Научная статья на тему 'К вопросу о создании единого следственного органа в Российской Федерации'

К вопросу о создании единого следственного органа в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1874
241
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
СЛЕДОВАТЕЛЬ / INVESTIGATOR / СЛЕДСТВЕННЫЙ КОМИТЕТ РФ / INVESTIGATIVE COMMITTEE OF THE RUSSIAN FEDERATION / ЕДИНЫЙ СЛЕДСТВЕННЫЙ ОРГАН / NATIONWIDE INVESTIGATIVE BODY / ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ СТАТУС СЛЕДОВАТЕЛЯ / PROCEDURAL STATUS OF THE INVESTIGATOR / ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ СЛЕДОВАТЕЛЯ / PROCEDURAL INDEPENDENCE OF THE INVESTIGATOR / СУДЕБНАЯ РЕФОРМА / JUDICIAL REFORM

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Глебова А.Г.

Рассматриваются проблемные вопросы создания единого следственного органа в Российской Федерации; предлагаются пути решения законодательных пробелов в сфере регулирования деятельности следственных подразделений.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

To a question of creation of uniform investigative body in the Russian Federation

The article deals with the problematic issues of creating a single investigative body in the Russian Federation, offered solutions to legislative gaps in the regulation of the activities of the investigative units.

Текст научной работы на тему «К вопросу о создании единого следственного органа в Российской Федерации»

К ВОПРОСУ О СОЗДАНИИ ЕДИНОГО СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Г. ГЛЕБОВА

соискатель кафедры уголовного права и уголовного процесса Московского государственного открытого университета

им. В.С. Черномырдина Научная специальность 12.00.09 — уголовный процесс Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и уголовного процесса Московского государственного открытого университета им. В.С. Черномырдина Петуховский А.А.

E-mail: ang.glebova@yandex.ru

Аннотация. Рассматриваются проблемные вопросы создания единого следственного органа в Российской Федерации; предлагаются пути решения законодательных пробелов в сфере регулирования деятельности следственных подразделений.

Ключевые слова: следователь, Следственный комитет РФ, единый следственный орган, процессуальный статус следователя, процессуальная самостоятельность следователя, судебная реформа.

TO A QUESTION OF CREATION OF UNIFORM INVESTIGATIVE BODY

IN THE RUSSIAN FEDERATION

A.G. GLEBOVA

competitor for the criminal law and criminal process Moscow State Open University. V.S. Chernomyrdin

Annotation. The article deals with the problematic issues of creating a single investigative body in the Russian Federation, offered solutions to legislative gaps in the regulation of the activities of the investigative units.

Keywords: Investigator, the Investigative Committee of the Russian Federation, nationwide investigative body, the procedural status of the investigator, procedural independence of the investigator, judicial reform.

Вопрос о создании единого следственного органа в России обсуждался в связи с принятием Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 1960 г. Вносились предложения о сосредоточении следствия в прокуратуре, в органах внутренних дел, в системе министерства юстиции, а также о создании единого вневедомственного следственного органа.

Высказывались позитивные и негативные соображения применительно к каждому из этих предложений. В частности, говорилось о том, что прокурорский надзор за следователями, подчиненными прокурору, будет необъективен; о влиянии на деятельность следователей органов внутренних дел результатов оперативно-розыскной деятельности; о постановлении решений судов на основе выводов органов досудебного производства, если следователи будут подчинены Минюсту, а также о затруднениях, связанных с созданием нового вневедомственного органа государственной власти.

В первоначальной редакции УПК РСФСР 1960 г. устанавливалось, что предварительное следствие по уголовным делам производится следователями прокуратуры (за исключением некоторых дел о государственных преступлениях, отнесенных к компетенции следователей органов государственной безопасности). Органы внутренних дел, именовавшиеся органами охраны общественного порядка производили дознание по делам, по которым следствие необязательно (некоторые преступления со сроком наказания до 5 лет лишения свободы) и неотложные следственные действия по делам, находящимся в производстве следователей.

