работника, указанных в ст. 21 ТК РФ. Более того, закрепление некоторых обязанностей п. 61 Положения вообще может вызвать только недоумение. Так например, первой в данном перечне названа обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации и нормативные правовые акты ФСКН России. Однако обязанность соблюдения законов Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов является общей для всех без исключения граждан Российской Федерации, а также иных лиц, находящихся на ее территории и подпадающих под ее юрисдикцию. Поэтому обязанность соблюдения законов (в широком смысле) является элементом общего правового статуса сотрудника органов наркоконтроля, и фиксирование ее в Положении о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ ничего не добавляет к его специальному статусу.
В целом создается впечатление, что авторы рассматриваемого Положения и не преследовали цель обозначить в нем особые права сотрудников наркоконтроля, характеризующие их правовое положение. Между тем, по нашему мнению, правовой статус государственных служащих правоохранительной службы и, в частности, сотрудников наркоконтроля требует обозначения обязанностей, выделяющих из прочего числа государственных служащих. Предложения такого рода уже делались некоторыми специалистами. В частности, А.А. Автандилян предлагает кроме общих для всех государственных служащих, в круг обязанностей правоохранительного служащего Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков включить следующие обязанности: принимать независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени все возможные законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, оказания помощи лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья; знать и уметь применять нормативно-правовые акты Российской Федерации в объеме, необходимом для исполнения своих служебных обязанностей; соответствовать квалификационным требованиям по состоянию здоровья и
177
уровню физической подготовленности; не допускать публичных выступлений, причиняющих вред интересам государственной службы, правам
и законным интересам граждан и организаций; пройти обязательную госу-
6
дарственную дактилоскопическую регистрацию .
Не все из предложенных для закрепления обязанностей сотрудника наркоконтроля, с нашей точки зрения, отражают специфику его статуса. В частности, такие обязанности, как соответствовать квалификационным требованиям по состоянию здоровья и уровню физической подготовленности и не допускать публичных выступлений, причиняющих вред интересам государственной службы, правам и законным интересам граждан и организаций должны быть обязательны для всех государственных служащих. В то же время, например, обязанность принимать независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени все возможные законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, оказания помощи лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья видится нам объективно необходимой к закреплению в законодательстве о службе в органах наркоконтроля, так как она характеризует именно специфику прохождения правоохранительной службы. В этом плане характерно, например, что исходя из ч. 2 ст. 27 Федерального закона «О полиции» сотрудник полиции независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени суток обязан:
1) оказывать первую помощь гражданам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также гражданам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья;
2) в случае обращения к нему гражданина с заявлением о преступлении, об административном правонарушении, о происшествии либо в случае выявления преступления, административного правонарушения, происшествия принять меры по спасению гражданина, предотвращению и (или) пресечению преступления, административного правонарушения, задержанию лиц, подозреваемых в их совершении, по охране места совершения преступления, административного правонарушения, места происшествия и сообщить об этом в ближайший территориальный орган или подразделение полиции.
6 Автандилян А.А. Административно-правовой статус правоохранительного служащего Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 8.
178
Таким образом, законодательство о полиции исходит из того, что, в отличие, например, от гражданского служащего, призванного исполнять свои обязанности только в служебное время, сотрудник правоохранительных органов обязан осуществлять свои важнейшие функции по пресечению и предотвращению правонарушений, а также по оказанию помощи гражданам всегда. Вполне обоснованно распространить такую обязанность и на других правоохранительных служащих и, в частности, на сотрудников органов наркоконтроля.
Аналогичная в целом ситуация имеет место в настоящее время и с общими служебными правами сотрудников наркоконтроля, закрепленных Положением.
Под правами государственного служащего в юридической литературе предлагается понимать обусловленные Конституцией РФ, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных ор-
7
ганов .
Права сотрудника органов наркоконтроля указаны в настоящее время в п. 59 Положения. Анализ данного пункта наглядно показывает, что права сотрудника органов наркоконтроля мало характеризуют особенности правоохранительной службы и выглядят практически аналогичными правам, например, государственных гражданских служащих. Отличными от них являются, по сути, только три права:
- на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств;
- на обеспечение исключительно в служебных целях на территории Российской Федерации за счет средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, проездными документами на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (кроме такси, имеющего менее восьми посадочных мест);
- на внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.
При этом, если по первым двум правовым нормам каких-либо вопросов не возникает, то необходимость введения в Положение третьего также видится неочевидной, так как предложение по совершенствованию государ-
7 Масленникова Е.В. и др. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М.: Ось-89, 2006. С. 3.
ственной службы представляет собой, по сути, разновидность обращения в органы власти, правом на которое, как известно, наделены все граждане (ст. 33 Конституции Российской Федерации; ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
В то же время, представляется, что специфика правоохранительной службы в органах наркоконтроля должна была бы обеспечиваться закреплением и иных специфических прав сотрудников наркоконтроля. Например, закрепление обязанности сотрудников наркоконтроля принимать независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени все возможные законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, о которой пишет А.А. Автандилян (и предложение которого мы поддерживаем), требует и закрепления прав сотрудников наркоконтроля, которые позволяли бы им реализовывать эту обязанность. Такими правами могли бы, в частности, выступать права требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий; использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие гражданам и юридическим лицам; требовать от лиц, подозреваемых в совершении противоправных действий, прекращения этих действий, а также оставаться на месте до прибытия представителей других правоохранительных органов и т. п.
Следующим элементом правового статуса государственных служащих являются ограничения. Здесь надо отметить, что различные законодательные и подзаконные акты о государственной службе вкладывают разное содержание в термин «ограничение», используя, кроме него, смежный, но не однопорядковый термин «запреты».
Так например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит две статьи: «Ограничения, связанные с гражданской службой» (ст. 16) и «Запреты, связанные с гражданской службой» (ст. 17). При этом анализ показывает, что ограничениями его авторы назвали определенные юридические факты, наличие которых делает невозможным возникновение или продолжение служебных правоотношений (признание недееспособным или ограниченно дееспособным; наличие судимости и др.). Запреты же - это именно запреты на совершение гражданскими служащими определенных действий (нахождение в определенных ситуациях), которые, по сути, являются ограничениями их конституционных прав (запрет заниматься предпринимательской деятельностью; разглашать информацию о деятельности государственного органа и т. п.).
Несколько иная ситуация имеет место в Положении, авторы которого объединили в одном разделе и юридические факты, препятствующие возникновению и продолжению служебных правоотношений в органах наркоконтроля и запреты на осуществление сотрудниками наркоконтроля определенных действий, назвав их все «ограничениями». Нам представляется, что с целью обеспечения единства терминологии следовало бы внести изменения в Положение, обозначив обстоятельства, перечисленные в п. 18 и 22 Положения как «ограничения», а в п. 19-21 и как «запреты». Несмотря на то что, как уже указывалось выше, эта терминология может быть подвергнута критике, она уже достаточно прочно закрепилась в законодательстве о государственной службе Российской Федерации и дает возможность сразу понять: о каких элементах правового статуса государственного служащего идет речь.
В связи с этим далее в настоящей статье мы будем условно именовать нормы п. 18 и 22 Положения ограничениями, а п. 19-21 - запретами.
Ограничения, предусмотренные п. 18 и 22 Положения, не сильно отличаются от ограничений, предусмотренных ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако некоторые особенности все же можно указать.
Так, в первую очередь можно выделить ту особенность, что Положение о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ не допускает пребывания на службе не только сотрудников, имеющих неснятую или непогашенную судимость, а граждан, имеющих судимость или имевших ее в прошлом. Данная особенность, впрочем, характеризует всю систему правоохранительной службы и связана с повышенной социальной значимостью этого вида профессиональной деятельности. Кроме того, Положение не допускает нахождение гражданина на службе в органах наркоконтроля и в случае его привлечения его в качестве обвиняемого или избрания в отношении его меры пресечения по уголовному делу (за исключением случаев прекращения уголовного дела или уголовного преследования соответственно на основании п. 1 и 2 части первой ст. 24 и п. 1 части первой ст. 27 Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации).
Далее Положение содержит такое ограничение (не характерное для других видов государственной службы), как отказ от прохождения обязательной дактилоскопической регистрации. Наличие данного ограничения обусловлено нормами ст. 9 Федерального закона «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации», который преду-
181
сматривает обязательную дактилоскопическую регистрацию, в том числе сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
Определенные вопросы вызывает пп. 9 п. 18 Положения, предусматривающий такое связанное со службой в органах наркоконтроля ограничение, как отказ от представления сведений, предусмотренных п. 17 данного Положения. Указанный пункт предусматривает обязанность граждан при поступлении на службу в органы наркоконтроля, а также сотрудников в соответствии с федеральным законом ежегодно предоставлять в налоговый орган сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.