В результате такого разграничения полномочий между органами предварительного следствия в период 1961—1963 гг. сложилась не отвечающая задачам быстрого и полного раскрытия преступлений практика, при которой уголовные дела, подследственные следователям, расследовались органами дознания не 10 суток, а в течение одного месяца

(ч. 1 ст. 121 УПК РСФСР), т.е. в течение срока производства дознания как самостоятельного расследования (ч. 2 ст. 121 УПК РСФСР).

Следователи прокуратуры, получив такие дела, во многих случаях ограничивались предъявлением лицу обвинения, его допросом, ознакомлением обвиняемого с материалами уголовного дела и составлением обвинительного заключения.

Такая практика не могла не сказаться на качестве предварительного следствия, поэтому в 1963 г. право производства предварительного следствия было предоставлено органам внутренних дел. Подследственность следственных аппаратов органов внутренних дел постоянно расширялась.

В одобренной Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г. Концепции судебной реформы в России вновь был поставлен вопрос о создании единого следственного аппарата. Представляется, что многие положения Концепции по этому вопросу заслуживают внимания. В частности, в Концепции отмечалось, что следственный аппарат рассредоточен по трем ведомствам: прокуратура, МВД и КГБ. Более 80% уголовных дел расследуется органами внутренних дел, около 20% — следователями прокуратуры; с явной недогрузкой работает следственный аппарат КГБ, которому поручались общеуголовные дела1. Обсуждался вопрос о том, где надо сосредоточить предварительное следствие. В Концепции отмечалось, что концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел чревата опасным сращиванием функций предварительного следствия и оперативно-розыскной работы. Включение следственного аппарата в систему Минюста привело бы к возникновению служебно-административной зависимости между следователями и судебными приставами, находящимися в ведении этого министерства2.

При Совете министров или структурах президентской власти следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, не всегда заинтересованных в обнажении ситуации в их «епархиях». Выход из создавшейся ситуации, по заключению ряда теоретиков и практиков, — это создание единого следственного аппарата организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ. Далее в Концепции, как один из вариантов, предлагается создание Следственного

комитета в виде службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения прав личности вопросов3. До 2007 г. никаких реальных шагов в направлении реализации положений Концепции судебной реформы не предпринималось. Напротив, количество следственных аппаратов увеличилось. Помимо следователей прокуратуры, МВД и ФСБ на проведение предварительного следствия были уполномочены следователи налоговой полиции, а после ее упразднения — следователи Федеральной службы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ следственный аппарат органов прокуратуры фактически был выведен из подчинения прокуроров. Однако, вновь образованный орган стал именоваться «Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации». Соответствующие изменения были внесены в УПК РФ (ст. 151 и др.) и в Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 20.1 и др.). Такой шаг можно рассматривать как начало создания независимого от других ведомств следственного аппарата. Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 г. предусматривалось создание на базе Следственного комитета при прокуратуре РФ Следственного комитета Российской Федерации и таким образом указанный Следственный комитет не только фактически, но и юридически выводился из подчинения прокуратуры. Вместе с тем, следует отметить, что до внесения изменений в УПК РФ и Закон «О прокуратуре» в редакции Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ нельзя констатировать создание нового следственного органа, поскольку это несоответствовало бы ч. 3 ст. 90 Конституции РФ.

Создание Следственного комитета РФ последовало в результате принятия Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации». Данным Федеральным законом были внесены соответствующие изменения в УПК РФ, Закон «О прокуратуре РФ» и другие законодательные акты. Этим законом существенно расширена подследственность Следственного комитета: с 1 января 2012 г. к его исключительной подследственности отнесено расследование дел о тяжких и особо тяжких преступлениях несовершеннолетних и в отношении несовершеннолетних,