Указанная обязанность не является чем-то особенным для государственной службы в органах наркоконтроля, а предусматривается в настоящее время законодательством для всех видов государственной службы. В то же время, представляется, что в анализируемом Положении данное ограничение изложено не самым удачным образом. Дело в том, что оно в существующей редакции запрещает лишь принимать на службу граждан (и находиться на службе сотрудникам), которые не предоставляют сведения о своих доходах и имуществе. В то же время по буквальному толкованию данная норма не препятствует нахождению на службе в органах наркоконтроля лиц, предоставивших заведомо недостоверные сведения о своих доходах и имуществе. В этом плане, безусловно, более удачной видится редакция п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая устанавливает ограничение нахождения на гражданской службе лиц, в случае непредоставления установленных законом сведений или предоставления заведомо ложных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу.
Кроме того, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» в настоящее время все государственные служащие должны предоставлять сведения не только о своих доходах и имуществе, но и сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Представляется, что в п. 18 Положения должны быть внесены изменения с тем, чтобы он не допускал нахождение на службе в органах наркоконтроля лиц, предоставивших заведомо ложные сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера как своих, так и членов своей семьи.
Запреты, предусмотренные п. 19-21 Положения также имеют как определенное сходство с запретами, предусматриваемыми законодательством о гражданской службе (и распространяемыми на большинство других видов государственной службы), так и некоторые отличия.
В рамках настоящей статьи мы не планируем подробно останавливаться на подробном анализе всех этих отличий, тем более, что их больше, чем в случае с ограничениями. В то же время, нельзя не обратить внимание на то, что ряд запретов, установленных законодательством о государственной гражданской службе, в Положении просто на нашел отражения. Речь, в частности, идет о запретах допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации, а также некоторых других.
Между тем, на наш взгляд, данные запреты должны распространяться, в том числе и на сотрудников органов наркоконтроля. В целом, нам представляется, что в настоящее время имеет смысл несколько изменить подход к закреплению правового статуса государственных служащих в Российской Федерации исходя из того, что многие его элементы являются одинаковыми для всех и многократное их дублирование в различных нормативных актах не имеет практического смысла и не отвечает принципу экономии нормативного материала.
Возможно, в этом плане более правильным было бы несколько изменить и саму концепцию Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» уменьшив его отсылочный характер и напрямую установив в нем как элементы правового статуса государствен-
183
ного служащего, так и общие для всех государственных служащих права, обязанности, ограничения и запреты. Как показывает анализ, таких прав, обязанностей, ограничений и запретов будет достаточно много. Скажем, общими для всех государственных служащих будут права обеспечения надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; отдых; оплату труда; должностной рост на конкурсной основе и т. п. Точно так же возможно установить для всех государственных служащих обязанности исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации, беречь государственное имущество и т. п.
Что касается ограничений и запретов, установленных для государственных служащих, то они и сейчас для большинства из них практически одинаковые, основанные на положениях Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Те же из них, которые на некоторые категории государственных служащих не распространены, с нашей точки зрения, в большинстве случаев необходимо распространить.
Таким образом, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» будет установлен общий и единый для всех государственных служащих их правовой статус, что позволит снять многие проблемы и разночтения в законодательстве. В нормативных же актах, устанавливающих особенности прохождения государственной службы в отдельных государственных органах, должны находить отражение лишь специальные и обусловленные спецификой данной государственной службы права, обязанности, ограничения и запреты.
Соответственно, применительно к государственной правоохранительной службе в органах наркоконтроля необходимо указать такие права сотрудников наркоконтроля, как права на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств; на обеспечение исключительно в служебных целях проездными документами на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (кроме такси, имеющего менее восьми посадочных мест); требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий; использовать в случаях, не терпящих отлагательства, транспортные средства, принадлежащие гражданам и юридическим лицам; требовать от лиц, подозреваемых в совершении противоправных действий, прекращения этих действий, а также
184
оставаться на месте до прибытия представителей других правоохранительных органов и т.п.
Специальными обязанностями сотрудников органов наркоконтроля могли бы быть, в частности, обязанность пресекать и предотвращать правонарушения, оказывать помощь лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени; обязанность пройти дактилоскопическую регистрацию.
Что касается ограничений и запретов, то в Положении должны остаться только те из них, которые отличаются от ограничений и запретов, общих для всех государственных служащих. В качестве примера здесь можно привести ограничение на возникновение или продолжение служебных правоотношений в органах наркоконтроля в случае наличия судимости (в том числе снятой и погашенной) и запрет заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской и иной творческой.