о коммерческом подкупе, взяточничестве, халатности. Следует отметить, что ранее к подследственности Следственного комитета были отнесены дела о налоговых преступлениях (ФЗ от 29 декабря 2009 г. № З8З-ФЗ). В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3 Следственный комитет является единственным следственным органом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ (ч. 3 ст. 1 ФЗ № 403, ч.ч. 2, 3 ст. 13, ст. 14 ФЗ № 403). Указанные изменения правового статуса и расширение компетенции Следственного комитета РФ позволяют сделать вывод о преимущественном положении этого следственного органа по сравнению со следственными аппаратами МВД, ФСБ и Госнаркоконтроля. Однако, они могут быть определены лишь как первый шаг на пути создания единого следственного органа в России. Достаточно указать на то, что в настоящее время количество уголовных дел, расследуемых органами Следственного департамента МВД РФ, в четыре раза превышает количество дел Следственного комитета РФ. Если завтра будет принято решение о передаче всех дел Следственному комитету РФ, это будет означать развал существующей системы органов предварительного следствия4. Кроме того, такое решение приведет к существовавшей в 1961—1963 гг. практике расследования, когда дела, по которым было обязательно производство предварительного следствия, фактически расследовались органами дознания.

Признавая оптимальным выделение следственного аппарата в единую, зависящую от других правоохранительных органов структуру, считаем, что преобразование предварительного следствия должно осуществляться постепенно, в течение нескольких лет. Ближайшими шагами в этом направлении может быть ликвидация (или сокращение) так называемой альтернативной подследственности. Должно быть четко определено, какой из следственных органов отвечает за расследование тех или иных преступлений. Это, в частности, относится к делам о мошенничестве, присвоении или растрате, грабеже, разбое, контрабанде, терроризме и др., которые в настоящее время могут расследоваться следователями различных ведомств. Может быть также поставлен вопрос о сокращении количества органов предварительного следствия. Предлагается передать дела, подследственные органам по контролю за оборотом

наркотических средств и психотропных веществ, другим следственным аппаратам (например, следователям органов внутренних дел), сохранив за Гос-наркоконтролем право производства дознания. Как это имеет место в отношении таможенных органов. В 2007 г. прокуратура была лишена права производства предварительного следствия и следователи ранее именовавшиеся следователями прокуратуры стали именоваться следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ и были фактически выведены из подчинения данного ведомства, что в целом является обоснованным.

Следует согласиться с аргументами, содержащимися в Концепции судебной реформы, касающимися создания единого следственного органа в России и того, что он не должен подчиняться МВД РФ, органам организационного обеспечения деятельности судов, Совету министров и Президенту РФ. Единый следственный орган должен являться самостоятельным органом, не подчиняющимся органам исполнительной власти. Уголовно-процессуальным кодексом РФ 2001 г. устанавливаются широкие полномочия суда по принятию на досудебном производстве решений, затрагивающих конституционные права участников уголовного судопроизводства и их право обжаловать в суд решения следователя, руководителя следственного органа и прокурора (ч. 2 ст. 29 УПК РФ, ч. 1 ст. 125 УПК РФ). Эти полномочия суда в отношении единого следственного органа должны быть сохранены, и он должен быть подконтролен (но не подчинен) суду. Процессуальная деятельность на досудебном производстве предшествует судебному разбирательству и материалы предварительного следствия используются при исследовании доказательств в суде, хотя они и не должны ограничивать судебное следствие. Именно так в российском уголовном процессе определяются статус и полномочия предварительного следствия. Определяя понятие и значение предварительного следствия, видный русский дореволюционный юрист И.Я. Фойницкий писал: «Предварительное следствие несет на себе характер судебной деятельности, вверяется органам судебным на материале, собранном на предварительном следствии, может основывать судебное ре-шение»5. В связи с обсуждением вопросов создания единого следственного органа в России необходимо решить и некоторые другие проблемы. В литерату-

ре появилась точка зрения, согласно которой вновь создаваемый следственный орган должен являться аналогом Федерального бюро расследований США. Такой точки зрения, в частности, придерживается председатель Комитета Государственной думы по законодательству П. Крашенинников, являющийся автором внедрения в УПК РФ 2001 г. институтов уголовного процесса США без учета различий между американским и российским уголовным судопроизводством. Согласиться с этой точкой зрения нельзя.

В Концепции судебной реформы в Российской Федерации обосновано указывается, что англосаксонскому праву присущ, в отличие от российского, подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования — законодательство Великобритании и Нового Света считает процессом лишь то, что происходит перед судьей. С.Б. Россинский в связи с этим отмечает, что уголовный процесс государств, придерживающихся англосаксонской модели права, не предполагает этапа предварительного расследования и позиция обвинения по уголовным делам в этих государствах формируется в ходе осуществления непроцессуальной деятельности, предшествующей производству по уголовному делу6.

Несомненным преимуществом уголовного процесса России, нашедшим отражение в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г. и в подготовленных на его основе УПК РСФСР 1923 г., УПК РСФСР 1960 г. и в УПК РФ 2001 г., является регулирование порядка досудебного производства нормами уголовно-процессуального права, тогда как следствие, проводимое ФБР и полицией США основывается на подзаконных актах. Федеральное бюро расследований США является, в первую очередь, органом, осуществляющим оперативную деятельность, что совершенно не приемлемо для органов следствия Российской Федерации.

Другой проблемой в вопросе о создании в России единого следственного органа является принятие Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, который лишил прокуроров большинства властных полномочий по надзору за предварительным следствием. Как отмечалось в прессе, инициатором таких изменений является Генеральная прокуратура РФ. В целом это вызвало негативную реакцию большинства прокуроров.

В связи с реформированием следственных органов законодатели вроде бы поняли, что такие из-

менения, при сохранении обязанности прокуратуры осуществлять надзор за следствием, вряд ли обоснованы и восстановили в законе п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, а также ч. 6 в ст. 148 УПК РФ, ч. 1 ст. 211 УПК РФ — Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ.

Нам представляется, что именно после того, как следователи были выведены из подчинения прокуратуры, а прокуроры лишились права самостоятельно осуществлять расследование, их надзор может стать более объективным. Должно быть восстановлено право прокурора давать следователю обязательные для исполнения указания о направлении хода предварительного следствия и производстве отдельных следственных действий и отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, как это имеет место в отношении органов дознания.

Нельзя согласиться с положением Концепции судебной реформы о лишении руководителей следственных органов процессуальных полномочий по контролю за следствием (нельзя руководить следствием, не имея процессуальных полномочий), однако постановления и указания прокурора должны быть обязательны и для руководителя следственного органа.

Соответствующие изменения следует внести в ст.ст. 37—39 УПК РФ, а также другие нормы УПК РФ. Кроме того, что прокурорский надзор за следствием и дознанием будет действенным только при соблюдении положений Федерального закона «О прокуратуре РФ», устанавливающих осуществление органами прокуратуры предоставленных им полномочий независимо от федеральных органов государственной власти (ч. 2 ст. 4, ч. 7 ст. 11 Закона «О прокуратуре РФ»), а это в настоящее время не всегда выполняется.

1 Отметим, что еще с середины 1960-х гг. следователи КГБ в связи с их недогрузкой на основе положений об альтернативной подследственности (ч. 4 ст. 126 УПК РСФСР) стали расследовать дела о нарушении правил валютных операций, хищениях и должностных преступлениях.

2 Аналогичное возражение могло быть высказано, если бы последовало предложение о подчинении органов следствия Судебному департаменту при Верховном Суде РФ, на который в соответствии с Федеральным Законом от 8 января 1998 г. в настоящее время возложена обязанность по организационному обеспечению деятельности судов общей юрисдикции.

3 См. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.1992. С. 8.

4 Российская газета. Следствие в одних руках. 4 февраля 2010 г.

5 Хрестоматия по уголовному процессу России. М. 1999. С. 232.

6 Уголовно-процессуальное право Российской Федерации. Учебник под ред. П.А. Лупинской. М. 2009. С. 476.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.